Onze gemeente wil graag dat zich een peuterspeelzaal vestigt in een dorp in de gemeente. Aangezien de stichting waarin de peuterspeelzaal is ondergebracht beperkte financiële middelen heeft, willen we de huursom van een pand in eigendom van de gemeente zo laag mogelijk houden. Daarom bekijkt de gemeente hoe zij het pand tegen een symbolisch bedrag aan de peuterspeelzaal zou kunnen verhuren. Moet de gemeente hierbij rekening houden met de staatssteunregels?
Antwoord in het kort
Enkele jaren geleden is door harmonisering het peuterspeelzaalwerk omgevormd tot kinderopvang. Omdat kinderopvang als economische activiteit wordt aangemerkt kan er bij de financiering van een peuterspeelzaal sprake zijn van staatssteun. Mocht er sprake zijn van staatssteun, dan moet de gemeente onderzoeken hoe de financiering ‘staatssteunproof’ kan worden verleend. Mogelijk dient de gemeente ook rekening te houden met de gedragsregels van de Wet Markt & Overheid (Wet M&O).
Is er sprake van staatssteun?
Een financieringsmaatregel van een decentrale overheid moet worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU als aan alle vijf de staatssteuncriteria is voldaan. Het is aan de gemeente zelf om een afweging te maken of er sprake is van staatssteun. Naar aanleiding van de geformuleerde vraag gaan wij hieronder in op de drie staatssteuncriteria, ten aanzien waarvan twijfel kan bestaan of daaraan is voldaan of niet.
Is kinderopvang en peuterspeelzaalwerk een economische activiteit?
Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie is iedere activiteit waarbij goederen of diensten op een markt worden aangeboden een economische activiteit. Kinderopvang is in 2005 geliberaliseerd en is daarmee een dienst geworden, die wordt aangeboden op een vrije markt. Tot 2018 waren er verschillen tussen kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. Kinderopvang is een dienst die bedoeld is voor werkende ouders en hun kinderen en wordt aangeboden door marktpartijen. Financiering van kinderopvang komt van het Rijk en de ouders zelf. Peuterspeelzalen werden beschouwd als niet economische dienst van algemeen belang (NEDAB) gesubsidieerd door gemeenten. Diensten van algemeen belang vallen niet onder de mededingings- en staatssteunregels.
Per 1 januari 2018 heeft de Rijksoverheid kinderopvang en peuterspeelzaalwerk geharmoniseerd. De Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang en de onderliggende regelgeving zorgt voor de gelijkschakeling van de kwaliteitseisen voor kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. Daarnaast regelt de Wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk dat peuterspeelzaalwerk juridisch wordt omgevormd tot kinderopvang. Werkende ouders wier kinderen gebruik maken van het peuterspeelzaalwerk kunnen op basis van de nieuwe wetgeving kinderopvangtoeslag aanvragen. Het onderscheid tussen de economische activiteit ‘kinderopvang’ en de (niet economische) dienst van algemeen belang ‘peuterspeelzaalwerk’ is dus verdwenen. Beide diensten worden nu dus als economisch van aard gekwalificeerd
Sommige kinderopvanginstellingen bieden ook voorschoolse educatie aan. Voorschoolse educatie heeft een educatieve doelstelling, waarbij aanvullende kwaliteitseisen gelden die zijn geformuleerd in het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie. Voorschoolse educatie is, net als het primair onderwijs, geen economische activiteit. Financiering hiervan wordt dus niet aangemerkt als staatssteun. Dit geldt alleen voor de activiteit voorschoolse educatie, niet voor de gehele kinderopvanginstelling, als die naast voorschoolse educatie ook andere, commerciële, diensten aanbiedt zoals kinderopvang of een peuterspeelzaal exploiteert. Mocht de gemeente steun willen verlenen aan een kinderopvanginstelling ten behoeve van voorschoolse educatie, dan moet de gemeente ervoor waken dat de financiering niet ten goede komt aan de economische activiteiten van de kinderopvanginstelling, kinderopvang en peuterspeelzaalwerk.
Handelt de gemeente marktconform of niet?
Decentrale overheden kunnen kinderopvang niet alleen met subsidie steunen, maar ook door het verkopen, verhuren of verpachten van grond of gebouwen die in bezit zijn van de overheid, of met een lening of garantie. Om staatssteun te voorkomen moet een overheid daarbij marktconform handelen. De kinderopvangorganisatie ontvangt dan geen economisch voordeel, waardoor er geen sprake van staatssteun hoeft te zijn. Of de gemeente marktconform handelt valt te bepalen aan de hand van de zogenaamde ‘Market Economy Operator’ test. In de Mededeling staatssteun beschrijft de Europese Commissie hoe overheden een marktconforme prijs kunnen bepalen. Naar verwachting is terbeschikkingstelling van een pand voor een symbolisch bedrag niet-marktconform. Meer hierover leest u op onze pagina over het staatssteuncriterium economisch voordeel.
Is er sprake van een grensoverschrijdend effect?
Bij het verlenen van steun aan een onderneming bestaat de mogelijkheid dat het handelsverkeer tussen lidstaten wordt beïnvloed. Als dit het geval is, dan is voldaan aan het vijfde staatssteuncriterium en is er sprake van staatssteun. Meestal wordt dit snel aangenomen, maar in sommige gevallen is er sprake van een zuiver lokaal effect. Het handelsverkeer tussen de lidstaten wordt dan niet beïnvloed. Meer informatie over het vaststellen van een zuiver lokaal effect kunt u hier lezen.
Het is aan de gemeente om na te gaan of een peuterspeelzaal of kinderopvang in kwestie voldoet aan deze criteria. De gemeente moet het zuiver lokaal effect goed motiveren. Zo kunnen kinderen in de grensregio’s ook naar een kinderopvang over de grens. Daarnaast zouden buitenlandse ondernemingen ook kinderopvang kunnen aanbieden op de geliberaliseerde markt voor kinderopvang in Nederland. Voorzichtigheid is dus geboden. Bij twijfel is het verstandig om de steun in lijn met de staatssteunregels te verstrekken. Als er geen sprake is van een ongunstige invloed op het handelsverkeer, mag de steun worden verleend.
Kan de financiering ‘staatssteunproof’ worden verleend?
Indien een maatregel aan alle staatssteuncriteria voldoet, is er sprake van staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU. Staatssteun is in beginsel verboden, tenzij deze van te voren is goedgekeurd door de Europese Commissie via de aanmeldingsprocedure. Dit betekent niet dat staatssteun altijd eerst moet worden aangemeld bij de Europese Commissie. De Europese regels bieden mogelijkheden om steun aan kinderopvang ‘staatssteunproof’ in te richten. De Europese Commissie heeft namelijk een aantal vrijstellingsverordeningen ontworpen op basis waarvan decentrale overheden steun kunnen verlenen voor bepaalde beleidsdoelen, zonder dat de steun moet worden aangemeld.
Hieronder zijn twee mogelijkheden om de financiering ‘staatssteunproof’ te verlenen uitgewerkt: vrijstelling voor Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB) en vrijstelling op basis van de de-minimisverordening.
Dienst van algemeen economisch belang (DAEB)
Het kenmerk van een DAEB is dat het een economische activiteit van publiek belang betreft die alleen dankzij het optreden van de overheid tot stand komt. Wanneer de gemeente een duidelijk marktfalen kan aantonen, kan steun voor kinderopvang mogelijk ‘staatssteunproof’ worden gemaakt op basis van de criteria van het Altmark arrest of de staatssteunregels voor DAEB. In Nederland kan dit lastig zijn, omdat kinderopvang geliberaliseerd is en er dus sprake is van marktwerking in deze sector. In de meeste gevallen zal een onderneming kinderopvang kunnen aanbieden (tegen aanvaardbare voorwaarden). Meer informatie over het aanwijzen van een DAEB en de staatssteunregels leest u op en onze pagina’s over DAEB.
De-minimissteun
Mocht er geen sprake zijn van een DAEB, dan kan de gemeente onderzoeken of de steun vrijgesteld kan worden op grond van de ‘reguliere’ de-minimisverordening. Op basis daarvan kan een steunbedrag tot € 300.000,- over een periode van drie kalenderjaren aan één onderneming worden uitgekeerd. Steun verleend op basis van de de-minimisverordening hoeft ook niet bij de Europese Commissie aangemeld worden. Meer informatie over het verlenen van de-minimissteun en de voorwaarden die daarvoor gelden leest u op onze pagina over de de-minimisverordeningen.
Wet Markt & Overheid
De Wet M&O is van toepassing wanneer de gemeente zelf, of via haar overheidsbedrijven, economische activiteiten verricht en daarmee concurreert met ondernemingen op de markt. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) noemt het verhuren van vastgoed als één van de voorbeelden van economische activiteiten van decentrale overheden (zie: lijst met voorbeelden). Deze wet moet de gemeente toepassen als er geen sprake is van staatssteun of als de de-minimisverordening wordt toegepast. De Wet M&O omschrijft vier gedragsregels waaraan iedere overheidsorganisatie zich moet houden bij de uitvoering van een economische activiteit. In hoofdstuk 4b van de Mededingingswet kunt u de gedragsregels terugvinden. Met name de eerste gedragsregel is in het onderhavige geval van belang. Deze gedragsregel schrijft voor dat een overheidsorganisatie bij het uitvoeren van een economische activiteit de integrale kosten moet doorberekenen. Uiteraard mag een overheidsorganisatie altijd méér dan de integrale kosten berekenen. Meer informatie over de Wet M&O vindt u op deze pagina.
Meer informatie
- Staatssteuncriteria, Kenniscentrum Europa Decentraal
- DAEB, Kenniscentrum Europa Decentraal
- De-minimissteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
