ETS-Richtlijn

De ETS-Richtlijn stelt het emissiehandelssysteem in de EU vast. Het systeem verplicht bedrijven om een vergunning te hebben voor de broeikasgassen die ze uitstoten. Met elk emissierecht dat een bedrijf heeft, mag het 1 ton CO2 uitstoten. Bedrijven kunnen emissierechten van elkaar kopen, of dit geld in plaats daarvan investeren in verduurzaming. Elk jaar komen er minder emissierechten op de markt, waardoor de prijs stijgt en verduurzaming een steeds aantrekkelijkere optie wordt.

De herziening van de Richtlijn in 2023 betreft ten eerste een nieuw absoluut emissieplafond, waarbij voor 2030 een emissiereductie van 62% ten opzichte van 2005 moet worden bereikt. Daarnaast introduceert het een nieuw emissiehandelssysteem voor de bouwsector en wegvervoer. Tot slot worden een aantal belemmeringen voor innovatieve koolstofarme technologieën weggenomen door middel van aanpassingen in de reikwijdte van de Richtlijn.

Ontwerpbesluit gedelegeerde handeling

Een belangrijke aanvulling op de ETS-Richtlijn die in 2023 is gedaan, is dat bedrijven geen emissierechten nodig hebben voor CO2 dat permanent wordt opgeslagen in producten. Dit proces staat bekent als ‘Permanent Carbon Capture and Utilisation (CCU). Het gaat er hierbij om dat vrijgekomen CO2 wordt opgevangen en gebruikt in andere producten op zo’n manier dat de schadelijke stoffen niet vrij kunnen komen.

Het Commissievoorstel voor de gedelegeerde handeling betreft het opstellen van voorwaarden en procedures voor dit proces. De handeling stelt een aantal eisen aan het opnemen van CO2 in producten en voorziet in een evaluatieproces.

Feedback

De Commissie doet een verzoek om feedback op het ontwerpbesluit. U kunt tot 16 juli reageren en uw mening geven over de voorziene gedelegeerde handeling.

Bron

Emissiehandelssysteem (ETS) – permanente opslag van emissies door middel van koolstofafvang en -gebruik –  Have your Say, Europese Commissie

Meer informatie

Akkoorden over ETS, vergunningverlening duurzame energie en sociaal klimaatfonds, Kenniscentrum Europa Decentraal

Uitstoot van CO2 moet omlaag: ‘Fit for 55’-pakket herziet regels voor emissiehandelssysteem, landgebruik en Effort Sharing, Kenniscentrum Europa Decentraal

Een staalfabriek in Italië verkreeg in 2011 een reguliere vergunning voor het uitstoten van een aantal chemische stoffen. Op grond van een speciale mogelijkheid onder Italiaans recht werd de vergunning vanaf 2012 een aantal malen verlengd omdat de fabriek als een fabriek van strategisch nationaal belang was aangemerkt. Na toekenning van de uitstootvergunning werden door verontruste omwonenden in 2017, 2018 en 2021 op eigen initiatief metingen van de uitstoot van de fabriek verricht. Daarbij bleek dat er verontrustende hoeveelheden fijnstof en zwaveldioxide in de lucht aanwezig waren.

De omwonenden procederen vervolgens tegen de overheid die de milieuvergunning had verstrekt. In het kader van die procedure stelt de Italiaanse (Milanese) rechter een aantal vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Die vragen gaan over de Richtlijn Industriële Emissies, Richtlijn 2010/75, die mede de basis vormt voor de verstrekking van de vergunning aan de Italiaanse staalfabriek.

Zaak

HvJ EU 25 juni 2024, zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2024:542

Beleidsdossier en thematiek

Klimaat en Milieu

Feiten

In Taranto bevindt zich een staalfabriek van de firma Ilva, het grootste industriële staalcomplex in Europa met een oppervlakte van ongeveer 1500 hectare en ongeveer 11 000 werknemers. De staalfabriek is  sinds de jaren 60 actief. De bevoegde Italiaanse autoriteiten gaven op 4 augustus 2011 voor het eerst toestemming voor de exploitatie ervan op basis van de algemene Italiaanse regelingen ter omzetting van Richtlijn 2008/1. Die Richtlijn is inmiddels vervangen door de Richtlijn 2010/75, de Richtlijn Industriële Emissies en vervolgens is die nog enkele malen aangepast.

Op 26 oktober 2012 werd de vergunning gewijzigd en daarna nog enkele keren in de periode 2012-2020. De staalfabriek wordt daarmee sinds door de wijziging van 2012 niet meer geëxploiteerd volgens de algemene Italiaanse regelingen die omzetting vormen van de Richtlijn Industriële Emissies, maar op basis van herhaaldelijk gewijzigde bijzondere regels, die onder meer voorzien in een permanente monitoring van de gezondheidssituatie in de omgeving. Onder bepaalde voorwaarden kan die monitoring aanleiding geven tot een hertoetsing van de vergunning. Opmerkelijk is daarbij dat niet de reguliere Italiaanse autoriteiten het toezicht en de vergunningverlening verzorgen, maar dat de Italiaanse nationale overheid de vergunningverlening en de monitoring naar zich toe heeft getrokken.

In de vergunning uit 2012 waren de termijnen opgenomen waarbinnen de nadelige effecten op de milieu zouden moeten worden genomen. In het begin ging het om een termijn tot medio 2016, die vervolgens werd verlengd tot 2017 en daarna nogmaals, tot 2023. Daarna werd die termijn nogmaals opgerekt. In de tussentijd werd aan de fabriek steeds meer tijd gegund om aan de oorspronkelijke vergunningvoorwaarden te voldoen.

Een groep bezorgde omwonenden uit Taranto hebben bij de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan, Italië; hierna: de verwijzende rechter) een collectieve verbodsactie tegen de exploitant van de fabriek ingesteld, ter bescherming van hun recht op gezondheid, op sereniteit en rust in hun leven en op een gezond klimaat. Volgens hen worden deze rechten al decennialang ernstig aangetast door de exploitatie van de staalfabriek. Zij brengen daarbij bewijs in dat aantoont dat er allerhande zaken mis zijn met de uitstoot van de fabriek.

Prejudiciële vragen

De verwijzende rechter stelt het Hof in het kader van deze procedure de volgende vragen:

1. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 12 en 23 [van die richtlijn], en het voorzorgs- en het gezondheidsbeginsel van artikel 191 VWEU en artikel 174 EG aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling vormt die losstaat van de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning – in casu van DPCM 2017 – en kan worden opgesteld zonder automatische gevolgen voor de tijdige en effectieve behandeling door de bevoegde instantie in het kader van een procedure voor de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, met name wanneer de resultaten ervan wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die met de verontreinigende emissies wordt geconfronteerd? Of moet de richtlijn integendeel aldus worden uitgelegd dat:

1. het aanvaardbare risico voor de menselijke gezondheid kan worden beoordeeld aan de hand van wetenschappelijke analysen van epidemiologische aard;
2. de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling moet zijn binnen de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, en zelfs een noodzakelijke voorwaarde daarvoor dient te zijn, en met name het voorwerp moet zijn van een noodzakelijke, doeltreffende en tijdige behandeling door de instantie die verantwoordelijk is voor de verlening en de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning?

2. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 11, 18, 21, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 14, 15, 18 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling moet bepalen dat in de geïntegreerde milieuvergunning (in casu geïntegreerde milieuvergunning 2012, DPCM 2014, DPCM 2017) steeds rekening wordt gehouden met alle stoffen waarvan de emissies wetenschappelijk bekend zijn als schadelijk, met inbegrip van de fijnstoffracties PM10 en PM2,5 die in elk geval door de beoordeelde installatie worden uitgestoten? Of kan de richtlijn aldus worden uitgelegd dat de geïntegreerde milieuvergunning (de bestuurlijke vergunningsmaatregel) slechts de verontreinigende stoffen hoeft te omvatten die a priori zullen ontstaan wegens de aard en het type van de verrichte industriële activiteit?

3. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 21, 22, 28, 29, 34 en 43, artikel 3, punten 2 en 25, en de artikelen 11, 14, 16 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat, wanneer er sprake is van een industriële activiteit die een ernstig en significant gevaar oplevert voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid, de termijn waarover de exploitant beschikt om de industriële activiteit in overeenstemming te brengen met de verleende vergunning, door de daarin voorgeschreven maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid uit te voeren, vanaf de oorspronkelijk vastgestelde termijn kan worden verlengd met ongeveer zeven en een half jaar en voor een totale duur van elf jaar?

Deze drie vragen laten zich als volgt samenvatten. De eerste vraag is in wezen of een emissiemeting los kan worden gezien van de vergunningverlening en, indien er vervolgens bij een meting onaanvaardbare emissiewaarden worden aangetroffen, er automatisch consequenties moeten zijn voor de geldigheid van de milieuvergunning. Kan bij de vergunningverlening worden volstaan met toetsing aan op dat moment bekende wetenschappelijke studies naar de gevolgen van de installatie en staan daadwerkelijke metingen van emissies los van de beoordeling van de vraag of een installatie ook in feite gezondheids- of milieuschade met zich brengt? Moet de meting van daadwerkelijke emissiewaarden onderdeel vormen van het proces van vergunningverlening? In dit verband ligt deze uitspraak in lijn met de uitspraak in de zaak Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) (ECLI:EU:C:2024:356).

De tweede vraag betreft de kwestie of op het moment van de verstrekking van de milieuvergunning alleen rekening hoeft te worden gehouden met emissies waarvan op dat moment, dus op voorhand, bekend is dat zij met enige mate van waarschijnlijkheid zullen gaan plaatsvinden bij een installatie. Of moet er juist rekening worden gehouden met de emissie van alle soorten stoffen waarvan bekend is dat zij schadelijk zijn voor de gezondheid of het milieu?

De derde vraag adresseert het punt dat de termijn waarbinnen de installatie aan de betrokken milieueisen dient te voldoen steeds wordt opgerekt, terwijl een installatie in principe op het moment van vergunningverlening al aan de relevante eisen te voldoen. Is deze situatie toegestaan onder de Richtlijn Industriële Emissies?

Uitspraak van het Hof

Eerste vraag

Op de eerste vraag antwoordt het Hof dat de evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van een installatie voor de gezondheid van de mens integrerend deel moeten uitmaken van de procedures voor de verlening en de toetsing van de exploitatievergunning van die installatie. Een dergelijke evaluatie moet een voorafgaande voorwaarde zijn voor de verlening en de toetsing van de vergunning. De autoriteit die bevoegd is om die vergunning te verlenen of te toetsen, moet op doeltreffende en tijdige wijze rekening houden met die beoordeling. Een evaluatie van de vergunning kan niet afhankelijk worden gesteld van de mogelijkheid van een verzoek daarom, waarvan de gezondheidsautoriteiten alleen in de meest ernstige probleemsituaties gebruik kunnen maken. De geldende vergunning moet onmiddellijk worden getoetst wanneer de resultaten van een dergelijke evaluatie wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die aan de verontreinigende emissies is blootgesteld.

Tweede vraag

Bij beantwoording van de tweede vraag stelt het Hof het volgende: de procedure voor de toetsing van een milieuvergunning mag niet worden beperkt tot de vaststelling van de grenswaarden voor de verontreinigende stoffen waarvan de emissie voorzienbaar was en die in aanmerking is genomen tijdens de oorspronkelijke vergunningsprocedure. Daarbij moet, integendeel, rekening worden houden met de emissies die de betrokken installatie tijdens de exploitatie daadwerkelijk heeft voortgebracht en die betrekking hebben op andere verontreinigende stoffen dan eerder voorzien. Bij een evaluatie van de vergunning moet daarom rekening worden gehouden met de ervaring die tijdens de exploitatie is opgedaan, als onderdeel van de relevante wetenschappelijke gegevens over de verontreiniging. Er moet dus rekening worden gehouden de met feitelijke, met metingen vastgestelde emissies.

Bij een toetsing van een exploitatievergunning moet volgens het Hof hoe dan ook een totaalbeoordeling worden verricht. Daarbij moet rekening worden gehouden met alle bronnen van verontreinigende stoffen en hun gestapelde effect. Daardoor wordt gewaarborgd dat ook de som van alle emissies niet leidt tot een overschrijding van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit die zijn vastgesteld in Richtlijn 2008/50/EG en sindsdien in de Richtlijn Industriële Emissies zijn overgenomen.

Bij de oorspronkelijke vergunningverlening aan de Ilva-fabriek was geen rekening gehouden met de uitstoot van fijnstof, in het bijzonder niet met PM10- en PM2,5‑fijnstofdeeltjes. De verwijzende rechter geeft aan dat die niet in aanmerking zijn genomen voor de vaststelling van emissiegrenswaarden bij de verlening van de geïntegreerde milieuvergunning in 2011. Dat had echter wel gemoeten: de grenswaarden die zijn vastgesteld bij Richtlijn 2008/50 (later gewijzigd bij Richtlijn 2015/1480) moeten worden beschouwd als “milieukwaliteitsnormen” in de zin van artikel 3, punt 6, en artikel 18 van Richtlijn 2010/75.

Zulke grenswaarden moeten in principe worden vastgesteld op grond van artikel 18 van de Richtlijn Industriële Emissies. Die bepaling schijft voor dat daarvoor extra voorwaarden in de vergunning moeten worden opgenomen, wat niet afdoet aan andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.

Het antwoord op de tweede vraag luidt daarmee dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten voor de verlening of de toetsing van een exploitatievergunning van een installatie op grond van die Richtlijn niet alleen rekening moet houden met de verontreinigende stoffen die voorzienbaar zijn, gelet op de aard en het type van de betrokken industriële activiteit. Zij moeten ook rekening houden met alle andere verontreinigende stoffen waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij schadelijk zijn en die door de betrokken installatie kunnen worden uitgestoten. Daarbij horen ook de stoffen die niet zijn beoordeeld in de oorspronkelijke vergunningsprocedure voor de installatie maar die in feite wel worden uitgestoten.

Derde vraag

De verwijzende rechter merkt op dat de specifieke regels voor Ilva, die door de Italiaanse regering worden bepaald en gehandhaafd, het mogelijk hebben gemaakt om meermaals verlenging van de vergunning toe te kennen. Die verlengingen waren niet gekoppeld aan toetsingen of het bijwerken van de exploitatievoorwaarden die aan de activiteiten waren gesteld. Het Hof wijst er daarna op dat de termijnen voor de uitvoering van de maatregelen die de naleving van de geïntegreerde milieuvergunning van 2011 moesten verzekeren meermaals zijn opgerekt. Dat terwijl het een industriële activiteit betreft die door de wetgever zelf als een ernstig risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu moet worden beschouwd. Dat uitstel heeft er ten tweede juist toe geleid dat de werkzaamheden die uit moesten worden uitgevoerd om de activiteiten van de Ilva-fabriek in theorie veilig te maken voor de personen die in de nabijheid van die fabriek wonen, uiteindelijk niet of slechts deels zijn uitgevoerd. Het Hof stelt vervolgens vast dat per 2016 in principe volledig aan alle voorwaarden van de Richtlijn had moeten worden voldaan.

Het voegt daaraan toe dat de lidstaten conform artikel 8, lid  1 en lid 2, onder a) en b), van Richtlijn 2010/75 in geval van een inbreuk op de voorwaarden van de exploitatievergunning van een installatie de nodige maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat onmiddellijk aan de vergunningvoorwaarden wordt voldaan. In het bijzonder moet de exploitant van de betrokken installatie onmiddellijk de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat zijn installatie op een zo kort mogelijke termijn weer aan de voorwaarden voldoet. Daarbij geldt ook dat de exploitatie van de installatie wordt opgeschort wanneer een inbreuk op de vergunningvoorwaarden een direct gevaar voor de menselijke gezondheid oplevert of onmiddellijke en significante nadelige gevolgen voor het milieu dreigt te hebben.

De Italiaanse regering voert daartegen aan dat de aanpassing van de installatie aan de vereisten van de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011 ertoe zou hebben geleid dat de exploitatie meerdere jaren zou zijn onderbroken. De staalfabriek vormt echter een belangrijke bron van werkgelegenheid voor de betrokken regio. De vaststelling van de specifieke regels voor Ilva was daarom ingegeven door een afweging van de betrokken belangen, te weten enerzijds de bescherming van het milieu en anderzijds de bescherming van de werkgelegenheid.

Het Hof legt die overwegingen naast zich neer. De Richtlijn Industriële Emissies is getrapt ingevoerd, met verschillende termijnen waarbinnen aan verschillende soorten emissie-eisen moet worden voldaan na een bepaalde termijn vanaf de datum van inwerkingtreding van deze Richtlijn. Doel daarvan was om bestaande installaties zoals de Ilva-fabriek voldoende tijd te gunnen voor technische aanpassingen aan die nieuwe eisen. Het Hof laat het vervolgens aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de specifieke regels die de Italiaanse overheid hanteerde voor de Ilva-fabriek tot gevolg hebben gehad dat de uitvoering van de nodige maatregelen om te voldoen aan de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011, te lang is uitgesteld, gelet op de ernst van de vastgestelde aantasting van het milieu en de menselijke gezondheid.

Het antwoord op de derde vraag luidt dan ook dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat die zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de termijn waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, herhaaldelijk is verlengd, ook al zijn er ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid vastgesteld. Wanneer de activiteiten van de betrokken installatie dergelijke gevaren opleveren, dan vereist artikel 8, lid 2, tweede alinea, van die Richtlijn hoe dan ook dat de exploitatie van die installatie wordt opgeschort.

Decentrale relevantie

In Nederland zijn het in de regel de gemeenten, provincies en waterschappen die omgevingsvergunningen verlenen. Ook zij moeten in die vergunningen moeten eisen worden opgenomen zodat voldaan wordt aan de Richtlijn Industriële Emissies. Deze uitspraak betekent dan ook dat ook Nederlandse verleners van omgevingsvergunning de plicht hebben om actuele emissiegegevens te betrekken bij evaluaties van vergunningen en vergunningverlening. Als blijkt dat er emissies plaatsvinden die een acuut gevaar voor de volksgezondheid of het milieu vormen, dan moeten activiteiten worden opgeschort totdat kan worden voldaan aan de eisen die aan de emissies zijn gesteld.

Bron

HvJ EU 25 juni 2024, zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2024:542

Meer informatie

• HvJ EU 25 april ECLI:EU:C: 2024:356 (Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden), ECLI:EU:C:2024:356
• HvJ EU 14 december 2023, Conclusie van Advocaat Generaal Kokott, in zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2023:990
• Richtlijn 2010/75/EU van het Europees parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies
• Hoe ver gaat de verplichting van nationale instanties op basis van het voorzorgsbeginsel ten aanzien van vergunningsverleningen voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen?, Europa Decentraal
• Herziening van de Richtlijn Industriële Emissies, Europa Decentraal
• Industriële Emissies, Europa Decentraal

Op 19 juni 2024 heeft de Raad van de EU zijn onderhandelingsmandaat vastgesteld met betrekking tot het voorstel van de Europese Commissie voor deze nieuwe richtlijn. Dit mandaat vormt voor de Raad de basis voor verdere onderhandelingen met de Commissie en het Europees Parlement om de definitieve tekst van de richtlijn te bepalen.

Achtergrond

In 2022 deed de Commissie een voorstel voor een nieuwe richtlijn over grond- en oppervlaktewater. Deze richtlijn wijzigt drie bestaande Europese richtlijnen, namelijk de Kaderrichtlijn Water (KRW) (2000/60/EG), de Grondwaterrichtlijn (2006/118/EG) en de Richtlijn milieukwaliteitsnormen (2008/105/EG). Het doel is het verbeteren van de waterkwaliteit en het verminderen van vervuilende chemische stoffen in het water.

De Raad wijzigt op bepaalde punten de doelstellingen inzake waterbeleid en zet in op meer flexibiliteit voor lidstaten bij de uitvoering van de wetgeving. De voorgestelde wijzigingen gaan over waterverontreinigende stoffen, het aanpassen van de monitoring- en rapportagevereisten en nieuwe regels voor stoffen die het grondwater verontreinigen.

Waterverontreinigende stoffen

De lijst van verontreinigende stoffen wordt herzien en geactualiseerd. Deze lijst geeft aan welke stoffen een groot risico vormen voor mens en milieu en waar kwaliteitsnormen of drempelwaarden voor gelden. De Raad volgt het voorstel van de Commissie en wil nieuwe waterverontreinigende stoffen, waaronder 24 soorten PFAS (stoffen die bijna niet afbreekbaar zijn als ze in het milieu terechtkomen), toevoegen aan de zogenaamde prioritaire stoffenlijst, alsook milieukwaliteitsnormen vaststellen voor deze stoffen.

In toevoeging op de individuele drempelwaarden komt er ook een milieukwaliteitsnorm voor de som van verschillende soorten PFAS in oppervlaktewater en stelt de Raad wijzigingen voor waardoor het mogelijk wordt om de kwaliteitsnormen, voor met name PFAS, beter en sneller aan te passen aan de stand van de wetenschap.

De Raad is het tevens eens met het voorstel van de Commissie om afzonderlijke farmaceutische producten zoals pijnstillers, ontstekingsremmers en antibiotica, toe te voegen aan de lijst met prioritaire stoffen. De Raad wil ten slotte meer zicht op pesticiden en vraagt de Commissie een lijst op te stellen van bekende pesticiden met de vermelding of deze al dan niet relevant zijn.

Monitoring en rapportage: all out, one out

Volgens de Kaderrichtlijn Water (KRW) moeten lidstaten aan de EU rapporteren over de toestand van de waterlichamen in hun land. De waterlichamen moeten voldoen aan verschillende ecologische en chemische indicatoren. Daarbij geldt het principe ‘one out, all out’: zolang één van die indicatoren niet goed genoeg is, voldoet de waterkwaliteit in het algemeen niet. De Raad stelt dat deze methode het moeilijk maakt om te laten zien of er voortgang wordt geboekt. Daarom wil ze extra indicatoren op EU-niveau toevoegen zodat de voortgang, inzichtelijker wordt en uniform wordt gemeten – ook wanneer nog niet aan alle kwaliteitsstandaarden wordt voldaan. Dit is van belang voor Nederland, waar op dit moment nog geen enkel waterlichaam aan alle indicatoren voldoet, terwijl een groot deel van de onderliggende parameters wel wordt gehaald.

Het voorstel van de Raad zegt dat tijdelijke achteruitgang van de toestand van een waterlichaam toegelaten is, als het gaat om kortetermijneffecten van activiteiten zonder blijvende gevolgen of als het alleen gaat om verplaatsing van bestaande verontreiniging (zolang die niet leidt tot een toename van de verontreiniging). 

Daarnaast zet de Raad in op tussentijdse rapportages, nieuwe monitoringstechnieken zoals teledetectie en de mogelijkheid om EU-brede monitoring in te stellen.

Grondwaterverontreinigende stoffen

De Raad beperkt het toepassingsgebied van de voorgestelde richtlijn tot stoffen waarvan is vastgesteld dat zij van nationaal belang zijn in het grondwater. Alleen voor synthetische stoffen worden EU-brede waarden vastgesteld. De PFAS-regels voor grondwater worden afgestemd op de normen van de Drinkwaterrichtlijn, omdat grondwater in veel landen de belangrijkste drinkwaterbron is.

Bovendien stelt de Raad voor om de termijn voor het bereiken van een goede chemische toestand van het grondwater, te verschuiven naar 2039 – de Commissie en het Parlement gingen uit van 2033. De Raad wil voor grondwater een verplichte controlelijst opstellen, zoals al bestaat voor oppervlaktewater. Microplastics en antimicrobiële resistente micro-organismen worden pas in deze lijst opgenomen als er geharmoniseerde normen voor monitoring en beoordeling zijn.

Toetsing en omzetting

De Raad wil meer invloed voor de lidstaten bij het actualiseren van de lijst van verontreinigende stoffen voor oppervlaktewater en grondwater. In het Commissievoorstel zou deze verantwoordelijkheid bij de Commissie liggen (door gedelegeerde handeling), de Raad stelt voor om dit met wetgevingshandelingen via de gewone wetgevingsprocedure te regelen. Daardoor hebben ook de Raad en het Europees Parlement een rol. Ten slotte wil de Raad dat lidstaten twee jaar de tijd krijgen om de richtlijn om te zetten in nationale regelgeving, in plaats van de 18 maanden die de Commissie voorstelde.

Volgende stappen

In het najaar zullen de Commissie, het Europees Parlement en de Raad onderhandelingen (‘trilogen’) starten om de definitieve tekst van de richtlijn vast te stellen. Het Europees Parlement heeft op 24 april 2024 haar onderhandelingspositie al vastgesteld in een wetgevingsresolutie.

Bron:

Oppervlakte- en grondwater: Raad keurt onderhandelingsmandaat goed, Raad van de Europese Unie

Meer informatie:

Waterbeheer, Kenniscentrum Europa Decentraal

Herzieningen

In het kader van de Green Deal en het actieplan voor een circulaire economie probeert de Commissie milieuduurzaamheid te stimuleren, zo ook met betrekking tot afval. Een belangrijk onderdeel hierin is het herzien van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EC), met name op het gebied van voedsel en textiel. Deze sectoren veroorzaken een groot deel van het afval in de EU en de herzieningen zetten dan ook in op het verminderen hiervan, om zo de milieu- en klimaateffecten te verminderen.

Voedselverspilling

Wat betreft het verminderen van voedselafval bevat het voorstel zowel concrete doelstellingen als voorschriften over maatregelen die lidstaten moeten nemen. Voorbeelden van deze maatregelen zijn bijvoorbeeld het opzetten van voorlichtingscampagnes over voedselverspilling en het aanmoedigen van voedseldonaties.

