Europees natuurbeleid  

Het Europese natuurbeleid richt zich met name op het beschermen en het herstellen van biodiversiteit en ecosystemen. Bodem, bossen en landgebruik worden daarbij steeds belangrijkere onderdelen. Daarnaast is natuur een centraal onderdeel in de Europese beleidsvorming. Andere beleidsterreinen en sectoren zoals energie, vervoer en landbouw moeten bijvoorbeeld rekening houden met de effecten ervan op flora en fauna. 

Bescherming biodiversiteit: biodiversiteitswetgeving 

De kern van het Europees natuurbeleid is de instandhouding van biologische biodiversiteit en de bescherming van kwetsbare Europese natuur. Dit gebeurt met name via het Natura 2000-netwerk. Daarnaast heeft de EU wetgeving voor invasieve uitheemse soorten en wilde en exotische diersoorten. 

Natura 2000 en de Vogel- en Habitatrichtlijnen  

De Vogel- en Habitatrichtlijnen (Richtlijnen 2009/147 & 92/43) regelen de bescherming van kwetsbare gebieden, dieren en plantensoorten. Op basis van deze twee Richtlijnen zijn speciale beschermingszones aangewezen die bijdragen aan het behoud van bepaalde diersoorten en habitats. Deze gebieden vormen samen het Europese Natura 2000-netwerk.

De Vogel- en Habitatrichtlijnen stellen verder vast welke vogel- en diersoorten beschermd moeten worden. Ook dienen de lidstaten verschillende acties te verbieden, zoals: het opzettelijk doden van bepaalde dier- en vogelsoorten, het opzettelijk vernielen van nesten en het verkopen van wilde diersoorten.

Daarnaast publiceerde de Europese Commissie richtsnoeren om de toepassing van de Habitatrichtlijn te verduidelijken wat betreft de bescherming van diersoorten en hun leefomgeving.

Invasieve uitheemse soorten 

Invasieve uitheemse soorten kunnen de inspanning om de natuur te beschermen en herstellen ondermijnen. Invasieve uitheemse soorten of exoten zijn dieren of planten die van oorsprong niet voorkomen in het gebied waar ze zijn aangetroffen. Ze kunnen dan schadelijk zijn voor (kwetsbare) inheemse dieren en planten. Voorbeelden van invasieve uitheemse soorten zijn de muskusrat, de Japanse duizendknoop en de reuzenberenklauw. De EU heeft wetgeving voor de bestrijding van invasieve uitheemse soorten opgesteld (Verordening 1143/2014). Meer informatie hierover vindt u op onze pagina invasieve uitheemse soorten. 

Verder heeft de EU wetgeving voor de bescherming van wilde dieren en planten. De Richtlijn dierentuinen (Richtlijn 1999/22) draagt bij aan de bescherming van wilde diersoorten buiten hun natuurlijke habitat. De CITES-verordening (Verordening 338/97) beschermt wilde dieren en planten door controle op het handelsverkeer.  

Aanpak biodiversiteitsverlies: Biodiversiteitsstrategie 2030 

In 2020 publiceerde de Europese Commissie de Biodiversiteitsstrategie voor 2030. Hierin stelt de Commissie dat de huidige bescherming van gebieden onvolledig is geweest. De handhaving en uitvoering van Europese natuurwetgeving was tevens ontoereikend. De strategie bevat daarom een langetermijnplan om de natuur te beschermen en te herstellen. Zo moet het netwerk van beschermde gebieden worden uitgebreid en verbeterd. Daarnaast moeten Europese steden vergroenen, bijvoorbeeld door het plaatsen van bomen en het creëren van groene daken.   

Als onderdeel van de Biodiversiteitsstrategie stelde de Europese Commissie in 2022 de Natuurherstelwet voor. Het doel van de wet is om de natuur en de ecosystemen in de EU-lidstaten weer gezond te maken. Zo bevat de wet een streefcijfer: in 2030 moet minstens 20% van het land en de zee in de EU hersteld zijn. De wet is in juni 2024 aangenomen.

Biodiversiteit en landbouw: biologische landbouw, pesticiden en bestuivende insecten 

Bepaalde landbouwpraktijken zijn een belangrijke reden voor de achteruitgang van de biodiversiteit. Zo daalt het aantal bestuivende insecten zoals bijen en vlinders. Betere landbouwpraktijken kunnen helpen bij de aanpak van biodiversiteitsverlies. De Europese Commissie moedigt daarom biologische en organische landbouw aan. Meer informatie hierover vindt u op onze pagina over landbouw. Daarnaast moet het Europese beleid de afhankelijkheid van pesticiden verkleinen en het gebruik van alternatieve gewasbeschermingsmiddelen bevorderen. Meer informatie hierover leest u op onze pagina pesticiden.  

Om de daling van het aantal wilde bestuivende insecten aan te pakken heeft de Europese Commissie in 2018 het EU initiatief inzake bestuivers gepubliceerd. Dit initiatief bestaat uit verschillende maatregelen zoals het monitoren van bestuivende soorten in de hele EU. Het initiatief moedigt ook het ontwikkelen van strategieën voor bestuivers op regionale niveaus aan. In 2021 bracht de Europese Commissie een voortgangsrapport uit. 

Naar aanleiding van het voortgangsrapport is in 2023 een herziening van het initiatief inzake bestuivers voorgesteld om te zorgen dat bestuivers beter worden beschermd. De herziening betreft acties die de Europese Unie en lidstaten kunnen nemen om de afname van bestuivers tegen te gaan. Zo heeft de herziening het over het inzetten van een strategisch gepland netwerk van habitatstroken om de habitats van bestuivers te beschermen.

Bodem

De bodem is een complex ecosysteem. Het wordt ook beschouwd als een niet-hernieuwbare hulpbron. Bodemdegradatie zoals verdichting, verzilting en erosie heeft gevolgen voor de bodemkwaliteit. Landbeheerpraktijken (bijvoorbeeld ontbossing, overbegrazing, verontreiniging en bodemafdekking) zijn belangrijke oorzaken van bodemdegradatie. 

Verdere wet- en regelgeving: bodem

Verschillende andere richtlijnen en verordeningen dragen ook bij aan de bescherming van de bodem. De regels richten zich met name op de sectoren die de bodem het meest belasten: industrie en landbouw.

De Richtlijn industriële emissies (RIE) moet bijvoorbeeld bodemverontreiniging voorkomen en verminderen door middel van best beschikbare technieken. Verschillende landbouwpraktijken en -methoden kunnen de bodemkwaliteit bevorderen, zoals blijvend grasland en gewasdiversificatie. Deze worden via het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid aangemoedigd. Daarnaast heeft waterbeleid ook betrekking op de bodem, aangezien vervuilende stoffen via het grond- en oppervlaktewater in de bodem terecht kunnen komen. 

Bodemsanering is het proces om de bodem te herstellen van bodemverontreiniging. Het principe “de vervuiler betaalt” is van belang voor de kosten van sanering. Wilt u meer weten over dit principe? Lees dan onze praktijkvraag:

Bossen

Bossen en beboste gebieden zijn belangrijke natuurgebieden voor de biodiversiteit en voor het bestrijden van klimaatverandering. De vraag naar land, houtproducten en energie zetten deze gebieden onder druk.

Fit for 55: Landgebruik, landgebruiksverandering en bosbouw

Landgebruik en landgebruiksverandering worden samen met de bosbouw ook wel de LULUCF sector genoemd (LULUCF: Land Use, Land Use Change and Forestry). De rol van LULUCF categorieën wordt steeds belangrijker in het bestrijden van klimaatverandering. Om die reden heeft er als onderdeel van het ‘Fit for 55’-pakket een herziening van de LULUCF-Verordening plaatsgevonden.

Deze LULUCF-Verordening betreft twee zaken: de uitstoot van broeikasgassen als gevolg van land- en bosbeheer; en verwijderingen van broeikasgassen: het proces waarbij koolstofdioxide uit de lucht wordt opgevangen en wordt opgeslagen in biomassa. Volgens de Verordening mag de uitstoot van broeikasgassen het aantal koolstofverwijderingen niet overstijgen tot en met 2025. In de periode 2026-2030 geldt er ook een bindend nationaal streefcijfer voor het aantal koolstofverwijderingen dat elke lidstaat moet realiseren.  Meer informatie over dit onderwerp vindt u op onze pagina CO2-reductie en emissiehandelssysteem. 

Verdere wet- en regelgeving: bossen

De bescherming van de kwantiteit en kwaliteit van bossen is ook opgenomen in andere Europese wet- en regelgeving. Zo zijn in bijlage I van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43) de bossen opgenomen die onder Natura 2000 beschermd moeten worden. In Nederland vallen acht typen bos onder bescherming van Natura 2000. Daarvoor moet een beheerplan worden opgesteld.  

De richtlijn hernieuwbare energie (RED III; Richtlijn 2023/2413) bevat duurzaamheidscriteria voor bosbiomassa. Bio-energie mag niet geproduceerd worden uit grondstoffen van land met een hoge biodiversiteitswaarde. Ook stelt het aanvullende eisen voor bosbiomassa. Zo moeten gebieden waar bomen gekapt worden ten behoeve van biomassa worden herbebost.  

Ook is er regelgeving op het gebied van hout en houtproducten zoals bijvoorbeeld de houtverordening (Verordening 995/2010). Sinds 2010 mogen gemeenten, waterschappen, provincies en Rijkswaterstaat alleen nog maar duurzaam hout inkopen voor overheidsopdrachten.

In Europa wordt land intensief gebruikt, bijvoorbeeld voor landbouw, woningbouw en infrastructuur. De manier waarop land wordt gebruikt heeft echter gevolgen voor het klimaat, milieu en natuur. Intensieve landbouw, verstedelijking en versnippering van het platteland zijn oorzaken van de achteruitgang van de biodiversiteit. Daarnaast zijn er zorgen over de directe en indirecte gevolgen van de verandering van landgebruik. De productie van biomassa voor bio-energie kan bijvoorbeeld leiden tot indirecte broeikasgasemissies door verandering in landgebruik. Ook kan de biomassaproductie de voedselproductie en de biodiversiteit verder onder druk zetten. 

Wet- en regelgeving: landgebruik

Naast de eerder benoemde LULUCF-Verordening die ook van toepassing is op landgebruik en landgebruiksverandering, moedigt de EU duurzaam landgebruik aan. In de hernieuwbare energierichtlijn (RED III; Richtlijn  2023/2413) zijn duurzaamheidscriteria opgenomen die de gevolgen van verandering in landgebruik moeten beperken. Ook zijn er eisen voor biomassa afkomstig uit bossen. Deze richtlijn wordt aangevuld door gedelegeerde Verordening 2019/807. Hierin zijn de criteria voor de certificering van biobrandstoffen vastgesteld in de gevolgen van verandering in landgebruik .  

Kavelruil is een landinrichtingsinstrument waarmee de inrichting van de natuur en het landgebruik kunnen worden verbeterd. Het kan bijvoorbeeld versnippering tegengaan. Kavelruilprojecten kunnen in aanmerking komen voor POP3+ subsidies. Hierop kunnen staatssteunregels van toepassing zijn. Meer informatie hierover vindt u in deze praktijkvraag:

Nationaal natuurbeleid 

De Omgevingswet beschermt planten en diersoorten. De rijksoverheid is verantwoordelijk voor het omzetten van Europees beleid naar nationaal beleid. Provincies werken de kaders vervolgens uit in provinciale strategieën. In het programma Natuur (2020) werken het rijk en de provincies gezamenlijk aan het versterken en verbeteren van de natuur en biodiversiteit. Het programma Natuur vormt een aanvulling op het Natuurpact (2013) dat tot 2027 loopt.   

Het Natuurnetwerk Nederland (NNN) is de basis van het natuurbeleid in Nederland. NNN is een netwerk van natuurgebieden en verbindingszones. Eerder stond het ook wel bekend als de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Het netwerk bestaat onder andere uit nationale parken en Natura 2000-gebieden. Het rijk en provincies zijn verantwoordelijk voor deze gebieden. Het NNN moet aansluiten op natuurgebieden in andere Europese landen. Samen moeten deze gebieden uiteindelijk een pan-Europees Ecologisch Netwerk vormen. 

Om de Nederlandse bossen te behouden, is de bossenstrategie vastgesteld door het Rijk en de provincies. De strategie geeft bijvoorbeeld aandacht aan het revitaliseren van bestaande bossen en het aanplanten van nieuw bos. De strategie ambieert om tegen 2030 10% meer bos in Nederland te hebben gerealiseerd.

Decentrale relevantie 

Het natuurbeleid in Nederland is gedecentraliseerd. Provincies zijn op grond van de Omgevingswet verantwoordelijk voor het natuurbeleid binnen hun provinciegrenzen. Provincies en gemeenten geven bijvoorbeeld vergunningen en ontheffingen af voor activiteiten in natuurgebieden. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de controle van aanvragen van omgevingsvergunningen, indien noodzakelijk het vragen van aanvullend natuuronderzoek en het verzorgen van toezicht en handhaving. Waterschappen, provincies en gemeenten zijn daarnaast verantwoordelijk voor de uitvoering van natuurbeleid. Daarnaast zijn zowel provincies als gemeenten in Nederland verantwoordelijk voor de zorg voor bodemgezondheid.

Natuurbeheer en staatssteun

Natuurbeheer kan in aanraking komen met staatssteunregels. De Europese Commissie heeft namelijk in meerdere zaken geconcludeerd dat natuurbescherming gepaard kan gaan met activiteiten die economisch van aard zijn. Wilt u graag meer hierover weten? Bezoek dan onze pagina staatssteun en natuur of lees één van onze onderstaande praktijkvragen over dit thema:

Ja, een gemeente mag overlast veroorzakende stadsduiven vangen en om het leven brengen. Deze duiven komen niet in aanmerking voor de bescherming die op grond van de Europese Vogelrichtlijn en de Omgevingswet aan bepaalde diersoorten wordt geboden.

Doel van de Europese Vogelrichtlijn

Het overkoepelende doel van de Europese Vogelrichtlijn (2009/147/EG) is om alle ‘natuurlijk in het wild levende vogelsoorten’ en hun eieren, nesten en leefgebieden op het Europese grondgebied te beschermen (art. 1 Vogelrichtlijn).

In beginsel: verbod tot het doden van vogels

Om de bescherming uit artikel 1 van de Vogelrichtlijn te bereiken, bepaalt artikel 5 dat de nodige maatregelen moeten worden genomen om de bescherming van alle natuurlijk in het wild levende Europese inheemse vogelsoorten te waarborgen. Dit omvat onder andere een verbod om opzettelijk deze vogels te doden of te vangen (artikel 5, lid 1 sub a Vogelrichtlijn).

Uitzonderingen in de Vogelrichtlijn

De Vogelrichtlijn is van toepassing op alle in Nederland van nature in het wild voorkomende vogels. Maar op bepaalde vogelsoorten mag wel gejaagd worden, bijvoorbeeld op de grauwe gans, de rotsduif en sommige soorten eenden. De soorten waar het om gaat, zijn opgenomen in Bijlage II van de Vogelrichtlijn. Het ministerie van LNV publiceert hier de lijst met soortnamen in het Nederlands.

Overigens zijn meer uitzonderingen op het verbod uit artikel 5, lid 1, sub a Vogelrichtlijn mogelijk. Zo mag van het verbod op het doden of vangen van vogels worden afgeweken in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid of ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren (artikel 9, lid 1, sub a Vogelrichtlijn). Daarbij gelden wel regels. Zo moet bijvoorbeeld worden vastgelegd op welke vogelsoorten de afwijking betrekking heeft, welke middelen voor vangen of doden zijn toegestaan en moeten tijd en plaats worden afgebakend (artikel 9 lid 2 Vogelrichtlijn) .

Nederlandse regelgeving

In Nederland zijn de regels rondom het doden of vangen van vogels te vinden in de Omgevingswet (artikel 5.1, lid 2, aanhef en onder g van de wet) en verder uitgewerkt in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Het uitgangspunt is dat geen schade mag worden toegebracht aan beschermde dieren, tenzij dit uitdrukkelijk is toegestaan. De relevante bepalingen van de Omgevingswet en het Bal moeten worden uitgelegd en toegepast in het licht van de bedoelingen van de Vogelrichtlijn.

Artikel 4.3 (lid 1 onder l) van de Omgevingswet schrijft voor dat er nadere regels worden gesteld voor het vangen of doden van dieren. De provincie is in dit geval het bevoegd gezag, volgt uit Artikel 4.11 (onder g) van de Omgevingswet. Gemeenten hebben een restbevoegdheid om deze activiteiten uit te oefenen.

Stadsduiven: rechtelijke uitspraak

De Raad van State bevestigde in een uitspraak uit 2009 dat stadsduiven in Groningen moeten worden gezien als de gedomesticeerde variant van de rotsduif (columba livia domestica). Vervolgens komt de Raad van State tot de conclusie dat “(…) uit het feit dat ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Vogelrichtlijn in samenhang met bijlage II/1 op de Columba livia (rotsduif) mag worden gejaagd, [kan] worden afgeleid dat ook op de gedomesticeerde variant (Columba livia forma domestica) mag worden gejaagd en dat Europeesrechtelijk geen beletsel bestaat voor nationaalrechtelijke regelgeving met betrekking tot de bejaging van de Columbia livia (…)”.

Conclusie

De Europese en nationale wet- en regelgeving op het gebied van vogelbescherming vormen voor een gemeente geen belemmering om overlast veroorzakende stadsduiven te vangen en uiteindelijk ook om te brengen.

Meer informatie:

Natuur en biodiversiteit, Kenniscentrum Europa Decentraal

Ja, dat is mogelijk omdat steun voor natuurbeheer in beginsel niet wordt gezien als staatssteun. Natuurbeheer als zodanig is immers geen economische activiteit, zo blijkt uit besluiten van de Europese Commissie en jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Dat doet echter niets af aan het feit dat natuurbeheerders of TBO’s mogelijk wel staatssteun kunnen ontvangen. In het geval natuurorganisaties of beheerders economische activiteiten gaan verrichten kan staatssteun mogelijk aan de orde zijn. Het is dus van belang om na te gaan voor welke activiteiten de financiering wordt aangewend. Voor wat betreft de bouw van een bezoekerscentrum is het dus van belang om te kijken naar de aard en opzet van de specifieke activiteiten die daar worden ontplooid.

Natuur en staatssteun

Staatssteun voor natuur(organisaties) is tot op heden een veel bediscussieerd onderwerp gelet op de ontwikkelingen in de jurisprudentie en de aanverwante vakliteratuur. Er bestaat geen apart Europees staatssteunkader voor natuur(beheer) noch heeft de Europese Commissie een aparte mededeling uitgevaardigd over staatssteun voor natuurbeheer. Wel heeft de Europese Commissie een bepaling over natuurbeheer opgenomen in de Mededeling Staatssteun uit 2016 en in haar werkdocument ‘Analytical Grid for Culture, Heritage and Nature Conservation’ is ook een nadere toelichting te vinden. Het komt er op neer dat activiteiten ten behoeve van natuurerfgoed (met inbegrip van het behoud van biodiversiteit, habitats en soorten) gezien het bijzondere karakter niet economisch van aard zijn, omdat deze op niet-commerciële wijze worden georganiseerd.

Economische activiteit

De belangrijkste vraag bij het bepalen of er sprake is van staatssteun heeft dus betrekking op het criterium van ‘een onderneming’ die ‘een economische activiteit’ verricht. Uit vaste rechtspraak blijkt dat hieronder wordt verstaan: iedere entiteit die goederen of diensten aanbiedt op een markt. Dit ongeacht de rechtsvorm van de entiteit, de wijze waarop deze wordt gefinancierd en het al dan niet hebben van een winstoogmerk. Uit recente jurisprudentie blijkt echter dat de aard van de activiteit die wordt verricht doorslaggevend is, in plaats van de vraag of de entiteit in zijn geheel als onderneming moet worden gekwalificeerd.

Voorbeelden van activiteiten die de Commissie doorgaans als economisch bestempelt in deze context zijn: verkoop van houtsnippers en riet, het verpachten van land en activiteiten die worden ontplooid in het kader van toerisme. De Commissie voert in haar besluiten over natuurbescherming doorgaans aan dat daar waar een natuurorganisatie ook economische activiteiten verricht, er een gescheiden boekhouding moet worden gevoerd om kruissubsidiëring te voorkomen.

Uitspraak Gerecht in zaak T-347/09

Om het bovenstaande te illustreren is de uitspraak van het Gerecht (Duitsland vs Commissie) uit 2013 interessant. Het Gerecht oordeelt in dit arrest dat natuurbescherming op zichzelf een niet-economische activiteit is met een exclusief sociaal karakter, maar dat in deze zaak niet uitgesloten is dat de Duitse natuurbeschermingsorganisaties in kwestie secundaire economische activiteiten uitvoeren. In het geval zij in het kader van de betreffende steunmaatregelen economische activiteiten uitvoeren, dienen ze beschouwd te worden als onderneming in de zin van het staatssteunrecht.

De aard en opzet van het bezoekerscentrum is bepalend

Uit de Mededeling Staatssteun van de Europese Commissie blijkt dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen bepaalde activiteiten. Enerzijds zijn er activiteiten die kosteloos toegankelijk zijn voor het brede publiek en die een zuiver maatschappelijke en culturele doelstelling hebben, anderzijds zijn er activiteiten die overwegend worden bekostigd met bezoekers- of gebruikersvergoedingen of met andere commerciële middelen. Bij het laatste valt te denken aan commerciële tentoonstellingen, verkoop van (streek)producten, commerciële muziekuitvoeringen, festivals en horeca. Bovendien dienen activiteiten die uitsluitend ten goede komen aan bepaalde ondernemingen (en niet aan het brede publiek) in de regel als economisch te worden aangemerkt. Voor deze specifieke casus hangt de staatssteunvraag dus vooral af van de aard en opzet van het bezoekerscentrum.

Vrijstellingsmogelijkheden

Het blijkt in de praktijk vaak lastig om uit te sluiten dat er in een bezoekerscentrum geen economische activiteiten (zoals hierboven beschreven) zullen plaatsvinden. Zekerheidshalve kan er dan worden gekozen om de voorgenomen financiering onder een zogenoemde vrijstelling te brengen. Er bestaan immers veel mogelijkheden om steun te verlenen die verenigbaar is met de staatssteunregels.

Voor kleine bedragen kan er bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van de de-minimisverordening. Ook biedt de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) goede mogelijkheden wanneer het bijvoorbeeld gaat om steun voor multifunctionele en recreatieve infrastructuur of steun voor natuurerfgoed. Uit de praktijk blijkt ook dat meerdere decentrale overheden bij vergelijkbare steunverleningen gebruik maken van de AGVV. Tot slot is het goed om te vermelden dat het ook mogelijk is om een voorgenomen subsidie in te richten als compensatie voor de uitvoering of beheer van een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) wanneer er sprake is van een marktfalen.

Meer informatie

Dossier staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Onderneming, Kenniscentrum Europa Decentraal
Natuurbeheer, Kenniscentrum Europa Decentraal
EUrrest overdracht natuurterrein en staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Algemene Groepsvrijstellingsverordening, Kenniscentrum Europa Decentraal
Diensten van Algemeen Economisch Belang, Kenniscentrum Europa Decentraal

Uitstoot van broeikasgassen

Op 6 februari 2024 presenteerde de Europese Commissie een effectbeoordeling (impact assessment) voor mogelijke trajecten om klimaatneutraliteit in 2050 te bereiken. Daarnaast kwam de Commissie ook met een nieuwe Mededeling over de tussentijdse klimaatdoelstelling voor Europa voor 2040.  De EU en de lidstaten hebben zich in de Europese Klimaatwet verbonden om in 2050 als eerste een volledig klimaatneutraal continent te realiseren. In de klimaatwet is een eerste tussentijdse doelstelling vastgelegd voor een reductie van de netto-uitstoot van broeikasgassen in 2030 met 55%, ten opzichte van het niveau in 1990. Dit is inmiddels in de vorm van wetgeving vastgelegd in het Fit for 55 pakket. In de klimaatwet is ook de verplichting vastgelegd om een tweede tussentijdse doelstelling voor 2040 vast te stellen. Onderdeel daarvan is een EU-broeikasgasbegroting voor de periode 2030-2050.

De Mededeling van 6 januari is de eerste stap om de doelstelling voor 2040 voor te bereiden, en hierin doet de Commissie de aanbeveling om de broeikasgassen tegen 2040 met 90% te verminderen. Het wetgevingsvoorstel waarin de klimaatdoelen en de uitvoeringsmaatregelen daarvoor zullen worden vastgelegd zal na de Europese verkiezingen tot stand komen. In de Mededeling worden een aantal voorwaarden gegeven die noodzakelijk zijn om de emissiereductie van 90 % mogelijk te maken. Vooropgesteld staat de complete uitvoering van de voor 2030 vastgelegde maatregelen. Verder bevat de Mededeling aanbevelingen voor de volledige decarbonisatie van de energiesector; energie-efficiëntie en maatregelen in gebouwen; het verminderen van het gebruik van fossiele brandstoffen met 80% in 2040 ten opzichte van 2021; en specifieke adviezen voor de transportsector, de grootindustrie, en de landbouwsector.

Op het laatste moment is de passage over een verplichting voor de landbouwsector tot een CO2 reductie van 30% in 2040 ten opzichte van 2015 geschrapt. Ook aan de landbouwsector verwante passages met bepaalde aanbevelingen voor burgers, zoals een lagere vleesconsumptie, en het geleidelijk afbouwen van subsidies voor fossiele brandstoffen werden geschrapt. Voor de landbouwsector wordt nu ingezet op een geïntegreerde aanpak voor de gehele voedselketen, inclusief de transportsector, in de Strategische Dialoog over de toekomst van de landbouw in  de Europese Unie.

Bronnen:

Persbericht, Europese Commissie

Mededeling over emissiereductie richting 2040, Europese Commissie

Meer informatie:

Persbericht Strategische dialoog, Europese Commissie

Braakleggingsverplichting voor landbouwgronden

Op 13 februari  2024 heeft de Europese Commissie een voorstel voor een EU-Uitvoeringsverordening aangenomen, die landbouwers toestaat om voor het jaar 2024 gedeeltelijk af te wijken van de regels van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) die hen verplichten om bepaalde gebieden braak te laten liggen. Landbouwers die voldoen aan de negen GLMC-normen (goede landbouw- en milieuvoorwaarden, een aangescherpte reeks van normen die gunstig zijn voor milieu en klimaat), komen in aanmerking voor de basisbetaling uit het GLB-steunfonds. Het gaat hier om één van de negen GLMC-normen, de zogenaamde GLMC-8 norm. De GLMC-8 norm schrijft onder andere voor dat 4% van het bouwland onproductief moet worden gehouden en geldt voor alle landbouwbedrijven met meer dan tien hectare bouwland. Deze norm is van toepassing op meer dan 90% van alle landbouwgrond in de EU.

Het voorstel van de Commissie voor het jaar 2024 houdt in dat, in plaats van het onproductief houden van 4% van de grond, een landbouwer mag kiezen voor het verbouwen van stikstofbindende gewassen zoals linzen, erwten of tuinbonen en/of gewassen die als veevoer of als groenmest kunnen dienen (zgn. vanggewassen) op minimaal 7% van hun grond. Een extra voorwaarde is dat de teelt moet plaatsvinden zonder bestrijdingsmiddelen. Met de maatregel wil de Commissie tegemoet komen aan de extra uitdagingen die landbouwers in 2023 ondervonden als gevolg van extreme weersomstandigheden zoals droogte, bosbranden en overstromingen in verschillende delen van de Europese Unie, de gestegen energieprijzen als gevolg van de oorlog in Oekraïne, de inflatie en sterk gedaalde prijzen voor granen.

De Verordening gaat in op 14 februari en zal met terugwerkende kracht van toepassing zijn vanaf 1 januari 2024 tot en met 31 december 2024.

Bronnen:

Persbericht, Europese Commissie

Voorstel Uitvoeringsverordening, Europese Commissie

Gebruik van pesticiden in de landbouw

Op 6 februari heeft de Commissie tijdens een speech van president Von der Leyen in het Europees Parlement aangegeven een voorstel van 22 juni 2022 voor het halveren van de hoeveelheid in de landbouw gebruikte pesticiden tegen 2030, in te trekken. Het voorstel had tot doel de ecologische voetafdruk van het voedselsysteem te verminderen, de gezondheid van burgers en werknemers in de landbouw te beschermen, om de verslechtering van de bodem- en grondwaterkwaliteit tegen te gaan en het verlies van bestuivende insecten tegen te gaan.

De nieuwe EU-Verordening, onderdeel van de Green Deal, was bedoeld ter vervanging van Richtlijn 2009/128/EG inzake het duurzaam gebruik van pesticiden, en moest de bij controles en onderzoeksmissies in de lidstaten geconstateerde tekortkomingen in de uitvoering, toepassing en de handhaving van deze Richtlijn tegen te gaan. Al eerder was in het Europees Parlement niet de vereiste meerderheid gebleken voor het voorstel. De intrekking is definitief. De Commissie heeft aangekondigd aan de slag te willen gaan met een nieuw voorstel, maar dit keer in betere samenspraak de met belanghebbenden waaronder de boeren.

Bronnen:

Speech, President Von der Leyen in het Europees Parlement

Voorstel voor een Verordening, Europese Commissie

Op 20 december 2023 publiceerde de Commissie ter onderbouwing van dit standpunt een uitgebreide analyse over de ontwikkeling van de wolvenpopulatie. Hierin bereikte zij de conclusie dat een strikte bescherming niet meer noodzakelijk was. Een hierop voortbordurende verandering in de beschermingsstatus zal gevolgen hebben voor zowel de Europese Unie (EU), als voor decentrale overheden.

Strikte bescherming van wolven

In de negentiende eeuw was het jagen op wolven zo populair, dat de wolf met uitsterven werd bedreigd. De wolf was alleen nog op bepaalde plekken in Europa te vinden. Om uitsterven te voorkomen zijn juridische maatregelen getroffen. Zowel Nederland, als de EU hebben twee internationale verdragen, de Conventie van Bern en de Bonn-conventie, ondertekend. Deze geven aan welke diersoorten internationaal moeten worden beschermd en de aard van de bescherming. Mede om aan de verplichtingen van internationale afspraken te voldoen, heeft de EU de Habitatrichtlijn ingesteld, een belangrijke pijler van het Europees natuurbeleid. Deze is erop gericht om biodiversiteit en kwetsbare leefgebieden te beschermen en zo nodig te herstellen. De Habitatrichtlijn maakt in de zogenaamde Annex gebruik van lijsten van diersoorten die een bepaalde status van bescherming genieten. Deze lijsten zijn gebaseerd op het verdrag van Bern en de Bonn-conventie. Uit de lijsten vloeit voort dat de wolf in Europa de status van ‘strikte bescherming’ heeft, die in de EU ook moet worden gewaarborgd.

Gevolgen van de wijziging van de status

De Commissie heeft op 20 december 2023 een voorstel gedaan om de status van wolven van ‘strikt beschermd’ naar ‘beschermd’ te veranderen. Dit zou met zich mee kunnen brengen dat de bescherming van wolven in de EU minder streng wordt. Volgens wettenschappelijk onderzoek over de terugkeer van de wolf in de Europese natuur, heeft de toenemende populatie van wolven ook negatieve effecten voor Europa. Bepaalde regio’s hebben last van de toenemende wolvenpopulatie, omdat deze bijvoorbeeld een gevaar voor vee zijn. Lidstaten kunnen alleen heel beperkt ingrijpen. Tegenwoordig zijn er meer dan 20.000 wolven in Europa: een succesvol gevolg van de strikte bescherming, waardoor een belangrijk roofdier de te grote populatie van wilde zwijnen en herten in balans kan brengen. De Commissie beredeneerd dat wolven daarom geen strikte beschermingsstatus meer nodig hebben en er meer flexibiliteit in ingrijpende maatregelen moet worden ingevoerd. Niettemin is de EU gebonden aan de internationale verdragen die zij heeft ondertekend. Een wijziging van de Habitatrichtlijn voor een lagere bescherming van de wolf is rechtstreeks in strijd met het verdrag van Bern.

Tegenwoordig zijn er meer dan 20.000 wolven in Europa: een succesvol gevolg van de strikte bescherming, waardoor een belangrijk roofdier de te grote populatie van wilde zwijnen en herten in balans kan brengen.”

 Annex-IV

Op dit moment valt de wolf onder Annex-IV van de Habitatsrichtlijn. Artikel 12 van de Habitatrichtlijn richt zich op de bescherming van Annex-IV diersoorten. Uit dit artikel volgt dat lidstaten verplicht zijn om actief het levensgebied van wolven te beschermen. Verder bestaat er een verbod op het vangen, doden en verstoren van het leefgebied van wolven. Kortom, wolven zijn in de EU strikt beschermt. Hier zijn onder strikte voorwaarden wel zogenaamde derogaties, oftewel uitzonderingen, op mogelijk. Wanneer de wolf een andere status krijgt onder de internationale verdragen, wordt het mogelijk om de soort onder Annex-V onder te brengen. De diersoorten op deze Annex verdienen nog steeds bescherming, maar lidstaten mogen maatregelen treffen voor het beheer van de diersoort, zolang deze niet de levensvatbaarheid van de populatie aantast.

Decentrale relevantie

Het bevoegd gezag ligt bij de gedeputeerde staten om maatregelen te stellen en beslissingen te nemen of een wolf gevangen en gedood mag worden. Provincies moeten de status en de ontwikkeling van de wolvenpopulatie monitoren en aan Europa rapporteren. Een verandering in de beschermingsstatus heeft dus ook gevolgen voor provincies over de handhaving van de wolvenpopulatie. Waar het nu praktisch onmogelijk is, tenzij een wolf onnatuurlijk de menselijke interactie niet schuwt, om beheersmaatregelen te treffen, is er bij een verandering van de status meer mogelijk mits de in Nederland gevestigde populatie dan nog levensvatbaar blijft.

Maar ook met huidige maatregelen zijn oplossingen mogelijk om de wolvenpopulatie te beheren. De Commissie heeft in 2021 gedetailleerde richtsnoeren gepubliceerd om een voorbeeld te geven aan lokale en nationale autoriteiten over ingrijpende maatregelen voor de wolvenpopulatie. Deze maatregelen volgen het EU-recht, waardoor de beschikbare EU-financieringsmogelijkheden voor preventie- en compensatiemaatregelen verder kunnen worden benut. Het Europees Parlement heeft ook een overzicht gemaakt van wat er op dit moment al aan maatregelen beschikbaar is, zoals steun voor schaapshonden, nachtopstal en elektrische hekwerken.

Lees hier meer over de strikte bescherming van de wolf in deze praktijkvraag.

Bronnen

Persbericht, Europese Commissie

Praktijkvraag Overlast van Wolven, Kenniscentrum Europa Decentraal

Habitatrichtlijn

Omgevingswet

Wat is een natuurvergunning?

Een natuurvergunning wordt verleend wanneer een nieuw project wordt gestart of een bedrijf wordt uitgebreid, wat een effect op stikstofemissies zou kunnen hebben. Het uitbreiden of bouwen kan leiden tot een verhoging van de stikstofneerslag. En wanneer de verhoging van stikstof een significant effect heeft op een Natura 2000 gebied, moet de bevoegde provincie het project voorafgaand goedkeuren. Dit gebeurt door het verlenen van een natuurvergunning, waarbij de verandering van de stikstofneerslag door een rekeninstrument wordt bepaald. De wettelijke grondslag voor deze natuurvergunning is vastgelegd in de Wet natuurbescherming.

Wat heeft de Raad van State gezegd?

In de uitspraak 202203805/1/R2 (hierna: de uitspraak) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over een natuurvergunningverlening geoordeeld. De zaak is aanhangig gemaakt door Mobilisation for the Environment (hierna: MOB) jegens het college van Gedeputeerden Staten van Overijssel (hierna: het college). Het college heeft per besluit van 29 september 2020 een natuurvergunning verleend aan een melkveehouderij op grond van artikel 2.7 Wet natuurbescherming. Deze melkveehouderij heeft een natuurvergunning aangevraagd voor het bouwen en hernieuwen van een stal met het emissiearme stalsysteem A1.13 (hierna: een emissiearm stalsysteem).

MOB heeft het besluit over het verlenen van de natuurvergunning bij de rechtbank aangevochten. Zij zijn van mening dat de stikstofuitstoot onjuist door het college is beoordeeld. Het college berekent de omvang van de emissie van het stalsysteem met behulp van emissiefactoren die in de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav-emissiefactor) zijn opgenomen. Volgens MOB zijn de Rav-emissiefactoren niet geschikt om de omvang van de emissie van het betreffende stalsysteem te berekenen.

De rechtbank gaat met de redenering van MOB mee en verwijst naar een eerdere uitspraak van 7 september 2022 waar de rechtbank over de toepassing van Rav-emissiefactoren oordeelde. Het oordeel luidde dat de Rav-emissiefactoren niet voor emissiearme stalsystemen, zoals systeem A1.13, kunnen worden gebruikt in een zogenoemde voortoets of voor een passende beoordeling ter overweging van een natuurvergunning. Volgens de rechtbank bestaat er twijfel over de juistheid van de emissiefactoren, die wetenschappelijk niet kunnen worden gestaafd.

De Afdeling heeft bekrachtigd dat bij het verlenen van natuurvergunning voor emissiearme stalsystemen geen gebruik mag worden gemaakt van de tot nu toe hanteerde Rav-emissiefactoren. Deze Rav-emissiefactoren geven niet duidelijk weer hoeveel stikstof emissiearme stalsystemen daadwerkelijk uitstoten. De Afdeling concludeert dat een melkveehouderij alleen een natuurvergunning kan verkrijgen, indien een passende beoordeling wordt uitgevoerd waaruit blijkt dat de natuur geen schade zal oplopen.

Artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn

Artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn vereist dat lidstaten de bescherming van Natura 2000 gebieden waarborgen indien er een nieuw project wordt uitgevoerd dat mogelijk een effect heeft op het gebied. De Habitatrichtlijn schrijft voor dat er een ‘passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied’ door de bevoegde instantie wordt uitgevoerd. Dit houdt in dat de beste wetenschappelijke kennis moet worden ingezet om vast te stellen dat de kenmerken van een Natura 2000 gebied niet wordt aangetast. Deze beoordeling moet volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) ‘precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel kunnen wegnemen’. Dit wordt ook het voorzorgsbeginsel genoemd. Het voorzorgsbeginsel stelt dat men bij (wetenschappelijke) ontwikkelingen de zorg ervoor draagt dat alle mogelijke (gezondheids)schade wordt voorkomen. Voor natuurgebieden houdt dit in dat lidstaten een voortoets uitvoeren bij bepaalde planvorming, en een passende beoordeling uitvoeren bij een vergunningverlening. Meer over de doorwerking van de Habitatrichtlijn voor decentrale overheden is op deze website te vinden.

Natuurvergunningen en Provincies

In Nederlandse wetgeving is de Habitatrichtlijn in werking getreden door de Wet natuurbescherming. De Europese Unie stelt namelijk algemene voorwaarden in de Habitatrichtlijn, die Nederland vorm heeft gegeven in de Wet natuurbescherming. Provincies zijn volgens artikel 2.7 en 2.8 Wet natuurbescherming bevoegd om natuurvergunningen te verlenen, indien deze voldoen aan de voorwaarden die in de Habitatrichtlijn zijn gesteld. Dat betekent dat bij het verlenen van een natuurvergunning een voortoets en een passende beoordeling moet worden gedaan om de gevolgen van een nieuw project op een Natura 2000 aan te kunnen tonen en de ecologische integriteit te beschermen.

Volgens de Raad van State leveren de Rav-emissiefactoren die voor het verlenen van een natuurvergunning worden gebruikt, te veel twijfel op. De daadwerkelijke hoeveelheid van stikstofuitstoot is door de Rav-emissiefactoren niet volledig vast te stellen.

De Raad van State bericht in het persbericht dat de uitspraken van 4 oktober 2023 het verleningsproces van een natuurvergunning zullen vertragen en daardoor bemoeilijken. Volgens de Raad van State vloeit dit voort uit ‘strenge Europese natuurbeschermingsregels’ waaraan Nederland is gebonden.

Het is echter aan Nederland, en elke andere lidstaat zelf, om een effectieve manier te vinden voor het verlenen van natuurvergunningen die aan Europese wetgeving voldoet, maar ook het proces niet onnodig bemoeilijkt. De lidstaat is vrij hier een eigen invulling aan te geven. Daarbij dient opgemerkt te worden dat de problematiek van stikstofuitstoot een specifiek Nederlands probleem is. Zoals al blijkt uit het bovenstaande, ziet de Europese wetgeving enkel op de bescherming van de natuur, niet op het terugdringen van stikstof in het bijzonder. 

Bronnen

Persbericht, Raad van State

Uitspraak 202203805 van 4 oktober 2023, Raad van State

Wet natuurbescherming

Habitatrichtlijn

Uitleg van de bepaling van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, Europese Commissie

Uitspraak van de Raad van State

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft een uitspraak gedaan over het geschil tussen IsoSun B.V. (kort: IsoSun) en de Provincie Utrecht. In deze uitspraak stond de rechtsvraag centraal of IsoSun in strijd met haar zorgplicht onder artikel 1.11 Wet natuurbescherming (Wnb) heeft gehandeld.

IsoSun is een bedrijf dat na-isolatie van huizen aanbiedt en uitvoert. De werkwijze van IsoSun is heel eenvoudig. Tijdens een adviesgesprek met een uitvoerder van IsoSun wordt met de eigenaar van een woning een rondje om het gebouw gelopen om mogelijke dieren in spouwmuren te vinden. Daarna kijkt de uitvoerder met een endoscoopcamera of er vleermuizen in de spouwmuren zitten. Uiteindelijk worden de spouwmuren enkele weken later geïsoleerd. Dit zogenaamde na-isoleren is voordelig voor eigenaren, omdat het energie en geld bespaard, maar kent tevens een positief effect voor het milieu vanwege de vermindering van energiegebruik. Is het belang van de beschermde vleermuis echter voldoende geborgd met de enkele controle die IsoSun op deze wijze uitvoert?

De rechtbank Midden-Nederland heeft geoordeeld dat deze werkwijze van IsoSun onvoldoende rekening houdt met haar zorgplicht onder de Natuurbeschermingswet. Vaak zit er oud isolatiemateriaal tussen de spouwmuren, dat het zicht van de endoscoopcamera belemmert. Verder zijn sommige vleermuizen kleiner dan een luciferdoosje en kunnen zo ook niet altijd door de endoscoopcamera worden gezien. Vleermuizen zijn daarnaast nachtactief en hebben daarbij meerdere verblijven, waardoor een eenmalige inspectie overdag onvoldoende is om de aanwezigheid van vleermuizen vast te stellen.

De Raad van State heeft in deze zaak wel tegen IsoSun geoordeeld, maar niet tegen isolatie.

De Afdeling is het met de eerdere uitspraak van de rechtbank eens en komt tot de conclusie dat de werkwijze van IsoSun in strijd is met artikel 1.11 Wnb. Verder De Afdeling beredeneert dat IsoSun tekort is geschoten in haar onderzoeksplicht en had moeten weten dat een eenmalig endoscopisch onderzoek ontoereikend is.

De Afdeling concludeert in haar uitspraak dat IsoSun had moeten weten dat haar maatregelen ontoereikend waren en niet aan de normen van artikel 1.11 Wnb voldeden.

Juridische uitleg en decentrale relevantie

Uit artikel 1.11 Wnb volgt een zorgplicht voor burgers, ondernemers en overheden om voldoende zorg te dragen voor dieren en planten in hun omgeving. Uit lid 2 sub a en b volgt dat handelingen met een mogelijk nadelig effect op dieren of planten achterwege moeten worden gelaten, indien dit redelijkerwijs kan worden gevergd. Als handelingen met een mogelijk negatief effect wel moeten worden verricht, moeten noodzakelijke maatregelen worden genomen om alsnog het nadelig effect te voorkomen of zoveel mogelijk te  beperken. In de uitspraak van de Raad van State ging het precies over deze noodzakelijke maatregelen die moeten worden genomen, indien handelingen worden verricht die dus wel nadelige effecten met zich kunnen brengen.

Wet natuurbescherming

De Wet natuurbescherming is een uitwerking van de Europese Habitatsrichtlijn. Een van de belangrijkste onderdelen van Europees beleid is natuur. De Habitatsrichtlijn is een belangrijke pijler in dit beleid. Die is erop gericht om de biodiversiteit en kwetsbare leefgebieden te beschermen en zo nodig te herstellen. Mogelijk in Nederland voorkomende vleermuizen staan in bijlage IV van de Habitatsrichtlijn opgenomen. Dit geeft deze vleermuizen een beschermde status waar ook decentrale overheden in Nederland rekening mee moeten houden. Meer over de doorwerking van de Habitatsrichtlijn voor decentrale overheden is op deze website te vinden.

Decentrale relevantie

De belangen die zich in de zaak spelen zijn aan de ene kant het financieel en economisch belang om woningen te isoleren en aan de andere kant het belang van soortenbescherming. De Raad van State heeft in deze zaak wel tegen IsoSun geoordeeld, maar niet tegen isolatie. Een belangrijk verschil is namelijk dat isolatie niet onder de Wet natuurbescherming wordt verboden om dierensoorten te beschermen, maar wel voldoende zorg moet worden genomen om dierensoorten te beschermen. Het oordeel van de Afdeling heeft ten gevolge dat isolatie wel kan, maar alleen kan worden uitgevoerd indien het in overeenstemming met de zorgplicht uit artikel 1.11 Wnb is.

In het geval van na-isolatie betekent dat concreet dat een deskundige een ecologisch onderzoek (ook “quickscan” genoemd) in de spouwmuren moet uitvoeren en dat een quickscan meerdere keer moet worden uitgevoerd. De aanwezigheid van vleermuizen kan namelijk alleen door een deskundige worden vastgesteld. Daarna moet de provincie nog een ontheffing afgeven om de isolatie goed te keuren. Gemeenten dienen hier rekening mee te houden wanneer zij, bijvoorbeeld samen met woningcorporaties, over gaan tot het verduurzamen van het sociale woningbestand. Omdat de Wnb voortvloeit uit de verplichtingen die het Europese recht oplegt, specifiek in het geval van vleermuizen de Habitatsrichtlijn, is het ook van belang dat subsidies of staatssteun in lijn met deze verplichtingen worden gegeven.

Bronnen

Uitspraak Raad van State

Habitatsrichtlijn

Wet natuurbescherming

Wanneer een informatiecentrum voor natuurbeschermingseducatie economische activiteiten verricht, kan een DAEB gevestigd worden. Dit is echter controversieel. Uit de beschikkingspraktijk van de Europese Commissie volgt dat natuur- en landschapsbeheer een algemeen publiek belang dient. De Commissie heeft natuur- en landschapsbeheer in de Duitse natuurgebiedenbeschikkingen onder de DAEB-vrijstellingsverordening geplaatst.

Beroep tot nietigverklaring

Echter tegen deze beschikking is een beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht ingesteld door Duitsland (zaak T-347/09). Duitsland is van mening dat natuur- en landschapbeheerorganisaties geen ondernemingen zijn, omdat zij geen economische activiteiten verrichten. In dat geval is er geen sprake van staatssteun en verrichten natuur- en landschaporganisaties diensten van algemeen belang die niet-economisch van aard zijn.

Publiek belang

Educatie over natuurbescherming kan als een publiek belang gezien worden. Wanneer het informatiecentrum naast educatieve- en museale activiteiten ook adviseringsdiensten en VVV-activiteiten verricht, is mogelijk dat de provincie de DAEB-compensatie alleen inricht ten aanzien van economische activiteiten waartoe de markt ontoereikend in kan voorzien. Aan de hand van de aard van de activiteiten en de vraag of marktpartijen tekortschieten kan een dergelijk marktfalen vastgesteld worden.

Inleiding DAEB en de staatssteunregels

Een DAEB kan door (decentrale) overheden gevestigd worden wanneer er sprake is van een duidelijk publiek belang dat niet toereikend door het mechanisme van marktwerking kan worden verwezenlijkt. DAEB zijn economische activiteiten waarbij de samenleving in zijn geheel bij gebaat is, maar die niet door de markt zelf kunnen worden opgepakt, omdat deze activiteiten naar hun aard niet door de markt kunnen worden voortgebracht (bijvoorbeeld collectieve goederen of bemoeigoederen die positieve externe effecten voortbrengen) of omdat deze onrendabel blijken te zijn. Hierbij kan gedacht worden aan onrendabele bus- of veerdiensten in rurale gebieden.

Altmark-arrest

Compensatiesteun voor het beheren van DAEB door ondernemingen is door het Hof van Justitie EU sinds het Altmark-arrest toegestaan en vormt geen staatssteun. Wanneer decentrale overheden een DAEB inrichten, zijn allereerst de voorwaarden van het Altmark-arrest van belang. Wanneer voldaan wordt aan vier cumulatieve voorwaarden er geen sprake van staatssteun, omdat er sprake is van een compensatie voor openbare dienstverplichtingen tegen de werkelijk gemaakte kosten. Wanneer een DAEB niet aan de laatste voorwaarde van het Altmark-arrest voldoet (aanbesteding of benchmarking) kunnen de DAEB-vrijstellingsbeschikking of de Kaderregeling DAEB uitkomst bieden.

Altmarkvoorwaarden

Het Altmark-arrest kent vier voorwaarden waaronder steun voor DAEB geen staatssteun vormt:

– De begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbare dienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn;
– De parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld;
– De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken;
– Wanneer de keuze niet is gemaakt in het kader van een openbare aanbesteding, moet het bedrag van de compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt (rekening houdend met de opbrengsten en met een redelijke winst uit de uitoefening van haar verplichtingen).

DAEB Vrijstellingsbeschikking

Natuurbescherming valt onder de DAEB Vrijstellingsbeschikking, zo heeft de Commissie gesteld in Duitse natuurgebieden beschikking. De DAEB Vrijstellingsbeschikking stelt alleen de eerste drie Altmark voorwaarden als eis. Daarnaast stelt art. 2 Vrijstellingsbeschikking een drempel aan de compensatie tot € 30 miljoen per jaar compensatie en een maximale omzet van de onderneming die op ³ 100 miljoen per jaar ligt. Melding bij de Commissie is dan niet nodig, wel is er een driejaarlijkse rapportageverplichting.

DAEB-taken

Bij de berekening van een compensatie moet specifiek per economische activiteit gekeken worden naar het algemene belang en de vraag of er sprake is van een marktfalen ten aanzien van dit algemene belang. De Commissie heeft in haar beschikkingspraktijk benadrukt dat natuur en landschapsbeheerorganisaties als ondernemingen moeten worden aangemerkt (beschikking Duitse natuurgebieden). De Commissie maakt hierbij geen onderscheid tussen private en publieke natuurbehoudorganisaties.

De Commissie kijkt niet naar de doelstelling van natuurbeheerorganisaties, maar analyseert of de activiteiten van economische aard zijn. Daarbij zegt de Commissie dat bij natuur-en landschapsbeheerdoelstellingen er altijd sprake is van een verwevenheid van economische- en niet-economische activiteiten.

Economische doelstelling

Zonder economische doelstelling kunnen de natuurbeheerdoelstellingen niet bereikt worden. Vervolgens heeft de Commissie gesteld dat natuur- en landschapsbeheeractiviteiten een collectief belang dienen dat niet aan de markt kan worden overgelaten en heeft zijn de compensaties onder de DAEB-vrijstellingsbeschikking goedgekeurd. Echter tegen deze beschikking is een beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht ingesteld door Duitsland (zaak T-347/09). Nederland heeft in deze zaak geïntervenieerd aan de zijde van Duitsland.

Geen onderneming

Duitsland is van mening dat natuur- en landschapbeheerorganisaties geen ondernemingen zijn. Volgens Duitsland verrichten natuur- en landschapsorganisaties activiteiten uit die naar hun aard niet economisch zijn omdat zij als non-profitorganisaties gelden en tevens als dienst van algemeen benoemd zijn. In een eerdere beschikking (NN 41/2005, Groendfondsen) waar de activiteiten van natuurbeheerorganisaties als niet-economisch bestempeld werden door de Commissie.

Natuureducatie-instellingen

Of natuureducatie-instellingen, gezien deze controverse, ook als ondernemingen kunnen worden gezien hangt af van de vraag of zij daadwerkelijk economische diensten aanbieden. Het is mogelijk dat het informatiecentrum naast natuureducatie ook museale activiteiten en/of VVV-acitiviteiten verricht. Per categorie moet gekeken worden of deze diensten van economische aard zijn en of zij alleen een lokaal bereik hebben of ook buitenlandse toeristen aantrekken. Bij een minimaal aantal buitenlandse bezoekers is er geen grensoverschrijdend effect en wordt de mededinging en het handelsverkeer niet beperkt. In dat geval is er geen sprake van staatssteun.

VVV-activiteiten

Wat betreft de VVV-activiteiten kan gesteld worden dat de verkoop van kaarten, arrangementen en reclame-activiteiten e.d. wel als economische activiteiten gezien kunnen worden die ook door concurrenten (reisbureaus, reclamebureaus en andere VVV’s) worden uitgevoerd en waarbij geen vorm van marktfalen is. Dit geldt ook voor adviesdiensten aan landbouwers. De mate van (potentiële) concurrentie is in dat geval belangrijk bij het beantwoorden van de vraag of activiteiten als DAEB kunnen worden ingericht.

Meer informatie:

Diensten van Algemeen belang
Handreiking DAEB, ministerie van BZK

Ja, de provincie kan de voorgenomen subsidie waarschijnlijk inrichten als compensatie voor de uitvoering van een DAEB. Dergelijke steun kan verenigbaar zijn met de interne markt en is onder voorwaarden vrijgesteld van voorafgaande aanmelding bij de Europese Commissie. Daarnaast biedt ook de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) waarschijnlijk mogelijkheden dergelijke steun conform de Europese staatssteunregels te verlenen.

Verschil DAEB of en DAB

Allereerst is van belang na te gaan of de begunstigde organisatie DAEB uitvoert of zogeheten diensten van algemeen belang (DAB). Het Europees staatssteunverbod is immers niet van toepassing op niet-economische DAB (ook wel NEDAB). Enkel ondernemingen die zogenaamde economische activiteiten verrichten, bestaande uit het aanbieden van goederen en diensten op een markt, vallen binnen het toepassingsbereik van het Europees staatssteunverbod.

Natuurbeschermingsorganisaties: economische activiteiten?

De Europese Commissie heeft in meerdere zaken geconcludeerd dat, hoewel sommige natuurbeschermingstaken louter niet-economisch van aard zijn, natuurbescherming wel degelijk gepaard kan gaan met activiteiten die wél economisch van aard zijn. Natuurbeschermingsorganisaties bieden bijvoorbeeld goederen en diensten aan op een markt – en verrichten dan dus economische activiteiten – als zij houtopbrengsten verkopen, land verpachten of toeristen aantrekken.

Natuurbescherming als DAEB

Als de activiteiten van de natuurbeschermingsorganisatie in kwestie deels een economisch karakter hebben, zal moeten worden nagegaan of de steun voor deze activiteiten gekwalificeerd kan worden als compensatie voor de verrichting van een DAEB. De Europese Commissie heeft enkele jaren geleden geoordeeld dat ‘natuurbeschermingstaken in het belang van de samenleving als geheel’ een DAEB kunnen opleveren. Daarbij gaf de Commissie aan dat het dan bijvoorbeeld moest gaan om activiteiten ter behoud van waardevolle natuurlijke gebieden voor toekomstige generaties.

DAEB Vrijstellingsbesluit

Op grond van het DAEB Vrijstellingsbesluit kan de provincie aan ondernemingen steun verlenen voor de uitvoering van een DAEB zonder dat deze steun eerst ter goedkeuring bij de Commissie moet worden gemeld. Indien de provincie van het DAEB Vrijstellingsbesluit gebruik wil maken, zal de steun wel aan een aantal voorwaarden moeten voldoen. Zo moet de onderneming op de juiste wijze worden belast met het beheer van de DAEB (art. 4), moet overcompensatie worden voorkomen (art. 4-6) en moet tweejaarlijks over de steun worden gerapporteerd. Verder is van belang dat ondernemingen op grond van het DAEB Vrijstellingsbesluit maximaal € 15 miljoen per jaar mogen ontvangen en mag de periode waarvoor de onderneming met het beheer van de DAEB is belast, in beginsel, niet langer zijn dan tien jaar.

DAEB Kaderregeling

Indien de steun die de provincie wil verstrekken niet binnen het toepassingsbereik van het DAEB Vrijstellingsbesluit past, bijvoorbeeld omdat het hierboven omschreven steunplafond uit dit besluit wordt overschreden, kan zij de steun bij de Europese Commissie aanmelden. De Europese Commissie zal dan, met in achtneming van de voorwaarden die zijn neergelegd in de DAEB Kaderregeling, nagaan of de voorgenomen steun verenigbaar is. De steun mag echter niet worden verleend voordat de Commissie hier een positief besluit over heeft genomen.

AGVV: steun voor natuurerfgoed

In afwijking van het hetgeen hierboven is beschreven over het DAEB Vrijstellingsbesluit en de DAEB Kaderregeling, biedt de AGVV wellicht een administratief lichtere procedure en bredere mogelijkheden om de door de provincie voorgenomen steun voor natuurbeheeractiviteiten te verlenen. Op grond van artikel 53(2)(b) AGVV kan namelijk steun worden verleend voor ‘natuurerfgoed met een rechtstreekse band met cultuurerfgoed of indien dit door de bevoegde overheidsinstanties van een lidstaat formeel is erkend als (…) natuurerfgoed’.

Praktische toepassing artikel 53 AGVV

De benodigde formele erkenning op grond van artikel 53 AGVV van het natuurgebied in kwestie als natuurerfgoed kan plaatsvinden door de provincie zelf. Zij kan dit doen door bijvoorbeeld in het subsidiebesluit de doelstelling van het behoud van het natuurlijke erfgoed te specificeren. Erkent de provincie het gebied als natuurerfgoed, dan kan op grond van de AGVV onder meer steun worden verleend voor de instandhouding en bescherming van dit gebied (art. 53(4) en (5) AGVV). Daarnaast kan op grond van de AGVV een hoger bedrag aan steun worden verleend dan op grond van het DAEB Vrijstellingsbesluit mogelijk is (art. 4(1)(z) AGVV). Verder hoeft steun die wordt verleend op grond van de AGVV niet bij de Commissie te worden aangemeld; de provincie kan met een zogeheten kennisgeving volstaan. Wel zal de provincie jaarlijks over de steun moeten rapporteren.

Ten overvloede: economische activiteiten slechts aanvullend?

In de AGVV heeft de Europese Commissie specifiek voor steun voor onderzoeksinfrastructuur vastgelegd (overweging 49) dat indien de infrastructuur bijna uitsluitend voor een niet-economische activiteit wordt gebruikt, de financiering ervan volledig buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels kan vallen. De voorwaarde is dat de economische activiteit zuiver ondersteunend blijft. Over de vraag of dit zogeheten concept van ancillarity een algemeen concept is dat ook op andere beleidsterreinen, zoals bijvoorbeeld natuurbeheer kan worden toegepast, heeft de Commissie nog geen duidelijkheid verschaft. Is dat het geval, dan zou de provincie kunnen beargumenteren dat indien de onderhavige subsidie bijna uitsluitend voor een niet-economische activiteit wordt gebruikt en de door de natuurbeschermingsorganisatie verrichte economische activiteiten slechts zuiver ondersteunend zijn, de subsidie volledig buiten het Europees staatssteunverbod kan vallen.

Conclusie

De door de provincie voorgenomen subsidie voor natuurbeheeractiviteiten kan, indien deze een economisch karakter heeft, mogelijk in overeenstemming met de Europese staatssteunregels worden gebracht op grond van het DAEB Vrijstellingsbesluit of de DAEB Kaderregeling. Mogelijk kan de provincie de subsidie ook ‘staatssteunproof’ inrichten op basis van de AGVV, die wellicht een administratief lichtere procedure en bredere steunmogelijkheden biedt.

Bronnen

N 308/2010 Subsidieregeling grondverwerving ten behoeve van natuurbehoud, Europese Commissie
N 376/2010 Subsidies voor natuurbeheer, Europese Commissie
NN 8/2009 Nature conservation areas, Europese Commissie
T‑347/09 Duitsland tegen Commissie, Gerecht
DAEB Vrijstellingsbesluit, Europese Commissie
DAEB Kaderregeling, Europese Commissie
Algemene Groepsvrijstellingsverordening, Europese Commissie

Meer informatie

Diensten van algemeen belang, Kenniscentrum Europa Decentraal
Procedures staatssteun, Staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Natuurbeheer, Staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
DAEB gids 2013, Europese Commissie

In deze zaak heeft het Hof van Justitie van de EU vier vragen beantwoord over de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- en rustplaatsen van de Cricetus cricetus , de veldhamster. De verwijzende rechter in deze zaak vroeg onder andere meer uitleg over het begrip “voortplantingsplaats” uit artikel 12, lid 1 van de Habitatrichtlijn. Voor welke periode moet een dergelijke plaats beschermd worden en wanneer is er sprake van beschadiging of vernieling van deze plaats?

Zaak

HvJEU 28 oktober 2021, C-357/20, ECLI:EU:C:2021:881 (IE/Magistrat der Stadt Wien)

Beleidsdossier en thematiek

Milieu

Feiten

Deze zaak betreft een geschil tussen een projectmedewerker, IE, en het stadsbestuur van Wenen over het beschadigen en vernielen van de rust- en voortplantingsplaatsen van de Cricetus cricetus, de veldhamster. De veldhamster is aangemerkt als beschermde diersoort in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn, Richtlijn 92/43/EEG van de Raad. Volgens artikel 12, lid 1 van de Habitatrichtlijn dienen lidstaten een systeem van strikte bescherming in te stellen voor de soorten genoemd in bijlage IV, waarbij een verbod geldt op onder andere de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen van de aangemerkte diersoorten (sub d).

De werkgever van IE, een projectontwikkelaar, heeft bouwwerkzaamheden verricht op een terrein waar de veldhamster zich gevestigd had. De eigenaar van het betreffende terrein was hiervan op de hoogte en heeft dit kenbaar gemaakt aan de projectontwikkelaar. Vervolgens heeft een milieudeskundige de ingangen van de veldhamsterburchten in kaart gebracht, waarbij ook is gekeken of deze burchten al dan niet bewoond werden.

De projectontwikkelaar heeft vervolgens, voor de start van de bouwwerkzaamheden, een aantal “schadelijke maatregelen” getroffen. Hierbij werden twee burchtingangen vernield. Tevens heeft de projectontwikkelaar niet verzocht om voorafgaande toestemming voor deze maatregelen bij de bevoegde autoriteit.

Het stadsbestuur van Wenen heeft IE aansprakelijk gesteld voor de beschadiging en vernieling van de rust- en voortplantingsplaatsen van de veldhamster. In lijn met het toepasselijke Weense recht is hem daarvoor een geldboete opgelegd die bij niet-betaling kon worden omgezet in een vrijheidsstraf. IE stelde daartoe beroep in bij het Verwaltungsgericht Wien, de bestuursrechter in eerste aanleg. Hij voerde daarbij onder meer aan dat de veldhamster de burchten niet meer bewoonde toen de schadelijke maatregelen getroffen werden.

Verwaltungsgericht Wien, de verwijzende rechter, stelde in 2020 al eerder een aantal vragen over deze kwestie, waarbij het Hof van Justitie van de EU (Hof of HvJEU) al aangaf dat het begrip “rustplaatsen” ook ziet op rustplaatsen die niet meer worden bewoond door de betreffende soort, hier dus de veldhamster. De overige vragen werden als niet-ontvankelijk verklaard omdat een ontoereikend feitelijk en nationaal juridisch kader werd overgelegd bij het stellen van de prejudiciële vraag. Daarna werd een nieuw verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend. De verwijzende rechter vraagt onder andere om uitleg van het begrip “voortplantingsplaats” en om de criteria voor het onderscheid tussen “beschadiging” en “vernieling” van een voortplantings- of rustplaats te bepalen. Volgens de betreffende nationale regeling kunnen er namelijk vier te onderscheiden strafbare feiten zijn die afzonderlijk gestraft kunnen  worden.

Rechtsvragen

In dit verband legt het Verwaltungsgericht Wien de volgende vier vragen voor aan het Hof van Justitie van de EU:

1. Hoe moet het begrip “voortplantingsplaats” in de zin van de Habitatrichtlijn worden opgevat? En hoe moet een “voortplantingsplaats” ten opzichte van andere plaatsen ruimtelijk worden afgebakend?
2. Aan de hand van welke factoren moet worden bepaald of het bestaan van een voortplantingsplaats beperkt is in de tijd? Welke periode moet hierbij in acht worden genomen?
3. Aan de hand van welke criteria moet worden vastgesteld of een voortplantingsplaats is beschadigd of vernield door een bepaald handelen of nalaten?
4. Aan de hand van welke criteria moet worden vastgesteld of een “rustplaats” in de zin van de Habitatrichtlijn is beschadigd of vernield?

Uitspraak Hof van Justitie EU

Voortplantingsplaats

Met de eerste vraag wil de rechter  vernemenof het begrip “voortplantingsplaats” alleen over de burchten van de veldhamster gaat of dat dit zich ook uitstrekt naar de directe omgeving van de ingangen van deze burchten. Het Hof geeft aan dat, alleen gelet op de bewoordingen van artikel 12 lid 1 van de Habitatrichtlijn, niet vastgesteld kan worden dat de bescherming ook strekt tot de directe omgeving van de voortplantingsplaats. Het Hof kijkt echter ook naar de context van de betreffende bepaling. Het Hof geeft aan dat deze bepaling van de Habitatrichtlijn tot doel heeft de belangrijke delen van de habitat van beschermde diersoorten op zo’n manier te waarborgen dat deze dieren onder de vereiste omstandigheden verkeren om zich daar voort te planten.

Mede gelet op het doel van de Habitatrichtlijn, namelijk de ecologische functionaliteit van  voortplantingsplaatsen veilig stellen, geeft het het Hof aan dat de “voortplantingsplaats” zo moet worden opgevat dat het zich uitstrekt tot alle gebieden die noodzakelijk zijn om de betrokken diersoort in staat te stellen zich met succes voort te planten. Daaronder valt ook de directe omgeving van de voortplantingsplaats. Daarbij benoemt het Hof ook nog dat het nuttig effect van de beschermingsbepaling van de voortplantingsplaatsen zou ontbreken wanneer menselijke activiteiten in de directe omgeving van de voortplantingsplaats worden verricht, waardoorde betreffende diersoort de voortplantingsplaats mogelijk niet langer bezoekt.

Beschermingsbepaling beperkt in tijd?

De tweede vraag van de verwijzende rechter ziet ook op de beschermingsbepaling van de voortplantingsplaatsen en of deze bepaling beperkt is in de tijd. Voor welke periode geldt de bescherming van de voortplantingsplaats van de veldhamster? Is dit alleen gedurende de periode dat de burchten daadwerkelijk bewoond worden door het dier? Of moet er ook gekeken worden naar de periode daarna, dus de tijd dat de jongen van het dier nodig hebben om zelfstandig te worden of de periode van eventuele afhankelijkheid van de jongen van de veldhamster?

In dit verband wijst het Hof op wat het al eerder in 2020 vaststelde over het begrip “rustplaatsen”. Voor voortplantingsplaatsen van een beschermde diersoort geldt ook dat deze moeten worden beschermd zolang dit noodzakelijk is om deze diersoort in staat te stellen zich met succes voort te planten. De bescherming dient zich dan dus ook uit te strekken tot voortplantingsplaatsen die niet meer worden bewoond, wanneer de kans voldoende groot is dat de betrokken diersoort naar die plaatsen zal terugkeren. De bescherming van een voortplantingsplaats van een beschermde diersoort is dus niet beperkt tot de periode van concrete en daadwerkelijke bewoning of tot de draagtijd en de periode van eventuele afhankelijkheid van de jongen van deze soort.

Beschadiging en vernieling

De laatste twee vragen van de verwijzende rechter zien op de begrippen “beschadiging” en “vernieling”. Het Hof stelt vast dat de Habitatrichtlijn geen definitie kent van deze begrippen. Deze woorden moeten dus worden uitgelegd aan de hand van de betekenis die in de omgangstaal gebruikelijk is. Hierbij moet rekening worden gehouden met de context waarin deze woorden gebruikt worden en met de doelstellingen van de regeling waarin deze woorden voorkomen.

In de richtsnoeren voor de door Habitatrichtlijn 92/43/EEG voorgeschreven strikte bescherming van diersoorten van communautair belang (definitieve versie, februari 2007) van de Europese Commissie wordt “beschadiging” omschreven als “de fysieke achteruitgang van een habitat, voortplantingsgebied of rustplaats, die – anders dan vernieling – geleidelijk kan verlopen en geleidelijk afbreuk kan doen aan de ecologische functionaliteit van de plaats in kwestie, zodat die achteruitgang niet onmiddellijk hoeft te leiden tot een verlies van functionaliteit maar de functionaliteit kwalitatief of kwantitatief zal aantasten en na verloop van tijd tot de volledige teloorgang ervan kan leiden.”

Het Hof geeft aan dat “ […] gelet op dit systeem van strikte bescherming moet worden geoordeeld dat de mate waarin de ecologische functionaliteit van de voortplantings- of rustplaats wordt aangetast – ongeacht of deze aantasting opzettelijk is – het beslissende criterium vormt om een onderscheid te maken tussen enerzijds een handeling die leidt tot beschadiging van die voortplantings- of rustplaats, en anderzijds een handeling die de vernieling ervan teweegbrengt”.

Het Hof beschrijft het begrip ‘beschadiging’ dan ook als “de geleidelijke vermindering van de ecologische functionaliteit van een voortplantings- of rustplaats van een beschermde diersoort”. Van ‘vernieling’ is sprake in het geval van “het volledige verlies van de functionaliteit van een voortplantings- of rustplaats, ongeacht of dergelijke aantastingen opzettelijk zijn”.

Decentrale relevantie

De Habitatrichtlijn is in Nederlandse wetgeving geïmplementeerd met de Wet natuurbescherming. In artikel 3.5 vinden we het systeem van strikte bescherming uit artikel 12 van de Habitatrichtlijn terug. De gemeenten en provincies spelen een belangrijke rol in de wettelijke bescherming van plant- en diersoorten. Zo kijkt de gemeente of een aanvraag van een omgevingsvergunning voldoet aan de Wet natuurbescherming. De provincies zijn verantwoordelijk voor de bescherming van de natuur en de diersoorten op  hun grondgebied. Het is ook mogelijk om direct bij de provincie een vergunning of ontheffing natuur aan te vragen. Zo zijn op grond van artikel 3.8, lid 1 van de Wet natuurbescherming Gedeputeerde Staten bevoegd om ontheffing te verlenen van een of meer van de verboden uit artikel 3.5. Deze uitspraak van het HvJEU, waarbij meer duiding wordt gegeven aan de begrippen uit artikel 12, lid 1 van de Habitatrichtlijn, is dus ook relevant voor de decentrale praktijk, onder andere voor provincies wanneer zij te maken krijgen met het beschermingsregime van de in de Habitatrichtlijn aangewezen soorten.