Onze provincie vraagt zich af of het subsidiëren van een informatiecentrum voor natuurbeschermingseducatie een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) is?
Antwoord
Wanneer een informatiecentrum voor natuurbeschermingseducatie economische activiteiten verricht, kan een DAEB gevestigd worden. Dit is echter controversieel. Uit de beschikkingspraktijk van de Europese Commissie volgt dat natuur- en landschapsbeheer een algemeen publiek belang dient. De Commissie heeft natuur- en landschapsbeheer in de Duitse natuurgebiedenbeschikkingen onder de DAEB-vrijstellingsverordening geplaatst.
Beroep tot nietigverklaring
Echter tegen deze beschikking is een beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht ingesteld door Duitsland (zaak T-347/09). Duitsland is van mening dat natuur- en landschapbeheerorganisaties geen ondernemingen zijn, omdat zij geen economische activiteiten verrichten. In dat geval is er geen sprake van staatssteun en verrichten natuur- en landschaporganisaties diensten van algemeen belang die niet-economisch van aard zijn.
Publiek belang
Educatie over natuurbescherming kan als een publiek belang gezien worden. Wanneer het informatiecentrum naast educatieve- en museale activiteiten ook adviseringsdiensten en VVV-activiteiten verricht, is mogelijk dat de provincie de DAEB-compensatie alleen inricht ten aanzien van economische activiteiten waartoe de markt ontoereikend in kan voorzien. Aan de hand van de aard van de activiteiten en de vraag of marktpartijen tekortschieten kan een dergelijk marktfalen vastgesteld worden.
Inleiding DAEB en de staatssteunregels
Een DAEB kan door (decentrale) overheden gevestigd worden wanneer er sprake is van een duidelijk publiek belang dat niet toereikend door het mechanisme van marktwerking kan worden verwezenlijkt. DAEB zijn economische activiteiten waarbij de samenleving in zijn geheel bij gebaat is, maar die niet door de markt zelf kunnen worden opgepakt, omdat deze activiteiten naar hun aard niet door de markt kunnen worden voortgebracht (bijvoorbeeld collectieve goederen of bemoeigoederen die positieve externe effecten voortbrengen) of omdat deze onrendabel blijken te zijn. Hierbij kan gedacht worden aan onrendabele bus- of veerdiensten in rurale gebieden.
Altmark-arrest
Compensatiesteun voor het beheren van DAEB door ondernemingen is door het Hof van Justitie EU sinds het Altmark-arrest toegestaan en vormt geen staatssteun. Wanneer decentrale overheden een DAEB inrichten, zijn allereerst de voorwaarden van het Altmark-arrest van belang. Wanneer voldaan wordt aan vier cumulatieve voorwaarden er geen sprake van staatssteun, omdat er sprake is van een compensatie voor openbare dienstverplichtingen tegen de werkelijk gemaakte kosten. Wanneer een DAEB niet aan de laatste voorwaarde van het Altmark-arrest voldoet (aanbesteding of benchmarking) kunnen de DAEB-vrijstellingsbeschikking of de Kaderregeling DAEB uitkomst bieden.
Altmarkvoorwaarden
Het Altmark-arrest kent vier voorwaarden waaronder steun voor DAEB geen staatssteun vormt:
– De begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbare dienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn;
– De parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld;
– De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken;
– Wanneer de keuze niet is gemaakt in het kader van een openbare aanbesteding, moet het bedrag van de compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt (rekening houdend met de opbrengsten en met een redelijke winst uit de uitoefening van haar verplichtingen).
DAEB Vrijstellingsbeschikking
Natuurbescherming valt onder de DAEB Vrijstellingsbeschikking, zo heeft de Commissie gesteld in Duitse natuurgebieden beschikking. De DAEB Vrijstellingsbeschikking stelt alleen de eerste drie Altmark voorwaarden als eis. Daarnaast stelt art. 2 Vrijstellingsbeschikking een drempel aan de compensatie tot € 30 miljoen per jaar compensatie en een maximale omzet van de onderneming die op ³ 100 miljoen per jaar ligt. Melding bij de Commissie is dan niet nodig, wel is er een driejaarlijkse rapportageverplichting.
DAEB-taken
Bij de berekening van een compensatie moet specifiek per economische activiteit gekeken worden naar het algemene belang en de vraag of er sprake is van een marktfalen ten aanzien van dit algemene belang. De Commissie heeft in haar beschikkingspraktijk benadrukt dat natuur en landschapsbeheerorganisaties als ondernemingen moeten worden aangemerkt (beschikking Duitse natuurgebieden). De Commissie maakt hierbij geen onderscheid tussen private en publieke natuurbehoudorganisaties.
De Commissie kijkt niet naar de doelstelling van natuurbeheerorganisaties, maar analyseert of de activiteiten van economische aard zijn. Daarbij zegt de Commissie dat bij natuur-en landschapsbeheerdoelstellingen er altijd sprake is van een verwevenheid van economische- en niet-economische activiteiten.
Economische doelstelling
Zonder economische doelstelling kunnen de natuurbeheerdoelstellingen niet bereikt worden. Vervolgens heeft de Commissie gesteld dat natuur- en landschapsbeheeractiviteiten een collectief belang dienen dat niet aan de markt kan worden overgelaten en heeft zijn de compensaties onder de DAEB-vrijstellingsbeschikking goedgekeurd. Echter tegen deze beschikking is een beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht ingesteld door Duitsland (zaak T-347/09). Nederland heeft in deze zaak geïntervenieerd aan de zijde van Duitsland.
Geen onderneming
Duitsland is van mening dat natuur- en landschapbeheerorganisaties geen ondernemingen zijn. Volgens Duitsland verrichten natuur- en landschapsorganisaties activiteiten uit die naar hun aard niet economisch zijn omdat zij als non-profitorganisaties gelden en tevens als dienst van algemeen benoemd zijn. In een eerdere beschikking (NN 41/2005, Groendfondsen) waar de activiteiten van natuurbeheerorganisaties als niet-economisch bestempeld werden door de Commissie.
Natuureducatie-instellingen
Of natuureducatie-instellingen, gezien deze controverse, ook als ondernemingen kunnen worden gezien hangt af van de vraag of zij daadwerkelijk economische diensten aanbieden. Het is mogelijk dat het informatiecentrum naast natuureducatie ook museale activiteiten en/of VVV-acitiviteiten verricht. Per categorie moet gekeken worden of deze diensten van economische aard zijn en of zij alleen een lokaal bereik hebben of ook buitenlandse toeristen aantrekken. Bij een minimaal aantal buitenlandse bezoekers is er geen grensoverschrijdend effect en wordt de mededinging en het handelsverkeer niet beperkt. In dat geval is er geen sprake van staatssteun.
VVV-activiteiten
Wat betreft de VVV-activiteiten kan gesteld worden dat de verkoop van kaarten, arrangementen en reclame-activiteiten e.d. wel als economische activiteiten gezien kunnen worden die ook door concurrenten (reisbureaus, reclamebureaus en andere VVV’s) worden uitgevoerd en waarbij geen vorm van marktfalen is. Dit geldt ook voor adviesdiensten aan landbouwers. De mate van (potentiële) concurrentie is in dat geval belangrijk bij het beantwoorden van de vraag of activiteiten als DAEB kunnen worden ingericht.
Meer informatie:
Diensten van Algemeen belang
Handreiking DAEB, ministerie van BZK
