Het aantal elektrische auto’s in onze gemeente is de laatste jaren erg gestegen. Hierdoor steeg ook de behoefte aan het opladen van auto’s in de openbare ruimte. Onze gemeente wil het gebruik en de groei van elektrisch vervoer graag stimuleren. We willen het daarom verplicht stellen dat exploitanten van tankstations op slimme locaties ook een elektrisch laadpunt aanbieden. Mag dit?
Antwoord in het kort
Ja, mits de gemeente aannemelijk kan maken dat deze eis wordt ingesteld ter bescherming van het milieu. De eis tot het aanbieden van elektrische laadpalen vormt namelijk een beperking op de toegang tot de uitoefening van de dienst. Op grond van de Dienstenrichtlijn is een dergelijke dienstbeperkende eis alleen toegestaan wanneer deze voldoet aan de voorwaarden uit artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn: non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid.
Reikwijdte van de Dienstenrichtlijn
De Dienstenrichtlijn, in Nederland geïmplementeerd in de Dienstenwet, is van toepassing op diensten en aanbieders hiervan die in de Europese Unie (EU) zijn gevestigd. Het doel van de Richtlijn is om ervoor te zorgen dat dat dienstverleners zich zonder belemmeringen in de EU kunnen vestigen of hun diensten overal kunnen aanbieden.
De Dienstenrichtlijn heeft een ruime reikwijdte; de afbakening ervan is niet altijd direct duidelijk. Voor een uitgebreide uitleg over de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn, kunt u ook ons webdossier Dienstenrichtlijn en onze factsheet raadplegen. Om de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn te bepalen, moet de gemeente bevestigend kunnen antwoorden op de volgende vragen:
- Is de activiteit een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn?
- Gaat het om een voorschrift waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is?
- Mogen er eisen gehanteerd worden bij het verstrekken van een vergunning?
- Voldoet het voorschrift aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn?
Of de vergunning voor de exploitatie van een tankstation onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt, hangt dus af van de kwalificatie van de dienst. Zowel de Dienstenrichtlijn als het Verdrag betreffende de Werking van de EU (VWEU) geven een definitie van het begrip dienst. Het begrip dienst wordt in de richtlijn omschreven als “elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 van het Verdrag”. In artikel 57 VWEU staat dat “de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn” moeten worden beschouwd als diensten.
Detailhandel
Het begrip ‘dienst’ moet ruim geïnterpreteerd worden, zo bleek uit het arrest Visser Vastgoed Beleggingen (C‑31/16). Hier overwoog het Hof van Justitie dat detailhandel in de vorm van verkoop aan consumenten van goederen, zoals schoenen en kleding, een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Daarnaast oordeelde het Hof dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op zogenoemde ‘zuiver interne situaties’; er hoeft geen sprake te zijn van grensoverschrijdende aspecten van de dienstverlening in kwestie. In dit geval gaat het om de exploitatie van een tankstation. Een tankstation kan worden aangemerkt als detailhandel voor motorbrandstoffen: een economische activiteit die tegen een vergoeding plaatsvindt. Hierdoor valt de exploitatie van een tankstation onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn.
Het stellen van voorwaarden aan een vergunning
Nu is de gemeente van plan om voor de vergunning voor de exploitatie van een tankstation bepaalde eisen te stellen. De gemeente wil immers vereisen van de dienstverlener dat er ook laadpalen worden aangeboden bij het tankstation. De Dienstenrichtlijn heeft echter als doel om het gemakkelijker te maken voor dienstverleners om zich in een andere EU-lidstaat te vestigen of daar diensten aan te bieden. Voorschriften bij de vergunning mogen dus geen ongerechtvaardigde belemmeringen in het dienstenverkeer opleveren.
Is deze eis tot het verplichten van het aanbieden van laadpalen nu geoorloofd? Het begrip ‘eis’ wordt in artikel 4 sub 7 van de Dienstenrichtlijn als volgt gedefinieerd: “elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd”.
Eisen
Eisen aan dienstenverrichting moeten voldoen aan de Dienstenrichtlijn. Decentrale overheden kunnen dus niet zomaar eisen stellen aan dienstverleners. De Dienstenrichtlijn maakt hierbij onderscheid tussen:
- Eisen die worden opgelegd aan dienstverleners die zich permanent vestigen en dus een economische activiteit uitoefenen vanuit een duurzame vestiging (artikel 9 tot en met 15), en;
- Eisen die worden opgelegd aan dienstverleners die tijdelijk diensten in een andere lidstaat aanbieden (artikel 16 en verder).