De richtlijn bepaalt dat er uiterlijk in 2030 10% minder voedselverspilling moet zijn bij verwerking en productie van levensmiddelen, en 30% minder voedselverspilling in de detailhandel, horeca en huishoudens. De Raad neemt deze doelstellingen over in zijn standpunt, maar stelt wel een aantal belangrijke aanpassingen voor in de berekening van deze hoeveelheden. Zo mogen lidstaten een ander referentiejaar dan 2020 aanhouden indien er vanwege de coronapandemie geen representatieve cijfers gemeten zijn. Dit referentiejaar mag zowel voor als na 2020 liggen. Daarnaast moet er volgens de Raad een aantal correctiefactoren worden ontwikkeld om fluctuaties in bijvoorbeeld toerisme en productieniveaus mee te kunnen rekenen in de uiteindelijke doelstellingen.

Textielafval

De Richtlijn moet ervoor zorgen dat textielafval sterk vermindert de komende jaren. De huidige regelgeving verplicht lidstaten al om uiterlijk in 2025 te zorgen voor gescheiden inzameling van textiel voor hergebruik. In zijn onderhandelingsstandpunt voegt de Raad hier aan toe dat de Commissie uiterlijk eind 2028 specifieke doelstellingen vastlegt voor preventie, inzameling en hergebruik van afval in deze sector.

Een andere belangrijke aanscherping van de Richtlijn is de toevoeging van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Dit houdt in dat textielproducenten vergoedingen moeten betalen om de inzameling en verwerking van textielafval te helpen financieren. De Raad wil er naartoe werken dat lidstaten hogere vergoedingen kunnen vragen van ‘fast fashion’ bedrijven. Daarnaast zullen de standaarden voor herbruikbaar textiel worden aangepast om hergebruik ook daadwerkelijk mogelijk te maken.

Decentrale relevantie

Als de herzieningen van de Kaderrichtlijn afval worden aangenomen, zal ook het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) moeten worden herzien. Dit heeft waarschijnlijk ook gevolgen voor decentrale overheden. Zo zijn gemeenten onder andere verantwoordelijk voor huiselijk afval, wat met de nieuwe herzieningen verminderd zal moeten worden. De wijzigingen kunnen daarom bijvoorbeeld effect hebben op het beleid rondom afvalscheiding en afvalpreventie. Voor provincies kan een verlaging van de toegestane afvalhoeveelheid effect hebben op het beleid rondom stortplaatsen en stortverboden. Wat de beoogde herzieningen concreet zullen betekenen voor decentrale overheden blijft echter afhankelijk van hoe deze wijzigingen in het LAP worden opgenomen.

Bron

Kaderrichtlijn afvalstoffen: Raad is klaar om herziening te bespreken, Raad van de Europese Unie

Meer informatie

Afval, Kenniscentrum Europa Decentraal

Circulaire economie, Kenniscentrum Europa Decentraal

Is onze gemeente verplicht gft-afval gescheiden in te zamelen?, Praktijkvraag Kenniscentrum Europa Decentraal

Europees natuurbeleid  

Het Europese natuurbeleid richt zich met name op het beschermen en het herstellen van biodiversiteit en ecosystemen. Bodem, bossen en landgebruik worden daarbij steeds belangrijkere onderdelen. Daarnaast is natuur een centraal onderdeel in de Europese beleidsvorming. Andere beleidsterreinen en sectoren zoals energie, vervoer en landbouw moeten bijvoorbeeld rekening houden met de effecten ervan op flora en fauna. 

Bescherming biodiversiteit: biodiversiteitswetgeving 

De kern van het Europees natuurbeleid is de instandhouding van biologische biodiversiteit en de bescherming van kwetsbare Europese natuur. Dit gebeurt met name via het Natura 2000-netwerk. Daarnaast heeft de EU wetgeving voor invasieve uitheemse soorten en wilde en exotische diersoorten. 

Natura 2000 en de Vogel- en Habitatrichtlijnen  

De Vogel- en Habitatrichtlijnen (Richtlijnen 2009/147 & 92/43) regelen de bescherming van kwetsbare gebieden, dieren en plantensoorten. Op basis van deze twee Richtlijnen zijn speciale beschermingszones aangewezen die bijdragen aan het behoud van bepaalde diersoorten en habitats. Deze gebieden vormen samen het Europese Natura 2000-netwerk.

De Vogel- en Habitatrichtlijnen stellen verder vast welke vogel- en diersoorten beschermd moeten worden. Ook dienen de lidstaten verschillende acties te verbieden, zoals: het opzettelijk doden van bepaalde dier- en vogelsoorten, het opzettelijk vernielen van nesten en het verkopen van wilde diersoorten.

Daarnaast publiceerde de Europese Commissie richtsnoeren om de toepassing van de Habitatrichtlijn te verduidelijken wat betreft de bescherming van diersoorten en hun leefomgeving.

Invasieve uitheemse soorten 

Invasieve uitheemse soorten kunnen de inspanning om de natuur te beschermen en herstellen ondermijnen. Invasieve uitheemse soorten of exoten zijn dieren of planten die van oorsprong niet voorkomen in het gebied waar ze zijn aangetroffen. Ze kunnen dan schadelijk zijn voor (kwetsbare) inheemse dieren en planten. Voorbeelden van invasieve uitheemse soorten zijn de muskusrat, de Japanse duizendknoop en de reuzenberenklauw. De EU heeft wetgeving voor de bestrijding van invasieve uitheemse soorten opgesteld (Verordening 1143/2014). Meer informatie hierover vindt u op onze pagina invasieve uitheemse soorten. 

Verder heeft de EU wetgeving voor de bescherming van wilde dieren en planten. De Richtlijn dierentuinen (Richtlijn 1999/22) draagt bij aan de bescherming van wilde diersoorten buiten hun natuurlijke habitat. De CITES-verordening (Verordening 338/97) beschermt wilde dieren en planten door controle op het handelsverkeer.  

Aanpak biodiversiteitsverlies: Biodiversiteitsstrategie 2030 

In 2020 publiceerde de Europese Commissie de Biodiversiteitsstrategie voor 2030. Hierin stelt de Commissie dat de huidige bescherming van gebieden onvolledig is geweest. De handhaving en uitvoering van Europese natuurwetgeving was tevens ontoereikend. De strategie bevat daarom een langetermijnplan om de natuur te beschermen en te herstellen. Zo moet het netwerk van beschermde gebieden worden uitgebreid en verbeterd. Daarnaast moeten Europese steden vergroenen, bijvoorbeeld door het plaatsen van bomen en het creëren van groene daken.   

Als onderdeel van de Biodiversiteitsstrategie stelde de Europese Commissie in 2022 de Natuurherstelwet voor. Het doel van de wet is om de natuur en de ecosystemen in de EU-lidstaten weer gezond te maken. Zo bevat de wet een streefcijfer: in 2030 moet minstens 20% van het land en de zee in de EU hersteld zijn. De wet is in juni 2024 aangenomen.

Biodiversiteit en landbouw: biologische landbouw, pesticiden en bestuivende insecten 

Bepaalde landbouwpraktijken zijn een belangrijke reden voor de achteruitgang van de biodiversiteit. Zo daalt het aantal bestuivende insecten zoals bijen en vlinders. Betere landbouwpraktijken kunnen helpen bij de aanpak van biodiversiteitsverlies. De Europese Commissie moedigt daarom biologische en organische landbouw aan. Meer informatie hierover vindt u op onze pagina over landbouw. Daarnaast moet het Europese beleid de afhankelijkheid van pesticiden verkleinen en het gebruik van alternatieve gewasbeschermingsmiddelen bevorderen. Meer informatie hierover leest u op onze pagina pesticiden.  

Om de daling van het aantal wilde bestuivende insecten aan te pakken heeft de Europese Commissie in 2018 het EU initiatief inzake bestuivers gepubliceerd. Dit initiatief bestaat uit verschillende maatregelen zoals het monitoren van bestuivende soorten in de hele EU. Het initiatief moedigt ook het ontwikkelen van strategieën voor bestuivers op regionale niveaus aan. In 2021 bracht de Europese Commissie een voortgangsrapport uit. 

Naar aanleiding van het voortgangsrapport is in 2023 een herziening van het initiatief inzake bestuivers voorgesteld om te zorgen dat bestuivers beter worden beschermd. De herziening betreft acties die de Europese Unie en lidstaten kunnen nemen om de afname van bestuivers tegen te gaan. Zo heeft de herziening het over het inzetten van een strategisch gepland netwerk van habitatstroken om de habitats van bestuivers te beschermen.

Bodem

De bodem is een complex ecosysteem. Het wordt ook beschouwd als een niet-hernieuwbare hulpbron. Bodemdegradatie zoals verdichting, verzilting en erosie heeft gevolgen voor de bodemkwaliteit. Landbeheerpraktijken (bijvoorbeeld ontbossing, overbegrazing, verontreiniging en bodemafdekking) zijn belangrijke oorzaken van bodemdegradatie. 

Verdere wet- en regelgeving: bodem

Verschillende andere richtlijnen en verordeningen dragen ook bij aan de bescherming van de bodem. De regels richten zich met name op de sectoren die de bodem het meest belasten: industrie en landbouw.

De Richtlijn industriële emissies (RIE) moet bijvoorbeeld bodemverontreiniging voorkomen en verminderen door middel van best beschikbare technieken. Verschillende landbouwpraktijken en -methoden kunnen de bodemkwaliteit bevorderen, zoals blijvend grasland en gewasdiversificatie. Deze worden via het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid aangemoedigd. Daarnaast heeft waterbeleid ook betrekking op de bodem, aangezien vervuilende stoffen via het grond- en oppervlaktewater in de bodem terecht kunnen komen. 

Bodemsanering is het proces om de bodem te herstellen van bodemverontreiniging. Het principe “de vervuiler betaalt” is van belang voor de kosten van sanering. Wilt u meer weten over dit principe? Lees dan onze praktijkvraag:

Bossen

Bossen en beboste gebieden zijn belangrijke natuurgebieden voor de biodiversiteit en voor het bestrijden van klimaatverandering. De vraag naar land, houtproducten en energie zetten deze gebieden onder druk.

Fit for 55: Landgebruik, landgebruiksverandering en bosbouw

Landgebruik en landgebruiksverandering worden samen met de bosbouw ook wel de LULUCF sector genoemd (LULUCF: Land Use, Land Use Change and Forestry). De rol van LULUCF categorieën wordt steeds belangrijker in het bestrijden van klimaatverandering. Om die reden heeft er als onderdeel van het ‘Fit for 55’-pakket een herziening van de LULUCF-Verordening plaatsgevonden.

Deze LULUCF-Verordening betreft twee zaken: de uitstoot van broeikasgassen als gevolg van land- en bosbeheer; en verwijderingen van broeikasgassen: het proces waarbij koolstofdioxide uit de lucht wordt opgevangen en wordt opgeslagen in biomassa. Volgens de Verordening mag de uitstoot van broeikasgassen het aantal koolstofverwijderingen niet overstijgen tot en met 2025. In de periode 2026-2030 geldt er ook een bindend nationaal streefcijfer voor het aantal koolstofverwijderingen dat elke lidstaat moet realiseren.  Meer informatie over dit onderwerp vindt u op onze pagina CO2-reductie en emissiehandelssysteem. 

Verdere wet- en regelgeving: bossen

De bescherming van de kwantiteit en kwaliteit van bossen is ook opgenomen in andere Europese wet- en regelgeving. Zo zijn in bijlage I van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43) de bossen opgenomen die onder Natura 2000 beschermd moeten worden. In Nederland vallen acht typen bos onder bescherming van Natura 2000. Daarvoor moet een beheerplan worden opgesteld.  

De richtlijn hernieuwbare energie (RED III; Richtlijn 2023/2413) bevat duurzaamheidscriteria voor bosbiomassa. Bio-energie mag niet geproduceerd worden uit grondstoffen van land met een hoge biodiversiteitswaarde. Ook stelt het aanvullende eisen voor bosbiomassa. Zo moeten gebieden waar bomen gekapt worden ten behoeve van biomassa worden herbebost.  

Ook is er regelgeving op het gebied van hout en houtproducten zoals bijvoorbeeld de houtverordening (Verordening 995/2010). Sinds 2010 mogen gemeenten, waterschappen, provincies en Rijkswaterstaat alleen nog maar duurzaam hout inkopen voor overheidsopdrachten.

In Europa wordt land intensief gebruikt, bijvoorbeeld voor landbouw, woningbouw en infrastructuur. De manier waarop land wordt gebruikt heeft echter gevolgen voor het klimaat, milieu en natuur. Intensieve landbouw, verstedelijking en versnippering van het platteland zijn oorzaken van de achteruitgang van de biodiversiteit. Daarnaast zijn er zorgen over de directe en indirecte gevolgen van de verandering van landgebruik. De productie van biomassa voor bio-energie kan bijvoorbeeld leiden tot indirecte broeikasgasemissies door verandering in landgebruik. Ook kan de biomassaproductie de voedselproductie en de biodiversiteit verder onder druk zetten. 

Wet- en regelgeving: landgebruik

Naast de eerder benoemde LULUCF-Verordening die ook van toepassing is op landgebruik en landgebruiksverandering, moedigt de EU duurzaam landgebruik aan. In de hernieuwbare energierichtlijn (RED III; Richtlijn  2023/2413) zijn duurzaamheidscriteria opgenomen die de gevolgen van verandering in landgebruik moeten beperken. Ook zijn er eisen voor biomassa afkomstig uit bossen. Deze richtlijn wordt aangevuld door gedelegeerde Verordening 2019/807. Hierin zijn de criteria voor de certificering van biobrandstoffen vastgesteld in de gevolgen van verandering in landgebruik .  

Kavelruil is een landinrichtingsinstrument waarmee de inrichting van de natuur en het landgebruik kunnen worden verbeterd. Het kan bijvoorbeeld versnippering tegengaan. Kavelruilprojecten kunnen in aanmerking komen voor POP3+ subsidies. Hierop kunnen staatssteunregels van toepassing zijn. Meer informatie hierover vindt u in deze praktijkvraag:

Nationaal natuurbeleid 

De Omgevingswet beschermt planten en diersoorten. De rijksoverheid is verantwoordelijk voor het omzetten van Europees beleid naar nationaal beleid. Provincies werken de kaders vervolgens uit in provinciale strategieën. In het programma Natuur (2020) werken het rijk en de provincies gezamenlijk aan het versterken en verbeteren van de natuur en biodiversiteit. Het programma Natuur vormt een aanvulling op het Natuurpact (2013) dat tot 2027 loopt.   

Het Natuurnetwerk Nederland (NNN) is de basis van het natuurbeleid in Nederland. NNN is een netwerk van natuurgebieden en verbindingszones. Eerder stond het ook wel bekend als de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Het netwerk bestaat onder andere uit nationale parken en Natura 2000-gebieden. Het rijk en provincies zijn verantwoordelijk voor deze gebieden. Het NNN moet aansluiten op natuurgebieden in andere Europese landen. Samen moeten deze gebieden uiteindelijk een pan-Europees Ecologisch Netwerk vormen. 

Om de Nederlandse bossen te behouden, is de bossenstrategie vastgesteld door het Rijk en de provincies. De strategie geeft bijvoorbeeld aandacht aan het revitaliseren van bestaande bossen en het aanplanten van nieuw bos. De strategie ambieert om tegen 2030 10% meer bos in Nederland te hebben gerealiseerd.

Decentrale relevantie 

Het natuurbeleid in Nederland is gedecentraliseerd. Provincies zijn op grond van de Omgevingswet verantwoordelijk voor het natuurbeleid binnen hun provinciegrenzen. Provincies en gemeenten geven bijvoorbeeld vergunningen en ontheffingen af voor activiteiten in natuurgebieden. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de controle van aanvragen van omgevingsvergunningen, indien noodzakelijk het vragen van aanvullend natuuronderzoek en het verzorgen van toezicht en handhaving. Waterschappen, provincies en gemeenten zijn daarnaast verantwoordelijk voor de uitvoering van natuurbeleid. Daarnaast zijn zowel provincies als gemeenten in Nederland verantwoordelijk voor de zorg voor bodemgezondheid.

Natuurbeheer en staatssteun

Natuurbeheer kan in aanraking komen met staatssteunregels. De Europese Commissie heeft namelijk in meerdere zaken geconcludeerd dat natuurbescherming gepaard kan gaan met activiteiten die economisch van aard zijn. Wilt u graag meer hierover weten? Bezoek dan onze pagina staatssteun en natuur of lees één van onze onderstaande praktijkvragen over dit thema:

Wat is de evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid?

De Europese Commissie publiceert eens in de twee of drie jaar een evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid (EIR). Dit rapport stelt vast hoe het staat met de implementatie van Europees milieubeleid in de lidstaten. Om precies te zijn, signaleert de EIR op welke punten elke lidstaat zijn uitvoering van het milieubeleid kan verbeteren. Op basis van de evaluatieresultaten kunnen de lidstaten prioriteit geven aan bepaalde onderwerpen in hun milieuregelgeving.

Nederlandse prestaties

Uit de vorige evaluatie, die in 2022 werd gepubliceerd, bleek dat de Nederlandse uitvoering van milieubeleid op een aantal vlakken tekortschoot. Bijvoorbeeld wat betreft de bescherming van Nederlandse biodiversiteit. Ook kwam uit de EIR dat Nederland kampt met problemen rondom waterverontreiniging en luchtkwaliteit.

Decentrale relevantie

De evaluatie van de uitvoering van het EU-milieubeleid is van belang voor decentrale overheden, omdat ze betrokken zijn bij deze uitvoering. Zij zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Europese milieuvoorschriften. Zo zijn ze bijvoorbeeld verplicht om milieu-informatie te verstrekken aan inwoners en moeten ze milieu-inspecties uitvoeren.

Daarnaast komt elke decentrale overheid wel op een manier in aanraking met een beleidsonderwerp dat volgens de Europese Commissie belangrijk is voor het Nederlandse milieu. Denk aan de bescherming van biodiversiteit, waarbij provincies verantwoordelijkheid dragen voor het natuurbeleid, en decentrale overheden betrokken zijn bij de uitvoering hiervan, of aan de waterkwaliteitseisen waarbij de betrokkenheid van decentrale overheden heel belangrijk is.

Feedback

De publicatie van de uiteindelijke evaluatie vindt naar verwachting in 2025 plaats. De evaluatie zal bestaan uit 27 individuele rapporten met aanbevelingen voor de lidstaten en een officiële mededeling van de Commissie. Tot 5 juli 2024 kunnen decentrale overheden feedback geven over de implementatie van het Europees milieubeleid.

Bronnen

EU-milieuwetgeving — evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid 2025, Europese Commissie
Environmental Implementation Review, Europese Commissie
Evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid: Landenrapport — NEDERLAND, EUR-Lex

Meer informatie

Milieubeleid, Kenniscentrum Europa Decentraal

Wat is de LULUCF-verordening?

De LULUCF-verordening (2018/841), ook wel de ‘Verordening landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw’, heeft betrekking op koolstofverwijderingen en broeikasgasemissies in de sector bosbouw en landgebruik. Zo is er vanwege de Verordening per lidstaat een streefcijfer voor koolstofverwijderingen vastgesteld dat in 2030 behaald moet zijn.

Evaluatie

Voor het eerst sinds de inwerkingtreding van de LULUCF-verordening in 2018, vindt er een evaluatie van deze wet plaats. Aandachtspunten van de evaluatie zijn onder meer de implementatie van de verordening in de lidstaten. Ook kijkt de Europese Commissie kritisch naar de manier waarop de LULUCF-verordening bijdraagt aan het doel om in 2050 volledig klimaatneutraal te zijn. Verder is de evaluatie gebaseerd op vijf criteria:

• Effectiviteit: in hoeverre worden de doelen van de Verordening behaald?
• Efficiëntie: zijn de kosten van de implementatie van de Verordening proportioneel? Staan ze in verhouding tot de voordelen die behaald worden?  
• Relevantie: is de Verordening nog steeds relevant gezien het feit dat er nieuwe Europese klimaatwet- en regelgeving in werking zijn getreden? 
• Samenhang: sluiten de vereisten van de Verordening goed op elkaar aan?
• Toegevoegde waarde: heeft de aanpak op Europees niveau toegevoegde waarde in vergelijking met een aanpak op nationaal niveau?

Decentrale relevantie

De LULUCF-verordening is relevant voor decentrale overheden, omdat deze een kader kan geven voor de inrichting van terreinen (gebiedsinrichting en bestemmingsplannen). Verder is de Verordening van belang omdat de landgebruik- en bosbouwsector de enige sector is waar koolstofverwijderingen uit de atmosfeer plaats kunnen vinden door middel van koolstofopslag in biomassa, zoals hout.  

Feedback

Om te leren van de implementatie van de LULUCF-verordening tot dusver en om mogelijke verbeterpunten te identificeren, vraagt de Europese Commissie om feedback. De feedback zal uiteindelijk worden verwerkt in de evaluatie van de LULUCF-verordening. Reageren kan tot 11 juli 2024.

Bronnen

EU-regels voor landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF) — evaluatie, Europese Commissie

Meer informatie

CO2-Reductie & Emissie­handelssysteem, Kenniscentrum Europa Decentraal

De EU moet in 2050 volledig in staat zijn zich aan te passen aan de effecten van de klimaatverandering. Om dit te bereiken is, in het kader van de Europese Green Deal, in 2021 een nieuwe klimaatadaptatiestrategie ontwikkeld. Deze strategie moet ervoor zorgen dat de EU maatschappelijk en economisch weerbaar is tegen de gevolgen van klimaatverandering. Denk hierbij aan teruglopende oogstopbrengst door toenemende droogte of oversterfte door extreme hitte. De adaptatiestrategie streeft naar een slimmere, snellere en systematischere klimaatadaptatie en meer internationale aandacht voor het aanpassingsvermogen van landen en regio’s.

Daarnaast hebben verschillende andere onderdelen van de Green Deal raakvlakken met klimaatadaptatie, zoals initiatieven op het gebied van biodiversiteit, circulaire economie of luchtvervuiling. Ten slotte heeft de Europese Unie een Missie voor klimaatadaptatie opgezet. Europese regio’s en steden kunnen aan dit initiatief deelnemen om best practices te delen en beter gebruik te maken van financiële en beleidsondersteuning.

Europees klimaatadaptatiebeleid

Europese Klimaatwet: Rapportageverplichtingen klimaatadaptatie

Centraal onderdeel van de Green Deal is de Klimaatwet (Verordening 2021/1119). De klimaatwet stelt dat lidstaten nationale strategieën en plannen voor aanpassing aan de klimaatverandering moeten vaststellen en uitvoeren. Deze informatie moet om de twee jaar met de Commissie worden gedeeld, als onderdeel van de Energie-Unie voortgangsverslagen (Verordening 2018/1999). Deze verordening verplicht lidstaten ook om klimaatadaptatiedoelstellingen mee te nemen in de nationale energie- en klimaatplannen (INEK). Lidstaten moeten elke vijf jaar een INEK opstellen. Meer over hoe Europa het nationale klimaatbeleid bewaakt leest u op onze onderwerppagina klimaat.

Europese Klimaatadaptatiestrategie

Het Europese klimaatadaptatiebeleid wordt ondersteund door de Europese klimaatadaptatiestrategie. De strategie stelt geen specifieke nieuwe regelgeving voor, maar biedt een kader voor de integratie van klimaatadaptatie in Europees en nationaal beleid. In de klimaatadaptatiestrategie uit 2021 ligt de nadruk op het integreren van klimaatadaptatie in de verschillende beleidsterreinen van Europese wetgeving en het uitbreiden van de kennis over adaptatie. Twee speerpunten zijn de integratie van het aanpassingsproces in het macro-economisch en fiscaal beleid en het stimuleren van natuur gebaseerde oplossingen (Nature Based Solutions; NBS).  

Kennisuitwisseling klimaataanpassing

Lidstaten, regio’s en steden kunnen van elkaars klimaataanpassingen leren. De Commissie faciliteert daarom de ontwikkeling van kennis en de uitwisseling van praktijkervaringen. Het ‘climate ADAPT’-webportaal bevat informatie over aanpassingsmaatregelen op alle administratieve niveaus, een toolkit voor adaptatieplanning en casestudies. De ‘Urban Adaptation Support Tool’ helpt lokale autoriteiten bij het ontwikkelen, implementeren en monitoren van klimaatadaptatiestrategieën.

Klimaatadaptatie in EU wet- en -regelgeving

Verder is klimaatadaptatie ook direct en indirect meegenomen in verschillende richtlijnen. In bijvoorbeeld de Kaderrichtlijn Water (2000/60) is klimaatverandering niet expliciet opgenomen in de tekst, maar vanwege de cyclische aanpak van het stroomgebiedbeheerproces is deze richtlijn toch in staat om klimaatverandering aan te pakken. 

Stroomgebiedbeheerplanning

Onder de Kaderrichtlijn Water (KRW) zijn lidstaten verplicht om elke zes jaar stroomgebiedbeheerplannen op te stellen. Om stroomgebiedbeheerders te ondersteunen bij het implementeren van de KRW heeft de Europese Commissie verschillende richtsnoeren en technische documenten opgesteld. Deze richtsnoeren hebben geen wettelijk karakter maar geven een leidraad voor de toepassing van de richtlijn.

Zo wordt er in cyclus van de KRW van lidstaten verwacht dat ze aantonen:

• hoe prognoses over klimaatveranderingen zijn opgenomen in de beoordeling van knelpunten en effecten;
• hoe monitoringsprogramma’s zijn afgestemd op het detecteren van de gevolgen van klimaatverandering;
• dat de gekozen maatregelen veerkrachtig en robuust zijn voor toekomstige verwachte klimaatomstandigheden.

ROR-richtlijn 

Naast de KRW biedt de Richtlijn Overstromingsrisico’s (Richtlijn 2007/60/EG, ROR-Richtlijn) een kader voor klimaatadaptatie op het gebied van water. Deze richtlijn stelt een wettelijk kader vast voor de beoordeling en het beheer van overstromingsrisico’s in lidstaten. In deze richtlijn is klimaatverandering expliciet opgenomen en lidstaten dienen rekening te houden met de waarschijnlijke effecten hiervan bij het uitvoeren van de richtlijn. Meer informatie over deze richtlijn is te vinden op onze pagina overstromingsrisico’s.  

Milieueffectrapportage: MER-richtlijn en klimaatadaptatie

In de MER-richtlijn (2014/52/EU, oorspronkelijk 2011/92/EU) zijn klimaatverandering en klimaatadaptie opgenomen in de milieueffectrapportage-procedure. De effecten van projecten op het klimaat en hun kwetsbaarheid voor klimaatverandering moeten in kaart worden gebracht. Zo moeten projecten waar een risico bestaat voor rampen die worden veroorzaakt door klimaatverandering, worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling. Daarnaast moet een beschrijving van de waarschijnlijke effecten van het project op het klimaat (bijvoorbeeld de omvang van (broeikasgas-)emissies) en de kwetsbaarheid van het project voor klimaatverandering worden aangeleverd. Ook moet de orde van grootte, de complexiteit, de waarschijnlijkheid, de duur, frequentie en de omkeerbaarheid van de effecten van het project in overweging worden genomen. 

Meer informatie over deze richtlijn is te vinden op onze pagina milieueffectrapportage.

De Habitatrichtlijn en klimaatadaptatie

Ook voor de Habitatrichtlijn is een richtsnoer opgesteld om het beheer van Natura 2000-gebieden aan te passen aan de effecten van klimaatverandering. Het doel van de richtlijn is om de kwetsbaarheid van Natura 2000-gebieden en habitats te verminderen en de veerkracht te vergroten. De richtlijn geeft daarnaast inzicht hoe het Natura 2000-beheer zelf kan bijdragen aan klimaatmitigatie en adaptie. Het document biedt een besluitvormingskader en mogelijke maatregelen die Natura 2000-beheerders kunnen gebruiken. Zo gaat het document in op het verminderen van bestaande druk en knelpunten door het ontwikkelen van bijvoorbeeld bufferzones, het managen van de gevolgen van extreme evenementen zoals storm en brand, en het verhogen van de interconnectiviteit door het ontwikkelen van ecologische verbindingszones.

Meer informatie over deze richtlijn is te vinden op onze pagina Natura 2000.

Nationaal beleid

Het Nederlandse klimaatadaptatiebeleid is vastgelegd in de Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS) en het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie. De NAS biedt perspectief aan alle programma’s in Nederland waarin partijen aan klimaatadaptatie werken en faciliteert deze werkzaamheden. Het Deltaplan gaat specifiek in op de gevolgen voor het watermanagement. 

Decentrale relevantie

De EU-klimaatadaptatiestrategie heeft impact op decentrale overheden. Veel acties uit de nationale adaptatiestrategieën worden op decentraal niveau uitgevoerd. Klimaatadaptatie heeft bijvoorbeeld gevolgen voor waterbeheer, ruimtelijke ordening en infrastructuur. De waterschappen spelen een belangrijke rol als regionaal waterbeheerders en zijn verantwoordelijk voor het op orde brengen en houden van de waterkeringen en watersystemen. Gemeenten en provincies zijn van belang vanuit hun taken ten aanzien van ruimtelijke ordening en milieubeheer.

De EU-strategie moedigt decentrale overheden aan om eigen klimaatadaptatiestrategieën op te stellen. In 2017 evalueerde de Commissie de klimaatadaptatiestrategieën van de lidstaten. In Nederland werd hierbij ook naar de adaptatiestrategieën en actieplannen op decentraal niveau gekeken. Hieruit bleek dat de meeste provincies een klimaatadaptatieactieprogramma en enkele steden adaptatiestrategieën hadden ontwikkeld.  

De Commissie wil de richtsnoeren over nationale adaptatiestrategieën in samenwerking met de lidstaten verbeteren zodat alle bestuursniveaus worden betrokken bij regelgeving over klimaatverandering. Ook stelt de EU financiële steun beschikbaar vanuit Europese fondsen, bijvoorbeeld LIFE, Het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) of Horizon Europe. Voor meer informatie over Europese fondsen, zie onze EU-fondsenwijzer. Het Convenant van Burgemeesters biedt lokale en regionale overheden informatie en tools om te helpen bij de stap van klimaatadaptatieplanning naar actie. 

De Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) schrijft voor dat bioafval (waaronder gft valt) vanaf 2024 gescheiden ingezameld moet worden, of aan de bron gescheiden en gerecycled. Er zijn verschillende afwijkingsgronden voor de gescheiden inzameling.

Uit nationale wetgeving (Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen) blijkt dat in Nederland twee uitzonderingen van toepassing zijn, namelijk als het scheiden van bioafval technisch niet haalbaar is of buitensporig hoge economische kosten met zich meebrengt. Een gemeente die gebruik wil maken van een uitzondering moet dit in haar afvalverordening of omgevingsplan vastleggen.

Wettelijk kader: Kaderrichtlijn Afvalstoffen (KRA)

De Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra; 2008/98/EG) schept het wettelijke kader voor de behandeling van afval in de EU.

In de kaderrichtlijn wordt niet gesproken over groente-, fruit- en tuinafval (gft-afval) maar over bioafval. De definitie van bioafval is: 
“biologisch afbreekbaar tuin- en plantsoenafval, levensmiddelen- en keukenafval van huishoudens, kantoren, restaurants, groothandel, kantines, cateringfaciliteiten en winkels en vergelijkbare afvalstoffen van de levensmiddelenindustrie.” (artikel 3 lid 4 Kra).

Gescheiden inzameling

Bioafval moet uiterlijk 31 december 2023 ofwel aan de bron worden gescheiden en gerecycled, ofwel gescheiden worden ingezameld (artikel 22 lid 1 Kra). Bij het aan de bron scheiden en recyclen kan bijvoorbeeld gedacht worden aan thuis composteren.

Op deze gescheiden inzamelingsplicht zijn echter uitzonderingen mogelijk. Deze zijn vastgelegd in artikel 10 lid 3 van de Kaderrichtlijn. Dit artikel bepaalt in welke gevallen lidstaten mogen afwijken van de gescheiden inzameling van bepaalde afvalstromen.

De uitzonderingsgronden zijn als volgt:

a. Het gescheiden inzamelen van afval draagt niet bij aan circulariteit;
b. Gescheiden inzamelen van afval is niet beter voor het milieu dan niet-gescheiden inzamelen;
c. Gescheiden inzameling van afval is technisch niet haalbaar: “gescheiden inzameling is technisch niet haalbaar wanneer rekening wordt gehouden met goede praktijken op het gebied van afvalinzameling”;
d. Gescheiden inzameling is buitensporig duur.

Hierbij moet volgens de richtlijn rekening gehouden worden met “de kosten van negatieve milieu- en gezondheidseffecten van gemengde afvalinzameling en -verwerking, het potentieel voor efficiëntieverbeteringen op het gebied van afvalinzameling en -verwerking, inkomsten uit de verkoop van secundaire grondstoffen alsook de toepassing van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ en uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.”

Bij afwijken van het scheiden van afval moet wel regelmatige toetsing door lidstaten plaatsvinden (artikel 10 lid 3). Hierbij moet rekening gehouden worden met goede praktijken op het gebied van de gescheiden inzameling van afval en andere ontwikkelingen op het gebied van afvalbeheer.

Implementatie in Nederland

De Nederlandse afvalregelgeving is hoofdzakelijk vastgelegd in hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer (Wm). Ook is er de Implementatiewet wijziging EU-kaderrichtlijn afvalstoffen, die de wijzigingen aan de Kra uit 2018 implementeert. Daarnaast zijn er diverse algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) en ministeriële regelingen ter implementatie van de Kaderrichtlijn.

Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen

Het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen (hierna: het Besluit) implementeert de Europese bepalingen rondom de gescheiden inzameling van afval in Nederland. Dat Besluit bepaalt dat in Nederland gemeenten zorg moeten dragen voor de gescheiden inzameling van bioafval (artikel 1 sub a).

Volgens artikel 2 lid 1, sub a van het Besluit zijn de uitzonderingsmogelijkheden voor gescheiden inzameling van bioafval de twee mogelijkheden die zijn genoemd in artikel 10 lid 3 onder c en d van de Kaderrichtlijn. Dit betekent dat in Nederland alleen afgezien kan worden van gescheiden inzameling van bioafval wanneer dit technisch niet haalbaar is of wanneer dat buitensporig duur zou zijn.

Wanneer een gemeente van een uitzondering gebruik wil maken moet zij dit in haar lokale afvalverordening of in haar omgevingsplan vastleggen. In de toelichting bij het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen staat over deze uitzonderingen:

“Bij het toepassen van de uitzonderingen is het van belang dat deze restrictief worden uitgelegd en, zoals vereist door artikel 10.14 Wm, door de gemeenten rekening wordt gehouden met het LAP” (NB: het LAP is het Landelijk Afvalbeheerplan. Hoofdstuk B3 van het LAP gaat in op afvalscheiding).

De gemeenteraad moet vervolgens regelmatig opnieuw beoordelen of aan de voorwaarden voor het afwijken van het scheiden van afvalstoffen wordt voldaan, volgens artikel 3 lid 2 van het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen.

Op 7 februari 2023 heeft Nederland samen met vier andere landen een voorstel ingediend om per- en polyfluoralkylstoffen, beter bekend als PFAS, geheel of grotendeels te verbieden. Dit ter bevordering van het milieu en de volksgezondheid. Het voorstel is gepubliceerd door het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA) en zal nu op verschillende manieren worden beoordeeld – bijvoorbeeld via een consultatie. De verwachting is dat de Europese Commissie na dit proces in 2025 met een definitief voorstel kan komen om PFAS te verbieden. Als de lidstaten het voorstel goedkeuren, dan zal het naar verwachting niet voor 2027 in werking treden.  

Voor decentrale overheden zal een verbod gevolgen hebben voor hun taken op het gebied van het beschermen van het milieu en het tegengaan van verontreiniging van water, bodem en lucht. Dit voorstel zou daarbij kunnen helpen door de vervuiling door PFAS bij de bron aan te pakken.

Wat zijn PFAS?

Per- en polyfluoralkylstoffen (PFAS) is een verzamelnaam voor door de mens gemaakte chemische stoffen die in de industrie gebruikt worden voor hun praktische eigenschappen. De naam PFAS betreft duizenden verschillende stoffen, bijvoorbeeld PFOS, PFOA en GenX-stoffen. PFAS zijn water-, vet- en vuilafstotend en in sommige gevallen ook brandwerend. PFAS worden hierdoor vaak gebruikt in de productie van onder andere kleding, kookgerei, medische apparatuur en blusschuim. 

Waarom PFAS verbieden?

PFAS kunnen schadelijk zijn voor de volksgezondheid en het milieu. De meeste PFAS breken niet af in de natuur: ze zijn persistent. Daarom worden ze ook wel “forever chemicals” genoemd. Ook kunnen ze zich snel en makkelijk door de natuur verspreiden, bijvoorbeeld via water of lucht. Daardoor zullen ze in steeds grotere concentraties in het milieu en in het menselijk lichaam terug te vinden zijn.

We weten nog niet alles van alle soorten PFAS. Het voorgestelde verbod moet voorkomen dat ook soorten PFAS waarvan we nu nog niet zeker weten dat ze schadelijk zijn, zich ophopen in de natuur en later alsnog schade veroorzaken. 

Nederlands initiatief

Nederland, Duitsland, Denemarken, Noorwegen en Zweden werkten al jaren samen aan een voorstel voor een verbod op PFAS. Zij hebben hun voorstel in januari 2023 bij het Europees Agentschap voor Chemische Stoffen (ECHA) ingediend. ECHA is een agentschap van de EU en voert de Europese wetgeving op het gebied van chemische stoffen uit. Op grond van de REACH-verordening (1907/2006), Europese wetgeving die gaat over de registratie, evaluatie, autorisatie en restrictie van chemische stoffen kunnen ECHA of nationale autoriteiten voorstellen doen om het gebruik en productie van zogeheten ‘zeer zorgwekkende stoffen’ (ZZS) te verbieden of te beperken. ECHA heeft het voorstel om PFAS te verbieden of te beperken in februari 2023 gepubliceerd, waarna het een beoordelingsproces ingaat. 

Wat houdt het voorstel in?

Het voorstel bevat twee opties om PFAS te beperken: een totaalverbod zonder uitzonderingen, of een optie met uitzonderingen en overgangsperiode voor bepaalde toepassingen van PFAS.  

Het eerste voorstel betreft een volledig verbod op alle PFAS in alle sectoren. Het verbod zal 18 maanden nadat de wetgeving in werking treedt, ingaan. Zo is er een overgangsperiode waarin de industrie enige tijd heeft om alternatieven te vinden voor PFAS en zich te kunnen aanpassen aan de nieuwe wetgeving.  

Het tweede voorstel is een verbod op PFAS met tijdelijke uitzonderingen, afhankelijk van de toepassing van PFAS. Dat houdt in dat sommige toepassingen een uitzondering krijgen voor een periode van 5 of maximaal 12 jaar in geval er nog geen goed alternatief voor deze toepassing van PFAS beschikbaar is. Het gaat bijvoorbeeld over het gebruik in medische hulpmiddelen zoals pacemakers. Voor hele bijzondere gevallen kan er een uitzondering gemaakt worden voor een periode langer dan 12 jaar. Klik hier voor de voorlopige lijst met voorgestelde uitzonderingen. Ook dit voorstel zou na 18 maanden ingaan. Deze optie wordt voorgesteld om zo de maatschappelijke kosten van een verbod af te kunnen wegen tegen de maatschappelijke kosten van voortgezet gebruik.  

De indieners van het voorstel spreken een voorkeur uit voor de tweede optie, om te voorkomen dat er niet op tijd geschikte vervangers beschikbaar zijn voor sommige toepassingen van PFAS. In de consultatie die ECHA heeft uitgezet, word specifiek gevraagd naar input van belanghebbenden over de beschikbaarheid van alternatieve stoffen per sector. Volledig afbreekbare PFAS zijn uitgesloten van het voorgestelde verbod. 

Stand van zaken

Het voorstel zal in verschillende stadia beoordeeld worden. De EU heeft een raadpleging georganiseerd waarbij belanghebbenden hun mening kunnen delen. Ook komt er een evaluatie door twee wetenschappelijke comités van ECHA. Daarbij wordt zowel gekeken naar doelmatigheid van het voorstel in het beperken van risico’s voor mens en milieu als de sociaal-economische gevolgen ervan. De uitkomsten van de consultatie en evaluaties zullen aan de Commissie worden gestuurd. 

De verwachting is dat de Europese Commissie in 2025 een definitief voorstel voorlegt voor besluitvorming door de lidstaten. Als het wordt aangenomen, zal het naar verwachting niet voor 2027 in werking treden. 

Belang voor decentrale overheden

Als er een verbod komt op PFAS zal dat gevolgen hebben voor decentrale overheden. Een verbod op het gebruik van PFAS zal een grote invloed hebben op het werk van de waterschappen, die al lange tijd pleiten voor bronaanpak van PFAS door een totaalverbod. De stoffen kunnen terechtkomen in het oppervlaktewater, het grondwater en de grond. De waterschappen zijn verantwoordelijk voor de waterkwaliteit in kleinere wateren, waarbij het van groot belang is dat de PFAS concentratie niet te hoog is. Het verbod op de bron van de emissie, de productie van PFAS, zal ervoor zorgen dat er minder nieuwe PFAS in het water terecht zal komen en zo de last op de waterschappen verlagen. Het zal ook effect hebben op het beoordelen van vergunningsaanvragen en de actualisatie van lozingsvergunningen door waterschappen. 

Provincies kunnen het bevoegd gezag zijn voor indirecte lozingen van afvalwater. Een indirecte lozing is een lozing die niet direct op het oppervlaktewater uitkomt, maar wordt geloosd via een bedrijfsriolering of ander tussenliggend (zuiverings-)werk van een andere partij. Provincies hebben dan ook een rol om in overleg met deze bedrijven te bekijken of en hoe PFAS verder teruggedrongen kan worden.  

Verder zal een verbod op PFAS invloed hebben op de taken van decentrale overheden waarbij grote hoeveelheden grond worden verplaatst, zoals woningbouw en baggerwerkzaamheden. In de zomer van 2019 was de grond in bepaalde gebieden dusdanig vervuild dat bouw- en baggerwerkzaamheden stopgezet moesten worden. Daarop werd het  Nederlandse handelingskader waarin de regels voor hergebruik van PFAS-houdende grond en baggerspecie vast staan verruimd. Een PFAS verbod kan een belangrijke rol spelen in het beperken van ophoping van PFAS en daarmee het risico op de noodzaak van grootschalig grondverzet verminderen. 

Meer weten

Restriction Report – Per- and polyfluoroalkyl substances (PFASs), Europees Agentschap voor chemische stoffen
In overweging gegeven beperkingen: PFAS, Europees Agentschap voor chemische stoffen
PFAS, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Chemische en Zeer Zorgwekkende Stoffen, Kenniscentrum Europa Decentraal
PFAS-regels voor bouw- en baggerprojecten, Rijksoverheid