Om de grensoverschrijdende dienstverlening niet te belemmeren kunnen er doorgaans meer restricties opgelegd worden aan permanente vestiging dan aan tijdelijke dienstverlening. Ook maakt de Dienstenrichtlijn onderscheid tussen eisen die altijd verboden zijn (artikel 14) en eisen die eerst onderzocht dienen te worden (artikel 15 en 16 lid 2).
Alleen voorschriften die ook daadwerkelijk de toegang tot of de uitoefening van een dienst kunnen beïnvloeden, vallen onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. Het gaat dan om ‘vestiging’ in de zin van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. In deze praktijkvraag gaat het om een verplichting die valt onder artikel 15 lid 2 sub h van de Dienstenrichtlijn. Er is immers sprake van een extra eis, doordat de exploitant van een tankstation ook andere diensten, stroomvoorziening door elektrische laadpalen, moet aanbieden.
Voorwaarden volgens artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn
De lidstaat, dus ook een decentrale overheid, dient erop toe te zien dat wanneer er eisen gesteld worden zoals genoemd in artikel 15 lid 2 van de Dienstenrichtlijn, deze eisen verenigbaar zijn met de voorwaarden uit lid 3 van die bepaling. Dit betekent dat de beperking moet voldoen aan de volgende voorwaarden:
- Non-discriminatie: de eisen maken geen (in)direct onderscheid naar nationaliteit;
- Noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd op grond van dwingende redenen van algemeen belang;
- Evenredigheid: de eisen zijn geschikt om het nagestreefde doel te bereiken, gaan niet verder dan nodig is om het doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
Non-discriminatie
De verplichting om laadpalen aan te bieden bij tankstations hoeft niet discriminerend te zijn: de verplichting kan voor iedere exploitant gelden, en dus niet alleen voor een specifieke groep aanbieders. Het is wel essentieel dat de gemeente transparant aangeeft om hoeveel laadpalen het gaat, welke locaties hiervoor in aanmerking komen en waarom.
Noodzakelijkheid
Aan het vereiste van noodzakelijkheid wordt voldaan wanneer er sprake is van één van de dwingende redenen van algemeen belang, zoals benoemd in overweging 40 en artikel 4, aanhef, onder 8 van de Dienstenrichtlijn. Denk hierbij onder andere aan: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, maar ook consumentenbescherming en bescherming van het (stedelijk) milieu.
In deze praktijkvraag is het doel van de verplichting tot het aanbieden van laadpalen om elektrisch vervoer te stimuleren en de milieueffecten van vervoer te verminderen. Zodoende kan de gemeente betogen dat het aanbieden van laadpalen bij bepaalde tankstations verspreid door de stad kan bijdragen aan een toenemend gebruik van elektrische auto’s. Meer elektrische voertuigen kan voordelen opleveren voor de samenleving, zoals het verminderen van de uitstoot van schadelijke stoffen en geluidsoverlast. Dit leidt tot een bescherming van het (stedelijk) milieu, wat is aan te merken als een dwingende reden van algemeen belang.
Evenredigheid
Om te voldoen aan de voorwaarde van evenredigheid moet de eis geschikt zijn om het nagestreefde doel (de dwingende reden van algemeen belang) te bereiken. Dit houdt in dat de eis coherent en systematisch het doel nastreeft en effectief is. De gemeente moet dus motiveren hoe en waarom de eis geschikt is om het milieu te beschermen. Daarnaast moet er een werkelijke belangenafweging worden gedaan om te beoordelen of de eis niet verder gaat dan nodig is en of het redelijk is om de eis te verknopen met de vergunning. Hierbij moet de gemeente duidelijk uiteenzetten of er geen andere middelen om het doel te bereiken gebruikt hadden kunnen worden. Andere middelen waren wellicht minder ingrijpend geweest voor dienstverrichters, maar ook even effectief zijn met het oog op bescherming van het milieu. Als er bijvoorbeeld binnen de gemeente al veel openbare laadpunten zijn of mogelijkheden voor laadpunten buiten tankstations dan lijkt een verplichting voor een laadpunt bij een tankstation minder redelijk.
Mocht de gestelde eis voldoen aan de voorwaarden van lid 3, dan is de eis aanvaardbaar en dient deze genotificeerd te worden aan de Europese Commissie. Zie hiervoor ook de ICER-Handleiding notificatie onder de Dienstenrichtlijn.
Meer informatie
Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal
Vergunningstelsels en eisen, Kenniscentrum Europa decentraal
Is een vestigingsverbod van een winkel vanwege verkeersveiligheid toegestaan onder de Dienstenrichtlijn?, Kenniscentrum Europa decentraal
Factsheet Rechtspraak over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal
