Een staalfabriek in Italië verkreeg in 2011 een reguliere vergunning voor het uitstoten van een aantal chemische stoffen. Op grond van een speciale mogelijkheid onder Italiaans recht werd de vergunning vanaf 2012 een aantal malen verlengd omdat de fabriek als een fabriek van strategisch nationaal belang was aangemerkt. Na toekenning van de uitstootvergunning werden door verontruste omwonenden in 2017, 2018 en 2021 op eigen initiatief metingen van de uitstoot van de fabriek verricht. Daarbij bleek dat er verontrustende hoeveelheden fijnstof en zwaveldioxide in de lucht aanwezig waren.

De omwonenden procederen vervolgens tegen de overheid die de milieuvergunning had verstrekt. In het kader van die procedure stelt de Italiaanse (Milanese) rechter een aantal vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Die vragen gaan over de Richtlijn Industriële Emissies, Richtlijn 2010/75, die mede de basis vormt voor de verstrekking van de vergunning aan de Italiaanse staalfabriek.

Zaak

HvJ EU 25 juni 2024, zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2024:542

Beleidsdossier en thematiek

Klimaat en Milieu

Feiten

In Taranto bevindt zich een staalfabriek van de firma Ilva, het grootste industriële staalcomplex in Europa met een oppervlakte van ongeveer 1500 hectare en ongeveer 11 000 werknemers. De staalfabriek is  sinds de jaren 60 actief. De bevoegde Italiaanse autoriteiten gaven op 4 augustus 2011 voor het eerst toestemming voor de exploitatie ervan op basis van de algemene Italiaanse regelingen ter omzetting van Richtlijn 2008/1. Die Richtlijn is inmiddels vervangen door de Richtlijn 2010/75, de Richtlijn Industriële Emissies en vervolgens is die nog enkele malen aangepast.

Op 26 oktober 2012 werd de vergunning gewijzigd en daarna nog enkele keren in de periode 2012-2020. De staalfabriek wordt daarmee sinds door de wijziging van 2012 niet meer geëxploiteerd volgens de algemene Italiaanse regelingen die omzetting vormen van de Richtlijn Industriële Emissies, maar op basis van herhaaldelijk gewijzigde bijzondere regels, die onder meer voorzien in een permanente monitoring van de gezondheidssituatie in de omgeving. Onder bepaalde voorwaarden kan die monitoring aanleiding geven tot een hertoetsing van de vergunning. Opmerkelijk is daarbij dat niet de reguliere Italiaanse autoriteiten het toezicht en de vergunningverlening verzorgen, maar dat de Italiaanse nationale overheid de vergunningverlening en de monitoring naar zich toe heeft getrokken.

In de vergunning uit 2012 waren de termijnen opgenomen waarbinnen de nadelige effecten op de milieu zouden moeten worden genomen. In het begin ging het om een termijn tot medio 2016, die vervolgens werd verlengd tot 2017 en daarna nogmaals, tot 2023. Daarna werd die termijn nogmaals opgerekt. In de tussentijd werd aan de fabriek steeds meer tijd gegund om aan de oorspronkelijke vergunningvoorwaarden te voldoen.

Een groep bezorgde omwonenden uit Taranto hebben bij de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan, Italië; hierna: de verwijzende rechter) een collectieve verbodsactie tegen de exploitant van de fabriek ingesteld, ter bescherming van hun recht op gezondheid, op sereniteit en rust in hun leven en op een gezond klimaat. Volgens hen worden deze rechten al decennialang ernstig aangetast door de exploitatie van de staalfabriek. Zij brengen daarbij bewijs in dat aantoont dat er allerhande zaken mis zijn met de uitstoot van de fabriek.

Prejudiciële vragen

De verwijzende rechter stelt het Hof in het kader van deze procedure de volgende vragen:

1. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 12 en 23 [van die richtlijn], en het voorzorgs- en het gezondheidsbeginsel van artikel 191 VWEU en artikel 174 EG aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling vormt die losstaat van de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning – in casu van DPCM 2017 – en kan worden opgesteld zonder automatische gevolgen voor de tijdige en effectieve behandeling door de bevoegde instantie in het kader van een procedure voor de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, met name wanneer de resultaten ervan wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die met de verontreinigende emissies wordt geconfronteerd? Of moet de richtlijn integendeel aldus worden uitgelegd dat:

1. het aanvaardbare risico voor de menselijke gezondheid kan worden beoordeeld aan de hand van wetenschappelijke analysen van epidemiologische aard;
2. de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling moet zijn binnen de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, en zelfs een noodzakelijke voorwaarde daarvoor dient te zijn, en met name het voorwerp moet zijn van een noodzakelijke, doeltreffende en tijdige behandeling door de instantie die verantwoordelijk is voor de verlening en de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning?

2. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 11, 18, 21, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 14, 15, 18 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling moet bepalen dat in de geïntegreerde milieuvergunning (in casu geïntegreerde milieuvergunning 2012, DPCM 2014, DPCM 2017) steeds rekening wordt gehouden met alle stoffen waarvan de emissies wetenschappelijk bekend zijn als schadelijk, met inbegrip van de fijnstoffracties PM10 en PM2,5 die in elk geval door de beoordeelde installatie worden uitgestoten? Of kan de richtlijn aldus worden uitgelegd dat de geïntegreerde milieuvergunning (de bestuurlijke vergunningsmaatregel) slechts de verontreinigende stoffen hoeft te omvatten die a priori zullen ontstaan wegens de aard en het type van de verrichte industriële activiteit?

3. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 21, 22, 28, 29, 34 en 43, artikel 3, punten 2 en 25, en de artikelen 11, 14, 16 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat, wanneer er sprake is van een industriële activiteit die een ernstig en significant gevaar oplevert voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid, de termijn waarover de exploitant beschikt om de industriële activiteit in overeenstemming te brengen met de verleende vergunning, door de daarin voorgeschreven maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid uit te voeren, vanaf de oorspronkelijk vastgestelde termijn kan worden verlengd met ongeveer zeven en een half jaar en voor een totale duur van elf jaar?

Deze drie vragen laten zich als volgt samenvatten. De eerste vraag is in wezen of een emissiemeting los kan worden gezien van de vergunningverlening en, indien er vervolgens bij een meting onaanvaardbare emissiewaarden worden aangetroffen, er automatisch consequenties moeten zijn voor de geldigheid van de milieuvergunning. Kan bij de vergunningverlening worden volstaan met toetsing aan op dat moment bekende wetenschappelijke studies naar de gevolgen van de installatie en staan daadwerkelijke metingen van emissies los van de beoordeling van de vraag of een installatie ook in feite gezondheids- of milieuschade met zich brengt? Moet de meting van daadwerkelijke emissiewaarden onderdeel vormen van het proces van vergunningverlening? In dit verband ligt deze uitspraak in lijn met de uitspraak in de zaak Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) (ECLI:EU:C:2024:356).

De tweede vraag betreft de kwestie of op het moment van de verstrekking van de milieuvergunning alleen rekening hoeft te worden gehouden met emissies waarvan op dat moment, dus op voorhand, bekend is dat zij met enige mate van waarschijnlijkheid zullen gaan plaatsvinden bij een installatie. Of moet er juist rekening worden gehouden met de emissie van alle soorten stoffen waarvan bekend is dat zij schadelijk zijn voor de gezondheid of het milieu?

De derde vraag adresseert het punt dat de termijn waarbinnen de installatie aan de betrokken milieueisen dient te voldoen steeds wordt opgerekt, terwijl een installatie in principe op het moment van vergunningverlening al aan de relevante eisen te voldoen. Is deze situatie toegestaan onder de Richtlijn Industriële Emissies?

Uitspraak van het Hof

Eerste vraag

Op de eerste vraag antwoordt het Hof dat de evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van een installatie voor de gezondheid van de mens integrerend deel moeten uitmaken van de procedures voor de verlening en de toetsing van de exploitatievergunning van die installatie. Een dergelijke evaluatie moet een voorafgaande voorwaarde zijn voor de verlening en de toetsing van de vergunning. De autoriteit die bevoegd is om die vergunning te verlenen of te toetsen, moet op doeltreffende en tijdige wijze rekening houden met die beoordeling. Een evaluatie van de vergunning kan niet afhankelijk worden gesteld van de mogelijkheid van een verzoek daarom, waarvan de gezondheidsautoriteiten alleen in de meest ernstige probleemsituaties gebruik kunnen maken. De geldende vergunning moet onmiddellijk worden getoetst wanneer de resultaten van een dergelijke evaluatie wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die aan de verontreinigende emissies is blootgesteld.

Tweede vraag

Bij beantwoording van de tweede vraag stelt het Hof het volgende: de procedure voor de toetsing van een milieuvergunning mag niet worden beperkt tot de vaststelling van de grenswaarden voor de verontreinigende stoffen waarvan de emissie voorzienbaar was en die in aanmerking is genomen tijdens de oorspronkelijke vergunningsprocedure. Daarbij moet, integendeel, rekening worden houden met de emissies die de betrokken installatie tijdens de exploitatie daadwerkelijk heeft voortgebracht en die betrekking hebben op andere verontreinigende stoffen dan eerder voorzien. Bij een evaluatie van de vergunning moet daarom rekening worden gehouden met de ervaring die tijdens de exploitatie is opgedaan, als onderdeel van de relevante wetenschappelijke gegevens over de verontreiniging. Er moet dus rekening worden gehouden de met feitelijke, met metingen vastgestelde emissies.

Bij een toetsing van een exploitatievergunning moet volgens het Hof hoe dan ook een totaalbeoordeling worden verricht. Daarbij moet rekening worden gehouden met alle bronnen van verontreinigende stoffen en hun gestapelde effect. Daardoor wordt gewaarborgd dat ook de som van alle emissies niet leidt tot een overschrijding van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit die zijn vastgesteld in Richtlijn 2008/50/EG en sindsdien in de Richtlijn Industriële Emissies zijn overgenomen.

Bij de oorspronkelijke vergunningverlening aan de Ilva-fabriek was geen rekening gehouden met de uitstoot van fijnstof, in het bijzonder niet met PM10- en PM2,5‑fijnstofdeeltjes. De verwijzende rechter geeft aan dat die niet in aanmerking zijn genomen voor de vaststelling van emissiegrenswaarden bij de verlening van de geïntegreerde milieuvergunning in 2011. Dat had echter wel gemoeten: de grenswaarden die zijn vastgesteld bij Richtlijn 2008/50 (later gewijzigd bij Richtlijn 2015/1480) moeten worden beschouwd als “milieukwaliteitsnormen” in de zin van artikel 3, punt 6, en artikel 18 van Richtlijn 2010/75.

Zulke grenswaarden moeten in principe worden vastgesteld op grond van artikel 18 van de Richtlijn Industriële Emissies. Die bepaling schijft voor dat daarvoor extra voorwaarden in de vergunning moeten worden opgenomen, wat niet afdoet aan andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.

Het antwoord op de tweede vraag luidt daarmee dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten voor de verlening of de toetsing van een exploitatievergunning van een installatie op grond van die Richtlijn niet alleen rekening moet houden met de verontreinigende stoffen die voorzienbaar zijn, gelet op de aard en het type van de betrokken industriële activiteit. Zij moeten ook rekening houden met alle andere verontreinigende stoffen waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij schadelijk zijn en die door de betrokken installatie kunnen worden uitgestoten. Daarbij horen ook de stoffen die niet zijn beoordeeld in de oorspronkelijke vergunningsprocedure voor de installatie maar die in feite wel worden uitgestoten.

Derde vraag

De verwijzende rechter merkt op dat de specifieke regels voor Ilva, die door de Italiaanse regering worden bepaald en gehandhaafd, het mogelijk hebben gemaakt om meermaals verlenging van de vergunning toe te kennen. Die verlengingen waren niet gekoppeld aan toetsingen of het bijwerken van de exploitatievoorwaarden die aan de activiteiten waren gesteld. Het Hof wijst er daarna op dat de termijnen voor de uitvoering van de maatregelen die de naleving van de geïntegreerde milieuvergunning van 2011 moesten verzekeren meermaals zijn opgerekt. Dat terwijl het een industriële activiteit betreft die door de wetgever zelf als een ernstig risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu moet worden beschouwd. Dat uitstel heeft er ten tweede juist toe geleid dat de werkzaamheden die uit moesten worden uitgevoerd om de activiteiten van de Ilva-fabriek in theorie veilig te maken voor de personen die in de nabijheid van die fabriek wonen, uiteindelijk niet of slechts deels zijn uitgevoerd. Het Hof stelt vervolgens vast dat per 2016 in principe volledig aan alle voorwaarden van de Richtlijn had moeten worden voldaan.

Het voegt daaraan toe dat de lidstaten conform artikel 8, lid  1 en lid 2, onder a) en b), van Richtlijn 2010/75 in geval van een inbreuk op de voorwaarden van de exploitatievergunning van een installatie de nodige maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat onmiddellijk aan de vergunningvoorwaarden wordt voldaan. In het bijzonder moet de exploitant van de betrokken installatie onmiddellijk de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat zijn installatie op een zo kort mogelijke termijn weer aan de voorwaarden voldoet. Daarbij geldt ook dat de exploitatie van de installatie wordt opgeschort wanneer een inbreuk op de vergunningvoorwaarden een direct gevaar voor de menselijke gezondheid oplevert of onmiddellijke en significante nadelige gevolgen voor het milieu dreigt te hebben.

De Italiaanse regering voert daartegen aan dat de aanpassing van de installatie aan de vereisten van de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011 ertoe zou hebben geleid dat de exploitatie meerdere jaren zou zijn onderbroken. De staalfabriek vormt echter een belangrijke bron van werkgelegenheid voor de betrokken regio. De vaststelling van de specifieke regels voor Ilva was daarom ingegeven door een afweging van de betrokken belangen, te weten enerzijds de bescherming van het milieu en anderzijds de bescherming van de werkgelegenheid.

Het Hof legt die overwegingen naast zich neer. De Richtlijn Industriële Emissies is getrapt ingevoerd, met verschillende termijnen waarbinnen aan verschillende soorten emissie-eisen moet worden voldaan na een bepaalde termijn vanaf de datum van inwerkingtreding van deze Richtlijn. Doel daarvan was om bestaande installaties zoals de Ilva-fabriek voldoende tijd te gunnen voor technische aanpassingen aan die nieuwe eisen. Het Hof laat het vervolgens aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de specifieke regels die de Italiaanse overheid hanteerde voor de Ilva-fabriek tot gevolg hebben gehad dat de uitvoering van de nodige maatregelen om te voldoen aan de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011, te lang is uitgesteld, gelet op de ernst van de vastgestelde aantasting van het milieu en de menselijke gezondheid.

Het antwoord op de derde vraag luidt dan ook dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat die zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de termijn waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, herhaaldelijk is verlengd, ook al zijn er ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid vastgesteld. Wanneer de activiteiten van de betrokken installatie dergelijke gevaren opleveren, dan vereist artikel 8, lid 2, tweede alinea, van die Richtlijn hoe dan ook dat de exploitatie van die installatie wordt opgeschort.

Decentrale relevantie

In Nederland zijn het in de regel de gemeenten, provincies en waterschappen die omgevingsvergunningen verlenen. Ook zij moeten in die vergunningen moeten eisen worden opgenomen zodat voldaan wordt aan de Richtlijn Industriële Emissies. Deze uitspraak betekent dan ook dat ook Nederlandse verleners van omgevingsvergunning de plicht hebben om actuele emissiegegevens te betrekken bij evaluaties van vergunningen en vergunningverlening. Als blijkt dat er emissies plaatsvinden die een acuut gevaar voor de volksgezondheid of het milieu vormen, dan moeten activiteiten worden opgeschort totdat kan worden voldaan aan de eisen die aan de emissies zijn gesteld.

Bron

HvJ EU 25 juni 2024, zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2024:542

Meer informatie

• HvJ EU 25 april ECLI:EU:C: 2024:356 (Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden), ECLI:EU:C:2024:356
• HvJ EU 14 december 2023, Conclusie van Advocaat Generaal Kokott, in zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2023:990
• Richtlijn 2010/75/EU van het Europees parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies
• Hoe ver gaat de verplichting van nationale instanties op basis van het voorzorgsbeginsel ten aanzien van vergunningsverleningen voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen?, Europa Decentraal
• Herziening van de Richtlijn Industriële Emissies, Europa Decentraal
• Industriële Emissies, Europa Decentraal

Ja, decentrale overheden kunnen veroorzakers van bepaalde typen milieuvervuiling aansprakelijk stellen op grond van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Dit principe van het Europese milieubeleid is vastgelegd in artikel 191, lid 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en is verder onder andere uitgewerkt in Richtlijn 2004/35 van het Europees Parlement en de Raad betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade.

Principes van milieubeheer: het ‘vervuiler betaalt’ beginsel

Het milieubeleid van de Europese Unie is gebaseerd op vier basisprincipes. Volgens het voorzorgs- en het preventiebeginsel moet milieuschade zoveel mogelijk voorkomen worden. Wanneer de schade niet kan worden voorkomen, moet de schade worden hersteld. Daarbij geldt het principe ‘de vervuiler betaalt’. Dit beginsel houdt in dat de vervuiler zelf verantwoordelijk is voor de kosten van het voorkomen of bestrijden van schade aan het milieu. Vervuilers zijn dus verantwoordelijk voor de kosten van het herstellen van de schade, hoewel  overheden die vaak in eerste instantie moeten dragen. Er moet dan wel worden bepaald wie precies aansprakelijk is voor schade aan het milieu en wie de kosten voor het herstellen van milieuschade betaalt.

Richtlijn milieuaansprakelijkheid

Richtlijn 2004/35 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (Richtlijn milieuaansprakelijkheid) stelt op basis van het beginsel dat ‘de vervuiler betaalt’ een kader voor milieuaansprakelijkheid vast. In Nederland is deze Richtlijn geïmplementeerd in titel 17.2 Maatregelen bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan in de Wet milieubeheer.

Wat is milieuschade?

De Richtlijn milieuaansprakelijkheid is gericht op het voorkomen of herstellen van drie typen milieuschade: schade aan wateren, schade aan de bodem en schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats. In artikel 2, lid 1 van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid wordt per type milieuschade toegelicht wanneer er sprake is van schade. Schade wordt in artikel 2, lid 2 omschreven als “een meetbare negatieve verandering in de natuurlijke rijkdommen of een meetbare aantasting van een ecosysteemfunctie, die direct of indirect optreedt”.’ In de Richtlijn wordt gesproken over handelingen van een “exploitant” die mogelijk schade kunnen veroorzaken. De definitie van “exploitant” is te vinden in artikel 2, lid 6: “een particuliere of openbare natuurlijke persoon of rechtspersoon die de beroepsactiviteit verricht of regelt, of, als dit in de nationale wetgeving is bepaald, aan wie een doorslaggevende economische zeggenschap over het technisch functioneren van een dergelijke activiteit is overgedragen, met inbegrip van de houder van een vergunning of toelating voor het verrichten van een dergelijke activiteit of de persoon die een dergelijke activiteit laat registreren of er kennisgeving van doet”.

In het geval van een zwaar verontreinigd terrein is er volgens artikel 2, lid 1, sub c van de Richtlijn sprake van milieuschade, namelijk bodemschade: “dat wil zeggen elke vorm van bodemverontreiniging die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid, waarbij direct of indirect op, in of onder de bodem, stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen aangebracht zijn”.

Aansprakelijkheid

De Richtlijn milieuaansprakelijkheid onderscheidt twee vormen van aansprakelijkheid: risicoaansprakelijkheid en schuldaansprakelijkheid.

Risicoaansprakelijkheid

In artikel 3, lid 1, sub a van de Richtlijn is de risicoaansprakelijkheid van exploitanten vastgelegd. Risicoaansprakelijkheid ziet op de aansprakelijkheid van exploitanten van activiteiten die zijn opgesomd in bijlage III bij de Richtlijn. Voorbeelden van activiteiten zijn afvalbeheeractiviteiten en het vervoer van gevaarlijke stoffen.

Schuldaansprakelijkheid

Een andere vorm van aansprakelijkheid die de Richtlijn oplegt is schuldaansprakelijkheid. Volgens artikel 3, lid 1, sub b is deze aansprakelijkheid van toepassing op alle andere beroepsactiviteiten voor schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats. Maar deze aansprakelijkheid ziet ook op onmiddellijke dreiging dat deze schade ontstaat als gevolg van een verwijt van schuld of nalatigheid van de exploitant.

Plicht tot het nemen van preventie- en herstelmaatregelen

Als er door de activiteiten van ondernemingen een onmiddellijke dreiging van schade aan het milieu ontstaat, moeten de betrokken ondernemingen hier preventieve maatregelen tegen nemen, zelfs wanneer er op dat moment nog geen schade aan het milieu is veroorzaakt. Dit volgt uit artikel 5 van de Richtlijn. In het geval van een verontreinigd terrein is het natuurlijk al te laat voor het nemen van preventieve acties. Er is namelijk al sprake van schade aan het milieu in de vorm van bodemverontreiniging. In het geval er wel sprake is van schade aan het milieu, dan moeten exploitanten op grond van artikelen 6 en 7 van de Richtlijn maatregelen treffen om de betrokken verontreinigende stoffen en schade tot een minimum te beperken. Zo moet verdere milieuschade en negatieve effecten op de menselijke gezondheid of verdere aantasting van functies worden beperkt of voorkomen. De bevoegde instantie, zoals een gemeente, speelt ook een rol in het nemen van de herstelmaatregelen. De bevoegde instantie eist namelijk dat de herstelmaatregelen door de exploitant worden genomen. In het geval de exploitant zijn verplichtingen niet nakomt, niet kan worden geïdentificeerd, of niet verplicht is de kosten uit hoofde van deze Richtlijn te dragen, kan de bevoegde instantie, als laatste redmiddel, zelf deze maatregelen nemen.

Kosten en verhaal

Hoe zit het dan met de kosten van herstel van de milieuschade? Het basisprincipe van de Richtlijn is dat de exploitant die de milieuschade heeft veroorzaakt de kosten voor het voorkomen en bestrijden van de milieuschade draagt. Een exploitant die door beroepsactiviteiten milieuschade of een onmiddellijk gevaar voor milieuschade heeft veroorzaakt, wordt financieel aansprakelijk gesteld. Dit moet exploitanten aansporen om maatregelen te treffen en praktijken te ontwikkelen om het risico op milieuschade zo klein mogelijk te houden. Zo wordt de kans dat zij geconfronteerd worden met financiële consequenties van hun aansprakelijkheid verkleind. Zie in dit verband overweging 2 van Richtlijn milieuaansprakelijkheid.

Taak decentrale overheden

In Nederland spelen decentrale overheden een belangrijke rol in de controle op het naleven van milieuaansprakelijkheidsregels. Zij zijn nauw betrokken bij de handhaving van het beginsel dat  ‘de vervuiler betaalt’. De taak van decentrale overheden is namelijk om vervuiling te voorkomen, de verantwoordelijke vervuilers zelf de schade te laten herstellen of hen ervoor laten betalen. Meer informatie over de rol van decentrale overheden in de bescherming van het milieu leest u op onze pagina over milieubeheer.

Biedt het optreden van de overheid onvoldoende bescherming, dan kunnen er acties ondernomen worden door belangengroeperingen. Zij kunnen besluiten van overheden aanvechten voor de rechter. In artikel 13 van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid is het recht op toegang tot een procedure voor een rechtbank of een andere onafhankelijke en onpartijdige overheidsinstantie neergelegd om besluiten, het handelen of het verzuim van de bevoegde instantie te toetsen. Personen zoals omschreven in artikel 12 hebben dit recht. Dit kunnen bijvoorbeeld natuurlijke personen of rechtspersonen zijn die milieuschade lijden of dreigen te lijden of stellen (sub a) dat een inbreuk is gemaakt op een recht (sub c), maar ook ngo’s die milieubescherming bevorderen en voldoen aan voorschriften gesteld in nationale wetgeving kunnen een “voldoende belang hebben bij de besluitvorming inzake de schade” (sub b) en daarom dit recht genieten. De lidstaat bepaalt wat een voldoende belang is en wat een inbreuk op een recht vormt.

Daarnaast kunnen lidstaten aansprakelijk worden gesteld via een inbreukprocedure door de Europese Commissie voor het niet nakomen van verplichtingen op grond van Europees recht. Wanneer deze inbreuk is gepleegd door een decentrale overheid, is de centrale overheid, het Rijk, verantwoordelijk. Meer over de aansprakelijkheid van decentrale overheden leest u op onze pagina over toezicht en naleving.

Zo is er in 2020 een inbreukprocedure tegen Nederland gestart voor het niet nakomen van de verplichtingen op grond van de Richtlijn milieuaansprakelijkheid. De Europese Commissie is van mening dat Nederland de Richtlijn niet correct heeft omgezet in nationale wetgeving. Daarom heeft zij in juli 2020 een ingebrekestelling gestuurd naar Nederland.

Naar aanleiding van deze ingebrekestelling stelde de Nederlandse overheid een wijziging van de Wet milieubeheer voor. Deze wijziging biedt meer verduidelijking op bepaalde punten, zoals wie aan het bevoegde gezag kan vragen om over te gaan tot actie bij (dreigende) milieuschade. Verder maakt het wetsvoorstel het voor mensen die milieuschade dreigen te lijden mogelijk om beroep te doen tegen een beschikking. De Eerste Kamer moet de wijziging nog aannemen. Mocht dat gebeuren, dan kan de wet ondertekend worden door de Koning en de minister. Na publicatie in het Staatsblad, treedt de wet dan in werking.

Meer informatie

• Milieubeheer, Kenniscentrum Europa Decentraal
• Milieuaansprakelijkheid, Europese Commissie
• Milieuaansprakelijkheid, Informatiepunt Leefomgeving
• Europese Rekenkamer: vervuiler betaalt principe moet worden versterkt, bericht Kenniscentrum Europa Decentraal
• Europese Commissie spreekt Nederland aan op nakomen verplichtingen Milieuaansprakelijkheids­richtlijn, bericht Kenniscentrum Europa Decentraal

In deze zaak geeft het Hof een verduidelijking van de reikwijdte van de toepassing van het voorzorgsbeginsel bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen in een lidstaat. Daarnaast gaat zij in op de toetsing aan de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en het moment waarop die toetsing plaats moet vinden. Hier ging het om twee zaken die aanhangig werden gemaakt bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. In beide zaken ging het om de aanvraag voor de toelating op de Nederlandse markt voor een gewasbeschermingsmiddel dat één of meer werkzame stoffen bevatten, waarvan hormoonontregelende eigenschappen waren vastgesteld in de periode na de goedkeuring van de werkzame stoffen, maar na de indiening van de aanvraag voor toelating van de middelen op de markt.

2. Zaak 

HvJ EU 25 april ECLI:EU:C: 2024:356 (Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden) 

3. Beleidsdossier en thematiek 

Klimaat en milieu 

 4. Samenvatting en feiten 

De Europese regels voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen de goedkeuring van werkzame stoffen op Europees niveau, de toelating voor het op de markt brengen, en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Hoofdstuk II geeft dat de bevoegdheid voor de goedkeuring van werkzame stoffen bij de Commissie ligt. De toelating van gewasbeschermingsmiddelen en het gebruik op het grondgebied van de Europese Unie is geregeld in Hoofdstuk III en is gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning. Toelatingen die door een lidstaat worden verleend, moeten door andere lidstaten met vergelijkbare landbouw-, fytosanitaire en ecologische omstandigheden worden aanvaard. Om deze wederzijdse erkenning te vergemakkelijken, is de EU verdeeld in zones waar vergelijkbare omstandigheden heersen.  

Van het beginsel van wederzijdse erkenning kan worden afgeweken wanneer milieu- of landbouwkundige omstandigheden die specifiek zijn voor het grondgebied van een of meer lidstaten dit rechtvaardigen, of wanneer het hoge beschermingsniveau van de gezondheid van mens en dier waarin de verordening voorziet, niet kan worden gewaarborgd. Ook kunnen aanvullende voorwaarden worden opgelegd in overeenkomst met de doelstellingen van Richtlijn 2009/128/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden. De doelstellingen uit deze richtlijn zijn per lidstaat uitgewerkt in een nationaal actieplan. 

Voorzorgsbeginsel 

Verordening 1107/2009 heeft als doel het realiseren van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen, dieren en het milieu, alsmede het verbeteren van de werking van de interne markt door de harmonisatie van de regels voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (artikel 1 lid 3). Het voorzorgsbeginsel speelt daarbij een bepalende rol. In lid 4 wordt bepaald: 

“De bepalingen van deze verordening stoelen op het voorzorgsbeginsel teneinde te garanderen dat werkzame stoffen of middelen die op de markt worden gebracht niet schadelijk zijn voor de gezondheid van mensen en dieren of voor het milieu. In het bijzonder worden de lidstaten er niet van weerhouden het voorzorgsbeginsel toe te passen wanneer er wetenschappelijk gezien onzekerheid bestaat over de risico’s voor de gezondheid van mensen en dieren of voor het milieu van de op hun grondgebied toe te laten gewasbeschermingsmiddelen.” 

Stand van de wetenschappelijke en technische kennis 

In Hoofdstuk II (Werkzame stoffen) van de Verordening wordt bepaald dat een werkzame stof overeenkomstig bijlage II bij de verordening wordt goedgekeurd als in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis kan worden verwacht dat de gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten, rekening houdend met de in die bijlage vastgestelde goedkeuringscriteria, aan alle eisen voldoen ter uitsluiting van effecten op de gezondheid van mens en dier, planten en het milieu. 

Bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 handelt over de procedure en de criteria voor de goedkeuring van werkzame stoffen, beschermstoffen en synergisten, overeenkomstig Hoofdstuk II. Bijlage II voorziet, met ingang van 10 november 2018, in specifieke criteria op grond waarvan een werkzame stof, beschermstof of synergist moet worden geacht hormoonontregelende eigenschappen te hebben die schadelijke effecten kunnen hebben op de mens (punt 3.6.5.) en op niet-doelorganismen(punt 3.8.2.). Deze criteria voor de toetsing van hormoonontregelende eigenschappen werden in 2018 middels verordening 2018/605 toegevoegd aan Verordening nr. 1107/2009 als gevolg van een brede consensus onder wetenschappers over de definitie van hormoonontregelaars en de bijbehorende schadelijke effecten van de WHO. 

In Hoofdstuk III (Gewasbeschermingsmiddelen) van de verordening wordt bepaald dat een gewasbeschermingsmiddel alleen wordt toegelaten op de markt wanneer alle werkzame stoffen, op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis, voldoen aan alle eisen. 

In verordening (EU) nr. 546/2011 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 1107/2009 (waarin de uniforme beginselen voor de evaluatie en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen zijn vastgelegd) wordt bepaald dat de lidstaten bij de evaluatie van aanvragen voor toelatingen rekening moeten houden met: 

“… andere relevante technische en wetenschappelijke informatie waarover zij redelijkerwijs kunnen beschikken in verband met de werking van het gewasbeschermingsmiddel of de mogelijke nadelige effecten van het gewasbeschermingsmiddel zelf of de componenten of residuen daarvan.”  

Verder wordt bepaald dat de lidstaten de hierboven bedoelde informatie overeenkomstig de stand van wetenschap en techniek moeten evalueren. Met name dienen zij op het gebied van werkzaamheid en toxiciteit de resultaten te beoordelen. Hierbij moeten zij de aan het gewasbeschermingsmiddel verbonden gevaren identificeren en een oordeel vormen over de waarschijnlijke risico’s voor mens, dier en leefomgeving.

C-309/22 

In zaak C-309/22 ging het om een gewasbeschermingsmiddel genaamd Pitcher, met onder andere de werkzame stoffen fludioxonil en folpet. Voor fludioxonil gold een geldigheidsduur van de goedkeuring in de EU tot 31 oktober 2022. Voor folpet gold een geldigheidsduur van de goedkeuring in de EU tot 31 juli 2022. Voor beide werkzame stoffen waren op het moment van de prejudiciële beslissing aanvragen ingediend voor verlenging van de geldigheidsduur, waarover nog niet beslist was.  

Adama Registrations BV had op 15 september 2015 een aanvraag voor eerste toelating op de markt ingediend voor het middel Pitcher. Het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen (CTGB) had op 4 oktober 2019 voor dit middel toelating verleend tot 31 juli 2022. Het Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) had tegen dit besluit bezwaar ingediend, dat op 2 september 2020 ongegrond werd verklaard door het CTGB, waarop PAN Europe beroep tot nietigverklaring van dit besluit aantekende bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. PAN Europe voerde aan dat het CTGB geen beoordeling van de hormoonontregelende eigenschappen van fludioxonil had verricht. Volgens PAN Europe moet het CTGB, in het kader van de aanvraag voor toelating op de markt van een gewasbeschermingsmiddel, de hormoonontregelende eigenschappen van dat middel beoordelen in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis op het moment van het besluit over de aanvraag. Volgens het CTGB hoefden echter de hormoonontregelende eigenschappen niet opnieuw te worden beoordeeld in het kader van het onderzoek voor de toelating van het gewasbeschermingsmiddel, waarvan de goedgekeurde werkzame stof een bestanddeel is. Het CTBG stelde dat de beoordeling van de risico’s van het gewasbeschermingsmiddel moet plaatsvinden aan de hand van de wetenschappelijke en technische kennis ten tijde van de toelatingsaanvraag op de markt, namelijk op 15 september 2015. Het College van beroep voor het bedrijfsleven schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over een aantal vragen. 

C-310/22 

In zaak C-310/22 ging het om een vergelijkbare zaak. BASF Nederland BV had op 22 januari 2016 een aanvraag ingediend tot toelating op de markt van het middel Dagonis, met de werkzame stof difenoconazool. Het CTGB had het middel op 3 mei 2019 toegelaten tot 31 december 2020. PAN Europe had bezwaar aangetekend tegen dit besluit, dat eveneens werd afgewezen door het CTGB. PAN Europe stelde vervolgens beroep tot nietigverklaring van dit besluit in bij het CBB, wederom met het argument dat het CTGB geen onderzoek had verricht naar de hormoonontregelende eigenschappen van Dagonis, in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis op het moment van de beslissing over de aanvraag. Ook hier voeren het CTBG en BASF Nederland aan dat de hormoonontregelende eigenschappen niet opnieuw hoefden te worden beoordeeld in het kader van de toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbestrijdingsmiddel, waarvan de goedgekeurde werkzame stof een bestanddeel is. Zij voerden wederom aan dat de nieuwe criteria voor de beoordeling van hormoonontregelende eigenschappen, voortvloeiend uit verordening 2018/605, alleen gelden voor de goedkeuring van de werkzame stof of voor de herziening van deze goedkeuring op Europees niveau. Ook hier schorste het CBB de zaak en verzocht het Hof om een prejudiciële beslissing. Het College van beroep voor het bedrijfsleven schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over een aantal vragen. 

In essentie ging het in beide zaken over de vraag of de nationale autoriteit bij de toelating van een gewasbeschermingsmiddel, waarvan de werkzame stoffen op Europees niveau in een eerder stadium al waren goedgekeurd, rekening moest houden met de potentieel hormoonontregelende effecten van een werkzame stof bij het onderzoek op nationaal niveau van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel dat deze werkzame stof bevat.  

5. Rechtsvraag 

Het Hof van Justitie voegt de eerste vraag uit C-309/22 en een tweetal vragen uit C-310/22 samen en herformuleert die als volgt: 

“dat de verwijzende rechter … in essentie wenst te vernemen of artikel 29, lid 1, onder a) en e), en artikel 4, lid 1, tweede alinea, en lid 3, van verordening nr. 1107/2009, gelezen in samenhang met punt 3.6.5 van bijlage II bij deze verordening, aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat die belast is met de beoordeling van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel, bij het onderzoek van deze aanvraag rekening moet houden met de ongewenste effecten die de hormoonontregelende eigenschappen van een werkzame stof in dat middel kunnen hebben op de mens, gelet op de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis, die met name vervat is in de in dat punt 3.6.5 vermelde criteria.” 

6. Uitspraak van het Hof 

Bevoegdheidsverdeling 

Zowel Adama als BASF, enkele van de betrokken regeringen, maar ook de Commissie verdedigden het standpunt dat de nationale beoordelende autoriteit bij het aanvraag voor toelating op de markt geen rekening dient te houden met de hormoonontregelende eigenschappen van de werkzame stoffen zelf. Immers deze zijn al op Europees niveau onderzocht bij de goedkeuring van deze werkzame stoffen. Dit is in lijn de bevoegdheidsverdeling die in de verordening wordt gemaakt tussen de beoordeling op Europees niveau van de werkzame stoffen en het onderzoek op niveau van de lidstaten van de toelatingsaanvragen voor het op de markt brengen. Het Hof kijkt allereerst echter naar de letter van de tekst van de betrokken bepalingen. Artikel 29, lid 1, onder e) van verordening nr. 1107/200 bepaalt dat de lidstaten bij de toelatingsaanvraag moeten nagaan of het middel aan de eisen van artikel 4, lid 3 voldoet. Het Hof concludeert dat volgens een letterlijke uitlegging van deze bepalingen, niets de nationale autoriteit belet om na te gaan of het middel volgens de stand van de wetenschappelijke en technische kennis geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect op de gezondheid van de mens heeft in de zin van artikel 4 lid 3.  

Context 

Het Hof erkent vervolgens het onderscheid in bevoegdheden tussen de Commissie en de nationale autoriteiten zoals dat in de verordening is vastgelegd, maar kijkt naar de context van de bevoegdheden en merkt op dat de lidstaten volgens artikel 29, lid 1, onder e) van de verordening verplicht zijn na te gaan of het middel voldoet aan alle eisen van artikel 4, lid 3. In een eerder arrest (C-616/17, Blaise e.a.) was al vastgesteld, dat het daarvoor onder meer vereist is dat het middel op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis voldoet aan de eisen van artikel 4, lid 3. Het Hof concludeert dat de lidstaten weliswaar niet de goedkeuring van de Commissie van de werkzame stof kunnen herzien, maar dat de toelating van het middel geen zuiver automatische tenuitvoerlegging is van de goedkeuring door de Commissie van een werkzame stof. Hieruit volgt dat verordening nr. 1107/2009 het niet toelaat dat de nationale autoriteit een toelating verleent voor een middel dat een werkzame stof bevat die niet is goedgekeurd, maar dat een lidstaat omgekeerd niet verplicht is een middel toe te laten waarvan alle werkzame stoffen zijn goedgekeurd wanneer er wetenschappelijke of technische kennis beschikbaar is waaruit blijkt dat het gebruik van dat middel onaanvaardbare risico’s met zich mee brengt voor de gezondheid van mens, dier of milieu. 

Uniforme beginselen voor de evaluatie en toelating van gewasbeschermingsmiddelen 

Daarna gaat het Hof in op de toepassing van de uniforme beginselen voor de evaluatie en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen zoals bedoeld in artikel 29, lid 1 van verordening 1107/2009, die zijn vastgesteld in de bijlage bij verordening nr. 546/2011. Het Hof ziet ook hier aanwijzing voor de letterlijke uitlegging van Artikel 29, lid1 en artikel 4, lid 1. De bijlage bevat volgens punt 2 onder c) de verplichting om rekening te houden met andere relevante technische en wetenschappelijke informatie”. Volgens het Hof lijdt het geen twijfel dat de in punt 3.6.5 genoemde criteria voor hormoonontregelende eigenschappen deel uitmaken van dergelijke informatie. 

Voorzorgsbeginsel 

Tenslotte vindt het Hof meer steun voor de letterlijke uitlegging van de relevante bepaling van Verordening nr. 1107/2009 in het doel van de verordening, namelijk het bewerkstelligen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens, dier en milieu. Het Hof benadrukt dat de relevante bepalingen van de verordening gebaseerd zijn op het voorzorgsbeginsel. In een eerder arrest had het Hof al geoordeeld dat bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen de bescherming van de gezondheid voorrang moet hebben op de verbetering van de teelt van planten (C-162/21) . Ook kunnen lidstaten, op grond van milieu- of landbouwkundige omstandigheden die specifiek zijn voor het grondgebied van een of meer lidstaten kunnen deze lidstaten, al afzien van het toelaten van een gewasbeschermingsmiddel. Het Hof argumenteert dan dat de in aanmerkingneming van de in punt 3.6.5. van bijlage II bij de verordening genoemde criteria middels het voorzorgsbeginsel, bijdraagt aan de algemene doelstelling van de verordening, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens, dier en milieu. 

Afweging rechtszekerheidsbeginsel 

Tot slot weegt het Hof het voorzorgsbeginsel af tegen het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat de rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, zodat belanghebbenden daaraan houvast hebben. In deze zaak moet dit rechtszekerheidsbeginsel worden afgewogen aan het voorzorgsbeginsel, dat immers ten grondslag ligt aan de verordening. Het Hof stelt dan dat iedere aanvrager kan verwachten dat de stand van de wetenschappelijke en technische kennis verandert in de loop van de toelatingsprocedure, of in de loop van de periode waarvoor een werkzame stof is goedgekeurd of een gewasbeschermingsmiddel is toegelaten. Ook bevat de verordening bepalingen die het mogelijk maken dat de intrekking van een toelating of de vaststelling van een noodmaatregel onmiddellijk werking kan hebben, waardoor het betrokken middel niet meer op de markt kan worden gebracht. Het door een bevoegde autoriteit in aanmerking nemen van relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis die nog niet beschikbaar was op het moment van indiening van de toelatingsaanvraag kan dan ook niet worden geacht in strijd te zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. 

Conclusie 

Het Hof concludeert op basis van de voorgaande overwegingen dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat die belast is met de beoordeling van de toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen  van een gewasbeschermingsmiddel, bij het onderzoek rekening moet houden met de ongewenste effecten die de hormoonontregelende eigenschappen kunnen hebben op de mens, gelet op de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis. 

7. Decentrale relevantie 

De toelating van gewasbeschermingsmiddelen vindt plaats op nationaal niveau (in Nederland door het CTGB). Bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen moet, zo blijkt uit bovenstaand arrest, de bevoegde autoriteit rekening houden met alle op het moment van het toelatingsonderzoek beschikbare wetenschappelijke en technische kennis. Het Hof geeft aan dat de stand van wetenschappelijke en technische kennis niet statisch is en nog kan veranderen tijdens een lopende aanvraag, en zelfs in de periode waarvoor een gewasbeschermingsmiddel al is toegelaten op de markt. Op basis van het voorzorgsbeginsel dienen de autoriteiten eventuele nieuwe kennis mee te nemen in de beoordeling van de toelatingsaanvraag. Op grond van de voorrang die het Hof in bovenstaand arrest geeft aan het voorzorgsprincipe boven het rechtszekerheidsbeginsel, is het niet ondenkbaar dat zelfs wanneer een middel al is toegelaten, nieuwe kennis over schadelijke effecten voor de gezondheid van mens, dier en milieu-invloed zou kunnen hebben op deze toelating.  Waterschappen hebben een belangrijke rol bij het monitoren van de kwaliteit van het oppervlaktewater en het signaleren van negatieve gevolgen van pesticiden voor ecosystemen. Provincies kunnen op basis van hun Omgevingsverordeningen worden aangesproken om hand te haven ter bescherming van (grond)water, natuur en menselijke gezondheid.

Meer informatie 

Gevoegde zaken C-309/22 en C-310/22, Hof van Justitie van de Europese Unie 

Pesticiden, Kenniscentrum Europa Decentraal 

Europees beleid

Sinds 1991 zijn er Europese regels voor de toelating en het gebruik van pesticiden. Zo keurt de Commissie werkzame stoffen voordat deze mogen worden gebruikt in gewasbeschermingsmiddelen. In 2009 kwam daar de Richtlijn duurzaam gebruik van pesticiden (Richtlijn 2009/128/EC) bij. Deze richtlijn moet onder andere de afhankelijkheid van pesticiden reduceren en een geïntegreerde aanpak ten aanzien van gewasbescherming (Integrated Pest Management – IPM) bevorderen. Door het gebruik van IPM worden pesticiden alleen gebruikt wanneer preventie en andere methoden niet werken of niet doeltreffend zijn. IPM is sinds 2014 verplicht.

Rapport Europese Rekenkamer

De Europese Rekenkamer onderzocht in 2019 of de risico’s van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen door de EU-maatregelen zijn beperkt. Hiervoor werd onder andere een informatiebezoek aan Nederland, Litouwen, Frankrijk en Zwitserland gebracht. Nederland had als enige lidstaat sancties met betrekking tot IPM vastgesteld. In de praktijk werden echter geen boetes uitgedeeld, ondanks het niet naleven van de voorschriften.
In het rapport concludeert de Rekenkamer dat er slechts beperkte vooruitgang is geboekt. Niet alleen was er sprake van een trage start van de implementatie van het beleid, ook het beleid zelf en de Commissie schoten tekort. Tekortkomingen die naar voren kwamen zijn:

• De Richtlijn betreffende duurzaam gebruik van pesticiden is door verschillende lidstaten te laat en te onvolledig omgezet.
• De controle van de Commissie was niet naar behoren en maatregelen om de uitvoering van de Richtlijn af te dwingen werden pas in 2016 geïntensiveerd.
• De gegevens van de lidstaten en de Commissie betreffende de risico’s en de milieueffecten van het gebruik van gewasbeschermmingsmiddelen zijn niet toereikend voor doeltreffende monitoring.
• Het beleid beschikt niet over duidelijke criteria of specifieke vereisten waarmee naleving kan worden beoordeeld. Landbouwers zijn bijvoorbeeld niet verplicht een register bij te houden over IPM-maatregelen.
• Er zijn slechts enkele gewasbeschermingsmiddelen met een laag risico beschikbaar gesteld voor gebruik. Er zijn tot dusver dus weinig alternatieve producten en methodes.
• Er bestaat weinig stimulans om afhankelijkheid van pesticiden te verminderen. Het is bijvoorbeeld geen voorwaarde van Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)-betalingen.

Conclusies

De Rekenkamer adviseert op basis van deze knelpunten om de beginselen van geïntegreerde gewasbescherming om te zetten in praktische criteria, deze op het niveau van de landbouwbedrijven te controleren en deze na 2020 te koppelen aan betalingen in het kader van het GLB. Daarnaast raadt de Rekenkamer aan de statistieken over gewasbescherming te verbeteren en betere risico-indicatoren te ontwikkelen.

Knelpunten voor decentrale overheden

Het rapport van de Europese Rekenkamer raakt hiermee aan een van de knelpunten die in 2018 in de brochure ‘Nederlandse provincies en bedrijven: op weg naar betere EU-regelgeving’ van de Nederlandse provincies, het Interprovinciaal Overleg, VNO-NCW, MKB-Nederland en Kenniscentrum Europa decentraal werden geïdentificeerd. In de brochure werd erop gewezen dat de EU-wetgeving op het gebied van gewasbeschermingsmiddelen soms achterloopt. Een voorbeeld dat werd gegeven was het gebruik van zonnebloemolie als product ter bestrijding van ongedierte. Door het verbod op het gebruik van basisstoffen zoals voedingsmiddelen als bestrijdingsmiddelen is een goed ecologisch verantwoord alternatief niet toegestaan.
Ook de Unie van Waterschappen wijst erop dat de Nederlandse land- en tuinbouw een belangrijk oorzaak is voor de slechte kwaliteit van het oppervlaktewater in Nederland. Naast gewasbeschermingsmiddelen zijn nutriënten en zware metalen belangrijke probleemstoffen.

Green Deal

Gewasbeschermingsmiddelen kunnen risico’s meebrengen voor de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater en de bodem, de biodiversiteit, ecosystemen en de menselijke gezondheid. Het gebruik van gewasbestrijdingsmiddelen is daarmee een belangrijk thema binnen de Europese Green Deal, met name voor het beëindigen van verontreiniging en de ‘Van-Boer-tot-Bord’-strategie.

Verontreiniging beëindigen

Het doel van de Europese Commissie is om de verontreiniging van lucht, water en bodem tot nul terug te brengen. De Commissie heeft als doel burgers beter te beschermen tegen gevaarlijke chemische stoffen, duurzame alternatieven te ontwikkelen en de regels voor de beoordeling van stoffen die op de markt worden gebracht te verbeteren. Het ‘Zero Pollution’-actieplan van de Commissie wordt naar verwachting in 2021 bekend gemaakt.

Van-Boer tot Bord strategie (F2F)

De doelstelling van de Van-Boer-tot-Bord-strategie is om Europees voedsel veilig te produceren met zo weinig mogelijk impact op de natuur. Hiervoor wil de Europese Commissie het gebruik, de afhankelijkheid en de risico’s van chemische pesticiden aanzienlijk terugdringen. De Van Boer tot Bord strategie wordt in de lente van 2020 gepresenteerd. Maatregelen omtrent het gebruik en het risico van pesticiden volgen in 2021.

Nederlands gewasbeschermingsbeleid

Het Nederlandse gewasbeschermingsbeleid is vastgelegd in de ‘Toekomstvisie Gewasbescherming 2030’ en de nota ‘Gezonde Groei, Duurzame Oogst.’ Het ‘Pakket van Maatregelen emissiereductie gewasbescherming open teelten’ geeft invulling aan dit beleid. Het pakket bevat acties en maatregelen om de emissies in de land- en tuinbouw tot nul terug te dringen.

Bron:

Duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen: beperkte vooruitgang bij het meten en beperken van de risico’s, Speciaal verslag Europese Rekenkamer
Nederlandse Provincies en bedrijven op weg naar betere EU regelgeving, Interprovinciaal Overleg, VNO-NCW, MKB-Nederland en Kenniscentrum Europa Decentraal
Pakket van maatregelen emissiereductie gewasbescherming open teelten, Rijksoverheid

Meer informatie

De Green Deal, Europese Commissie
Green Deal in het werkprogramma 2020, Kenniscentrum Europa Decentraal
Nederland steunt aanpak Europese Green Deal op kosteneffectieve wijze, Kenniscentrum Europa Decentraal
Europese Green Deal: de weg naar klimaatneutraliteit, Kenniscentrum Europa Decentraal

Richtlijn Industriële Emissies

De RIE-richtlijn (2010/75/EU) is voor de Europese Unie (EU) een belangrijk instrument om de verontreiniging veroorzaakt door industriële activiteiten te reguleren. Voorbeelden van installaties die onder de Richtlijn vallen zijn afvalverwerkingsinstallaties, slachthuizen en elektriciteitscentrales.

De installaties die onder de Richtlijn vallen moeten in bezit zijn van een vergunning. De installaties verkrijgen deze vergunning als ze voldoen aan bepaalde voorwaarden. Zo zijn er emissiegrenswaarden opgesteld voor verontreinigende stoffen, zoals stikstof. Ook moeten de installaties aantonen dat ze voldoende maatregelen treffen om milieuverontreiniging te beperken.

Herziening van de Richtlijn

Toevoeging van grote agrarische bedrijven

Agrarische bedrijven met met meer dan 350 zogenaamde Livestock Units (LSU) vallen nu ook onder de IED. Het gaat daarmee om grote intensieve veehouderijen. Hun uitstoot valt daarmee ook onder de systematiek en de hieronder beschreven aansprakelijkheidsregimes. De LSU is een rekeneenheid en voor specifieke sectoren, zoals de pluimveesector, zijn andere drempelwaarden opgenomen. Biologisch producerende bedrijven vallen niet onder de IED.

Elektronische vergunningen

De herziening van de Richtlijn moet het verlenen van vergunningen gemakkelijker maken. Zo is er een elektronisch vergunningensysteem voorgesteld. Met de nieuwe Richtlijn is het voor lidstaten verplicht om voor 2035 een dergelijk elektronisch vergunningensysteem te hebben geïnstalleerd. Op deze manier is de vergunningsprocedure voor de veelal multinationaal opererende bedrijven grotendeels gelijk in elke lidstaat, en is het niet mogelijk voor lidstaten om garen te spinnen bij een niet optimaal functionerend vergunningssysteem.

Sancties

Lidstaten moeten daarnaast sancties opstellen voor overtredingen van de Richtlijn. Zo kan een rechtspersoon, meestal een bedrijf, na het plegen van een zware inbreuk een boete krijgen van maximaal 3% van de omzet van het jaar voorafgaand aan de uitgifte van de boete. De herziening onderstreept ook dat de sancties voldoende afschrikwekkend moeten zijn om herhaling van overtredingen te voorkomen.

Gezondheidsschade en vergoedingen

Overtredingen van de RIE-richtlijn kunnen schadelijke gevolgen hebben voor de menselijke gezondheid. Daarom moeten lidstaten het voor slachtoffers van deze gezondheidsschade mogelijk maken om vergoedingen te eisen van de betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen. Wanneer lidstaten dit recht op vergoeding vertalen, ook wel implementeren genoemd, naar nationale wetgeving moeten ze voldoen aan het doeltreffendheidsbeginsel: het moet in de praktijk niet onmogelijk of ontzettend moeilijk zijn voor de slachtoffers om de procedures tot vorderingen tot schadevergoeding te doorlopen.

Transparantie en Inspraak

De verbeterde vergunningsprocedure, en het verscherpte aanprakelijkheidsregime worden ondersteunt met een nieuw voorgesteld digitaal portaal. In dit digitale portaal moet het voor belanghebbenden mogelijk zijn om op een laagdrempelige manier informatie te verkrijgen over de uitstoot in hun leefomgeving. De hoop is dat dit ook inspraakprocedures over nieuw te verlenen vergunningen kan ondersteunen.

Decentrale relevantie

Decentrale overheden verlenen in sommige gevallen de vergunningen aan installaties waarop de RIE-richtlijn van toepassing is. Daarom is het voor hen relevant om de ontwikkelingen rondom de vergunningsprocedures, zoals het introduceren van een elektronisch vergunningensysteem, te volgen.

Daarnaast kunnen decentrale overheden vervuilers aansprakelijk stellen. Zij hebben namelijk de verantwoordelijkheid om naleving van de milieuaansprakelijkheidsregels te controleren, en de verantwoordelijke hiervoor te laten betalen. Om die reden is het belangrijk om op de hoogte te blijven van nieuwe regels rondom sancties en aansprakelijkheid.

Vervolgstappen

De herziene versie van de RIE-richtlijn zal worden gepubliceerd in het Publicatieblad van de EU. Na de publicatie treedt de Richtlijn na 20 dagen in werking. De lidstaten hebben hierna 22 maanden om de Richtlijn naar de nationale wetgeving te vertalen. Naar verwachting zal de Richtlijn in Nederland worden opgenomen in de wet Milieubeheer of de omgevingswet, waarin milieuaansprakeljkheid is geregeld.

Bron

Industriële emissies: Raad keurt geactualiseerde regels goed om milieu beter te beschermen, Raad van de Europese Unie

Wijziging van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de

Raad inzake industriële emissies, Raad van de Europese Unie.

Meer informatie

Industriële emissies, Kenniscentrum Europa Decentraal

Raadsakkoord bereikt over wet industriële emissies, Huis van de Nederlandse Provincies

Europees Parlement heeft een week vol stemmingen over nieuwe klimaatwetgeving, Huis van de Nederlandse Provincies

De overgang naar een circulaire economie draagt bij aan het realiseren van de milieu- en klimaatdoelstellingen van de Europese Unie. Door het hergebruik van grondstoffen kan lucht-, bodem- en waterschade bijvoorbeeld worden verminderd.

Zowel vanuit de Europese Unie als vanuit Nederland zijn er initiatieven om de omslag van een lineaire naar een circulaire economie vorm te geven. Nationale en decentrale overheden maken deze overgang grotendeels mogelijk. De EU heeft een belangrijke rol in de ondersteuning van de transitie.

Europees beleid

Het Europese beleid rondom de circulaire economie is voornamelijk vastgelegd in twee actieplannen: het EU-actieplan maak de cirkel rond (2015) en het EU Actieplan voor een schoner en concurrerender Europa (2020). Daarnaast zijn er verschillende richtlijnen die de circulaire economie ondersteunen.

EU-Actieplan maak de cirkel rond (2015)

In 2015 publiceerde de Europese Commissie het eerste Actieplan voor de Circulaire Economie. Dit plan bevatte 54 maatregelen die ervoor moesten zorgen dat circulaire principes werden geïntegreerd in verschillende sectoren; zoals bij de productie en het gebruik van plastic, het waterbeheer, en het beheer van afval.

Inmiddels zijn alle 54 maatregelen uit dit plan ten uitvoer gebracht. Vanaf 2021 gelden bijvoorbeeld nieuwe ecologische normen voor producten en is een verbod op wegwerpplastics van kracht.

Het zwaartepunt van de maatregelen uit het actieplan lag bij het wijzigen van bestaande richtlijnen betreffende afvalstoffen. Bij de herziening van deze richtlijnen werd ingezet op het verlagen van de hoeveelheid afval, het vereenvoudigen van het wetgevingskader en de verhoging van het hergebruik- en recyclingpercentage van verschillende afvalsoorten.  Ook is het einde-afval criterium (end-of-waste) aangepast. Zo kunnen grondstoffen opnieuw worden gebruikt voor nieuwe producten. Hiermee moet het perspectief op afval verschuiven, van last naar waardevolle hulpbron. Meer informatie over het einde-afval criterium vindt u in onze praktijkvraag.

Afvalrichtlijnen die zijn herzien & geïntroduceerd:

• Richtlijn 2018/851 tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen;
• Richtlijn 2018/850 tot wijziging van Richtlijn 1999/31/EG van de Raad betreffende het storten van afvalstoffen;
• Richtlijn 2015/720 tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende de vermindering van het verbruik van lichte plastic draagtassen;
• Richtlijn 2018/849 tot wijziging van de Richtlijnen 2000/53/EG betreffende autowrakken, 2006/66/EG inzake batterijen en accu’s, alsook afgedankte batterijen en accu’s, en 2012/19/EU betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur;
• Richtlijn 2019/904 betreffende de vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu.

Meer informatie en specifieke doelstellingen vindt u op onze onderwerppagina Afval. 

EU Actieplan voor een schoner en concurrerender Europa (2020)

In 2020 gaf de Commissie opvolging aan het eerste actieplan met het Actieplan voor een schoner en concurrerender Europa. Deze werd in het kader van de Green Deal gepresenteerd en moet ervoor zorgen dat duurzame producten de norm worden in Europa. Het voorkomen van afval en hergebruik van producten staat centraal. Meer informatie over het actieplan vindt u in onze praktijkvraag over dit onderwerp.

De Europese Commissie wil hiervoor de gehele levenscyclus van producten te verduurzamen. Het actieplan omvat daarom initiatieven om zowel het productieontwerp van producten, als ook het samenstellen, het (her)gebruiken en het recyclen van producten en grondstoffen te vergroenen. Zo moet er bijvoorbeeld een ‘recht op reparatie’ komen, en een betere toegang tot betrouwbare informatie over de duurzaamheid van producten. Ook ligt er nadruk op het voorkomen, verminderen en recyclen van afval.

Het plan richt zich met name op sectoren die veel grondstoffen gebruiken, zoals elektronica en ICT, batterijen en voertuigen, verpakkingen, kunststoffen, textiel, constructie en gebouwen en levensmiddelen. Daarnaast betrekt dit tweede actieplan meer sectoren bij de circulaire economie zoals de IT-, elektronica-, vervoers- en textielsector.

Specifiek voor gebouwen is de online tool LEVEL(S) gelanceerd. De bouwsector maar ook lokale en regionale overheden kunnen op deze website een checklist vinden met vragen, die als doel hebben om de duurzaamheid van een gebouw in te schatten en de gevolgen van bijvoorbeeld een renovatie voor de duurzaamheid in kaart te brengen. Het biedt daarmee een kader voor de inspectie van en rapportage over de duurzaamheid van gebouwen.

Relevante richtlijnen

Ecodesign Richtlijn

De Ecodesignrichtlijn (2009/125/EG) schept een kader voor het ecologisch ontwerp van energie gerelateerde producten. Dit betekent dat milieuaspecten in het productontwerp worden geïntegreerd om de milieuprestaties van het product te verbeteren. Deze gestelde vereisten hebben betrekking op alle stadia in de levenscyclus van een product, zoals de verwachte productie van afvalstoffen, de mogelijkheden voor hergebruik, recycling en terugwinning. Op producten die aan de vereisten voldoen, wordt de CE-markering aangebracht. Die producten kunnen dan in de hele EU worden verkocht.

Binnen dit kader zijn er specifieke ecodesignrichtlijnen voor bijvoorbeeld koelkasten, wasmachines, vaatwassers, lichtbronnen, lasapparatuur en elektrische motoren. Deze bevatten onder andere bepalingen om deze apparaten energiezuiniger te maken.

De Ecodesignrichtlijn zal worden opgevolgd door de Verordening over ecologisch ontwerp voor duurzame producten. Deze verordening stelt strengere eisen aan ecologisch ontwerp ten op zichte van de richtlijn. Daarnaast gelden de nieuwe regels voor een groter aantal productgroepen. Zodra deze verordening in werking treedt, zal de Ecodesignrichtlijn worden ingetrokken.

Energie-etiketteringsrichtlijn

De Energie-etiketteringsrichtlijn (2017/1369) maakt het verplicht om het energieverbruik te vermelden op etiketten en in de standaard productinformatie van huishoudelijke, commerciële en industriële producten. Op het etiket moet staan binnen welke energieklasse het product valt (A++ t/m G). Dit moet gebruikers stimuleren een keuze te maken op basis van het energieverbruik van producten.

Samen met de Ecodesignrichtlijn biedt de richtlijn een wetgevingskader dat tot extra energiebesparingen en milieuvoordelen leidt. Meer informatie over energie-efficiëntie maatregelen vindt u op onze pagina energie-efficiëntie.

Single Use Plastics Richtlijn

De Single Use Plastics Richtlijn (2019/904) bevordert een duurzame en circulaire benadering van kunststoffen door bepaalde kunststofproducten te reguleren. De richtlijn introduceert bijvoorbeeld een voor de hele EU geldend verbod op kunstproducten voor eenmalig gebruik, zoals bestek, borden, roerstaafjes en rietjes. Meer informatie over deze richtlijn en specifieke recycling doelstellingen voor plastic vindt u op onze pagina kunststofafval.

Energie-efficientië Richtlijn

De energie-efficiëntie richtlijn (EED) voorziet in een aantal verplichtingen om de energie-efficiëntie stapsgewijs te verhogen en is complementair aan het circulaire economie plan uit 2020. In de richtlijn die in 2023 werd herzien (2023/179) heeft de Commissie tot doel gesteld in 2030 11,7% minder energie te verbruiken dan de prognose die een referentiescenario van 2020 stelde. Dit correspondeert met  een finaal energieverbruik, dus het totale eindgebruik van energie van de EU van maximaal 763 Mtoe (megaton olie equivalent). Daarnaast mag het primair energieverbruik (omvat ook de hoeveelheid energie die in het land beschikbaar is voor productie of levering) niet hoger liggen dan 992,5 Mtoe. De doelstelling voor eindverbruik zal bindend zijn voor de EU als geheeld, voor primair energieverbruik gaat het om een streefcijfer. Meer informatie over deze richtlijn vindt u op onze pagina energie-efficiëntie.

Nationaal beleid

Nederland is een voortrekker in Europa op het gebied van de circulaire economie. In 2020 kwam 31% van de gebruikte materialen in Nederland uit gerecycleerd afvalmateriaal. Er bestaat dan ook een breed scala aan initiatieven om een circulair economisch model te bevorderen. In een groot deel van deze circulaire maatregelen spelen provincies, gemeenten en waterschappen een centrale rol. Hieronder volgt een aantal van deze nationale circulaire initiatieven.

Het rijksbrede programma circulaire economie

In het Rijksbrede programma circulaire economie (2016) stelt het kabinet de ambitie om in 2050 een circulaire economie te realiseren. Hiervoor moet in 2030 50% minder primaire grondstoffen worden verbruikt. Om dit te realiseren neemt de rijksoverheid verschillende maatregelen. De prioriteiten hierbij zijn biomassa en voedsel, kunststoffen, de maakindustrie en consumptiegoederen.

In het Nationale Programma Circulaire Economie 2023-2030 staat beschreven welke stappen er tijdens de programmaperiode worden gezet om een volledig circulaire economie in 2050 te bereiken.

Grondstoffenakkoord

In januari 2017 werd het Nationaal Grondstoffenakkoord gesloten. Hierin staan afspraken om de Nederlandse economie te laten draaien op herbruikbare grondstoffen. Onder andere VNG, IPO en UvW hebben het akkoord ondertekend. Ook bedrijven, NGO’s, financiële instellingen, kennisinstituten en overheden nemen deel aan het akkoord.

Decentrale relevantie

Aanbesteden

Overheidsopdrachten vertegenwoordigen een grote koopkracht. Decentrale overheden hebben dan ook de potentie om de circulaire economie te bevorderen. De Europese Commissie wil de rol van overheden ten aanzien van de circulaire economie stimuleren. Zo zijn in het eerste circulaire economie actieplan duurzaamheidscriteria ontwikkeld als handvat voor duurzaam aanbesteden. Meer informatie hierover vindt u op onze onderwerppagina circulair aanbesteden. In het tweede circulaire actieplan stelt de Commissie voor om een minimaal percentage voor verplichte groene overheidsopdrachten te introduceren.

Europese financiering

In het meerjarig financieel kader – de EU-begroting – van 2021-2027 is circulaire economie erg relevant. Verschillende Europese fondsen en subsidies bieden financiële ondersteuning op dit onderwerp, bijvoorbeeld LIFE: het Europees programma voor milieu en klimaatactie of het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). Voor verdere informatie over EU-fondsen en subsidies, zie onze EU-fondsenwijzer. 

Belangrijkste wijzigingen

De belangrijkste wijzigingen betreffen een verbetering van het algemene begrip ‘milieudelict’, een aantal toevoegingen aan de lijst met vergrijpen die onder de Richtlijn vallen, en een verzwaring van de strafmaat wanneer deze vergrijpen zijn begaan.

De Richtlijn heeft tot doel om een bepaalde categorie van milieudelicten die dusdanig zwaar zijn, binnen de gehele Europese Unie op een uniforme manier strafbaar te stellen, en de straffen hiertoe ook te harmoniseren. De gedachte is dat de vervolging van deze zeer schadelijke misdrijven zo wordt vergemakkelijkt, in het bijzonder in de vaak voorkomende grensoverschrijdende situaties, en dat door uniforme strafmaten de vlucht naar een lidstaat met een soepeler regime wordt voorkomen.

Voorbeelden

Milieudelicten onder de hernieuwde Richtlijn zijn bijvoorbeeld: illegale houthandel, illegale recycling en verhandeling van bepaalde chemische stoffen (in het bijzonder kwik), illegale scheepsrecycling, het verhandelen of vernietigen van bedreigde diersoort, en zo verder. Ook buitengewoon ernstige vervuiling van de leefomgeving dient door middel van de Richtlijn strafbaar gesteld te worden, en kent daarnaast de verzwarende omstandigheid van wanneer deze vervuiling de dood ten gevolg heeft.

De gedachte is dat de vervolging van deze zeer schadelijke misdrijven zo wordt vergemakkelijkt.

Straffen

De sancties die de Richtlijn voorschrijft beschrijven maximale celstraffen van ten minste 10 jaar bij een opzettelijk misdrijf met de dood ten gevolg, tot ten minste 3 jaar voor lichtere vergrijpen. Het regime voor rechtspersonen stelt voor de ernstigste misdrijven, een maximum­boete van minstens 5% van de totale wereldwijde omzet van de rechtspersoon, dan wel € 40 miljoen. Voor andere misdrijven, een maximum­boete van minstens 3% van de totale wereldwijde omzet van de rechtspersoon, dan wel € 24 miljoen.

Decentrale relevantie

Het is voor decentrale overheden van belang om te weten dat de Richtlijn ook voorschrijft dat er voldoende middelen voor het opsporen van deze milieudelicten ter beschikking dienen te worden gesteld door de overheid. Daarnaast dient de Nederlandse overheid ervoor te zorgen dat er voldoende opsporingsbeambten worden opgeleid. Omgevingsdiensten en Bijzondere Opsporingsambtenaren (BOA’s) kunnen te maken krijgen met de milieudelicten die in de Richtlijn worden opgesomd.

Uitstoot van broeikasgassen

Op 6 februari 2024 presenteerde de Europese Commissie een effectbeoordeling (impact assessment) voor mogelijke trajecten om klimaatneutraliteit in 2050 te bereiken. Daarnaast kwam de Commissie ook met een nieuwe Mededeling over de tussentijdse klimaatdoelstelling voor Europa voor 2040.  De EU en de lidstaten hebben zich in de Europese Klimaatwet verbonden om in 2050 als eerste een volledig klimaatneutraal continent te realiseren. In de klimaatwet is een eerste tussentijdse doelstelling vastgelegd voor een reductie van de netto-uitstoot van broeikasgassen in 2030 met 55%, ten opzichte van het niveau in 1990. Dit is inmiddels in de vorm van wetgeving vastgelegd in het Fit for 55 pakket. In de klimaatwet is ook de verplichting vastgelegd om een tweede tussentijdse doelstelling voor 2040 vast te stellen. Onderdeel daarvan is een EU-broeikasgasbegroting voor de periode 2030-2050.

De Mededeling van 6 januari is de eerste stap om de doelstelling voor 2040 voor te bereiden, en hierin doet de Commissie de aanbeveling om de broeikasgassen tegen 2040 met 90% te verminderen. Het wetgevingsvoorstel waarin de klimaatdoelen en de uitvoeringsmaatregelen daarvoor zullen worden vastgelegd zal na de Europese verkiezingen tot stand komen. In de Mededeling worden een aantal voorwaarden gegeven die noodzakelijk zijn om de emissiereductie van 90 % mogelijk te maken. Vooropgesteld staat de complete uitvoering van de voor 2030 vastgelegde maatregelen. Verder bevat de Mededeling aanbevelingen voor de volledige decarbonisatie van de energiesector; energie-efficiëntie en maatregelen in gebouwen; het verminderen van het gebruik van fossiele brandstoffen met 80% in 2040 ten opzichte van 2021; en specifieke adviezen voor de transportsector, de grootindustrie, en de landbouwsector.

Op het laatste moment is de passage over een verplichting voor de landbouwsector tot een CO2 reductie van 30% in 2040 ten opzichte van 2015 geschrapt. Ook aan de landbouwsector verwante passages met bepaalde aanbevelingen voor burgers, zoals een lagere vleesconsumptie, en het geleidelijk afbouwen van subsidies voor fossiele brandstoffen werden geschrapt. Voor de landbouwsector wordt nu ingezet op een geïntegreerde aanpak voor de gehele voedselketen, inclusief de transportsector, in de Strategische Dialoog over de toekomst van de landbouw in  de Europese Unie.

Bronnen:

Persbericht, Europese Commissie

Mededeling over emissiereductie richting 2040, Europese Commissie

Meer informatie:

Persbericht Strategische dialoog, Europese Commissie

Braakleggingsverplichting voor landbouwgronden

Op 13 februari  2024 heeft de Europese Commissie een voorstel voor een EU-Uitvoeringsverordening aangenomen, die landbouwers toestaat om voor het jaar 2024 gedeeltelijk af te wijken van de regels van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) die hen verplichten om bepaalde gebieden braak te laten liggen. Landbouwers die voldoen aan de negen GLMC-normen (goede landbouw- en milieuvoorwaarden, een aangescherpte reeks van normen die gunstig zijn voor milieu en klimaat), komen in aanmerking voor de basisbetaling uit het GLB-steunfonds. Het gaat hier om één van de negen GLMC-normen, de zogenaamde GLMC-8 norm. De GLMC-8 norm schrijft onder andere voor dat 4% van het bouwland onproductief moet worden gehouden en geldt voor alle landbouwbedrijven met meer dan tien hectare bouwland. Deze norm is van toepassing op meer dan 90% van alle landbouwgrond in de EU.

Het voorstel van de Commissie voor het jaar 2024 houdt in dat, in plaats van het onproductief houden van 4% van de grond, een landbouwer mag kiezen voor het verbouwen van stikstofbindende gewassen zoals linzen, erwten of tuinbonen en/of gewassen die als veevoer of als groenmest kunnen dienen (zgn. vanggewassen) op minimaal 7% van hun grond. Een extra voorwaarde is dat de teelt moet plaatsvinden zonder bestrijdingsmiddelen. Met de maatregel wil de Commissie tegemoet komen aan de extra uitdagingen die landbouwers in 2023 ondervonden als gevolg van extreme weersomstandigheden zoals droogte, bosbranden en overstromingen in verschillende delen van de Europese Unie, de gestegen energieprijzen als gevolg van de oorlog in Oekraïne, de inflatie en sterk gedaalde prijzen voor granen.

De Verordening gaat in op 14 februari en zal met terugwerkende kracht van toepassing zijn vanaf 1 januari 2024 tot en met 31 december 2024.

Bronnen:

Persbericht, Europese Commissie

Voorstel Uitvoeringsverordening, Europese Commissie

Gebruik van pesticiden in de landbouw

Op 6 februari heeft de Commissie tijdens een speech van president Von der Leyen in het Europees Parlement aangegeven een voorstel van 22 juni 2022 voor het halveren van de hoeveelheid in de landbouw gebruikte pesticiden tegen 2030, in te trekken. Het voorstel had tot doel de ecologische voetafdruk van het voedselsysteem te verminderen, de gezondheid van burgers en werknemers in de landbouw te beschermen, om de verslechtering van de bodem- en grondwaterkwaliteit tegen te gaan en het verlies van bestuivende insecten tegen te gaan.

De nieuwe EU-Verordening, onderdeel van de Green Deal, was bedoeld ter vervanging van Richtlijn 2009/128/EG inzake het duurzaam gebruik van pesticiden, en moest de bij controles en onderzoeksmissies in de lidstaten geconstateerde tekortkomingen in de uitvoering, toepassing en de handhaving van deze Richtlijn tegen te gaan. Al eerder was in het Europees Parlement niet de vereiste meerderheid gebleken voor het voorstel. De intrekking is definitief. De Commissie heeft aangekondigd aan de slag te willen gaan met een nieuw voorstel, maar dit keer in betere samenspraak de met belanghebbenden waaronder de boeren.

Bronnen:

Speech, President Von der Leyen in het Europees Parlement

Voorstel voor een Verordening, Europese Commissie

Onder Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie bestaat een vergaande verplichting tot het verstrekken van milieu-informatie. Artikel 1 van de richtlijn stelt dat het recht van toegang tot milieu-informatie de regel is. Overheidsinstanties zijn verplicht om de milieu-informatie waarover zij beschikken aan elke aanvrager beschikbaar te stellen, zonder dat deze aanvrager een belang hoeft aan te voeren (artikel 3 lid 1). Alleen in bepaalde, welomschreven gevallen (zie artikel 4 lid 1 en 2) hebben overheidsinstanties de mogelijkheid om een verzoek om milieu-informatie te weigeren.  

Het begrip milieu-informatie

Ten eerste is het van belang om vast te stellen wat het begrip ‘milieu-informatie’ precies inhoudt. Volgens Richtlijn 2003/4/EG (artikel 2, lid 1) omvat het begrip milieu-informatie alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:

• De toestand van elementen van het milieu. Denk hierbij aan: lucht en de atmosfeer, water, bodem, land en landschap, natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, alle levende plant-en diersoorten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze voornoemde elementen (sub a);
• Factoren die bovenstaande elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. Hierbij wordt gedoeld op stoffen, energie, geluid, straling of afval (ook radioactief afval), emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen (sub b);
• Maatregelen. Dit omvat beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieu-akkoorden en activiteiten die op bovengenoemde elementen en factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben (sub c);
• Verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving (sub d);
• Kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de hierboven genoemde maatregelen en activiteiten (sub e);
• De toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens. Denk hierbij aan de verontreiniging van de voedselketen of waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij aangetast kunnen worden door de hierboven bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door het genoemde onder sub b of sub c (sub f).

Wet- en regelgeving van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie

Decentrale overheden beschikken over veel informatie op het gebied van milieu en ruimte. Zij zijn daarmee bronhouder van informatie met een ruimtelijke component (geo-informatie) en informatie met betrekking tot het milieu. De volgende wet- en regelgeving is van belang voor deze overheidsinstanties:

• Verdrag van Aarhus over de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden
• Europese implementatie van het Verdrag van Aarhus door middel van Richtlijn 2003/4/EG over de toegang van het publiek tot milieu-informatie

In Nederland is het recht op milieu-informatie zoals vastgelegd in het Verdrag van Aarhus en richtlijn 2003/4/EG vastgelegd in de Wet milieubeheer, (hoofdstuk 19, Openbaarheid van milieu-informatie) en de Wet open overheid.

Reikwijdte van het recht op milieu-informatie

Het uitgangspunt van het recht op milieu-informatie, zoals vastgelegd in overweging 16) van Richtlijn 2003/4/EG, is:

“Het recht op informatie houdt in dat bekendmaking van de informatie de regel moet zijn en dat overheidsinstanties uitsluitend in bepaalde, welomschreven gevallen de mogelijkheid hebben een verzoek om milieu-informatie te weigeren. Redenen voor weigering moeten restrictief geïnterpreteerd worden, waarbij het algemene belang, dat is gediend met openbaarmaking, dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang, dat is gediend met de weigering om openbaar te maken.”

De uitzonderingen op het recht op milieu-informatie zijn uitputtend opgesomd in artikel 4, in de leden 1 en 2. Artikel 4 lid 1 bevat een aantal uitzonderingen op de verplichting van overheidsinstanties om informatie te verstrekken in het geval er gebreken bestaan in het verzoek zelf, bijvoorbeeld wanneer het verzoek is geadresseerd aan de verkeerde instantie, of wanneer het verzoek te algemeen is geformuleerd. Van inhoudelijk belang is de volgende uitzondering:

1.”De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien:

…

e) het verzoek interne mededelingen betreft, rekening houdend met het openbaar belang dat met bekendmaking wordt gediend.”

Artikel 4 lid 2 bevat een aantal uitzonderingen voor die gevallen wanneer openbaarmaking van milieu-informatie niet wenselijk is vanwege bescherming van bijvoorbeeld internationale betrekkingen, openbare veiligheid, de rechtsgang, en de bescherming van intellectueel eigendom of milieu. De eerste in lid 2 genoemde uitzondering betreft het vertrouwelijk karakter van het handelen van de overheid zelf:

2. “De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:

a) Het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, indien deze vertrouwelijkheid bij wet is voorzien;

…”

Artikel 4 bepaalt verder onder andere nog het volgende met betrekking tot de uitzonderingsgronden:  

“De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.”

De uitzondering die bestaat op de verplichting tot openbaarmaking van milieu-informatie over emissies in het milieu is dus wel van toepassing wanneer het gaat om interne mededelingen ‘zoals bedoeld in artikel 4 lid 1 sub e), maar niet wanneer het gaat om een handeling van een overheidsinstantie, zoals bedoeld in artikel 4 lid 2 sub a). In het geval van een ‘handelingen van overheidsinstanties” is openbaarmaking dus altijd verplicht voor zover zij betrekking hebben op “emissies in het milieu”. De overheid kan zich dan niet beroepen op de vertrouwelijkheid van de handeling. Wat precies het onderscheid is tussen een interne mededeling en een handeling van een overheidsinstantie is onlangs verduidelijkt in een arrest van het Hof dat hierna wordt besproken.

Interne mededelingen en handelingen van overheidsinstanties

Op het gebied van de toegang van het publiek tot milieu-informatie is onlangs een arrest van het Hof gewezen. Het gaat om het arrest van het Hof van 23 november 2023 in de zaak C-84/22 (Right to Know CLG v An Taoiseach) waarin het Hof een aantal prejudiciële vragen van het Ierse High Court (de verwijzende rechter) beantwoordt. De vragen rezen in een geding van een Ierse non-profit organisatie, Right to Know CLG, tegen de minister-president van Ierland over een aan de Ierse regering gericht verzoek om toegang tot alle verslagen van kabinetsvergaderingen over broeikasgasemissies, gehouden tussen 2002 en 2016.

De prejudiciële vragen hadden onder andere betrekking op het onderscheid tussen de in artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e) van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzondering voor “interne mededelingen” en de in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a) van de richtlijn vastgelegde uitzondering voor “handelingen van overheidsinstanties”.

Het verzoek van Right to know was afgewezen na een administratieve procedure, waarna deze belangenorganisatie de zaak aanhangig maakte bij het Ierse High Court. Bij vonnis van 1 juni 2018 oordeelde het High Court dat de vergaderingen van de Ierse regering gelijkgesteld moesten worden met ‘interne mededelingen’ en het verzoek terug verwezen naar An Taoiseach voor heroverweging. Vervolgens had de An Taoiseach het verzoek gedeeltelijk ingewilligd, waarop Right to Know ook dit nieuwe besluit aanvocht bij het Hight Court, met het argument dat de gevraagde documenten vielen onder de uitzondering voor vertrouwelijke ‘handelingen’ van een overheidsinstantie als bedoeld in Artikel 4 lid 2 onder a) en niet gekwalificeerd moesten worden als ‘interne mededelingen’ zoals bedoeld in artikel 4 lid 1 onder e) van de richtlijn.

Bij de beantwoording van de prejudiciële vragen benadrukt het Hof eerst weer dat het vaste rechtspraak is dat het recht op toegang tot milieu -informatie betekent dat openbaarmaking van zulke informatie de hoofdregel is en dat de uitzonderingen op deze regel restrictief moeten worden uitgelegd, waarbij het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking, moet worden afgewogen tegen het belang dat is gediend met de weigering tot het openbaar maken van de informatie. Vervolgens komt het Hof tot de volgende omschrijving van de twee begrippen:

– “de in artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e), van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzondering voor ‘interne mededelingen’ de informatie omvat die binnen een overheidsinstantie circuleert en die op het tijdstip van de indiening van het verzoek om toegang tot deze informatie niet buiten de muren van die instantie is terechtgekomen, in voorkomend geval nadat deze instantie de informatie heeft ontvangen en voor zover de informatie daarvóór niet beschikbaar was voor het publiek of niet aan het publiek beschikbaar had moeten worden gesteld;

– de in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn vastgelegde uitzondering voor ‘handelingen van overheidsinstanties’ alleen informatie omvat die is uitgewisseld in het kader van het eindstadium van besluitvormingsprocessen van overheidsinstanties die in het nationale recht duidelijk zijn aangeduid als handelingen en ten aanzien waarvan dit recht een wettelijke vertrouwelijkheidsplicht heeft vastgesteld”

Over de verhouding tussen de twee begrippen zegt het Hof dat artikel 4 lid 2 onder a) beschouwd moet worden als een lex specialis ten opzichte van artikel 4, lid 1 onder e). Wanneer er wordt voldaan aan de voorwaarden voor de meer specifieke uitzondering voor ‘handelingen van overheidsinstanties’, dan heeft de toepassing daarvan voorrang op de toepassing van de uitzondering voor ‘interne mededelingen’, die een meer algemene strekking heeft:

-“de uitzonderingen op het recht op toegang in respectievelijk artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e), en artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), van die richtlijn niet cumulatief kunnen worden toegepast omdat die tweede bepaling, die betrekking heeft op de bescherming van ‘handelingen van overheidsinstanties’, voorrang heeft boven die eerste bepaling, die betrekking heeft op de bescherming van ‘interne mededelingen’.”

Het Hof stelt dat het in het geval van interne mededelingen gaat om een zeer ruime uitzondering die het mogelijk maakt voor overheidsinstanties om binnen een beschermde ruimte vertrouwelijk intern te overleggen, daarvoor schriftelijke stukken op te stellen en die intern te delen. Daarentegen gaat het bij overheidshandelingen om informatie die betrekking heeft op het eindstadium van besluitvormingsprocessen, een stadium van besluitvorming waarin hoe dan ook het (feitelijk) handelen van het betrokken overheidsorgaan bekend wordt of zal worden in de buitenwereld, en is daarom de reikwijdte van de uitzondering in deze gevallen beperkt.

Decentrale relevantie

Iedereen kan een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie indienen bij een decentrale overheid, zonder daarbij een belang te hoeven aantonen. Wanneer er een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie binnenkomt bij een decentrale overheid, dan is de overheidsinstantie in principe verplicht tot openbaarmaking van de gevraagde milieu-informatie, tenzij één van de uitzonderingen zoals opgesomd in artikel 4 lid 1 of 2 van toepassing is.

Gaat het om milieu-informatie in het kader van ‘interne mededelingen’, dan moet de betreffende overheid een belangenafweging maken tussen het belang van het openbaar maken van de informatie en de belangen die gediend worden met het weigeren daarvan. Dit zien we terug in de Nederlandse implementatie van Richtlijn 2003/4/EG onder de Wet Open Overheid (WOO), waar in Artikel 5.2 de ruimte wordt gegarandeerd voor “Persoonlijke Beleidsopvattingen”, oftewel: “ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad”. Het vierde lid van dit artikel stelt, in lijn met de Richtlijn, strengere eisen aan persoonlijke beleidsopvattingen wanneer deze betrekking hebben op milieu-informatie. Op grond van deze uitzondering kan een gemeente nog steeds de afweging maken dat de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking ervan. De uitspraak van het Hof vat een groot aantal van de eerdere uitspraken hierin samen, om dit principe te onderstrepen.

Betreft het echter een ‘handeling’ van een overheidsinstantie, dan is de reikwijdte van de uitzondering beperkter. Wanneer het, in de woorden van het arrest, “het eindstadium van een besluitvormingsproces dat naar Nederlands recht als een “handeling“ is aan te merken”, dan dient de overheid, wanneer het gaat om milieu-informatie die geen betrekking heeft op emissies, een gelijksoortige belangenafweging te maken. Zij kan zich daarbij beperken tot de informatie die daadwerkelijk tot de handeling heeft geleid en deze heeft onderbouwd. Ten slotte benadrukt het Hof dat in het geval van milieu-informatie die wel betrekking heeft op emissies, de (decentrale) overheid zich echter niet meer kan beroepen op het vertrouwelijk karakter van de handeling. In dat geval is de decentrale overheid verplicht om alle data die aan de besluitvorming ten grondslag ligt, inclusief persoonlijke beleidsopvattingen, openbaar te maken.

Meer informatie

Milieu-informatie, Kenniscentrum Europa Decentraal

Milieubeheer, Kenniscentrum Europa Decentraal

Microplastics zitten overal in

Microplastics zijn kleine plasticdeeltjes met een maximale omvang van 5mm, die niet biologisch afbreekbaar zijn. In het dagelijks leven kunnen wij microplastics in ons drinkwater en voedsel terug vinden, maar ook in open water, ecosystemen en in bepaalde producten. Microplastic komen bijvoorbeeld vaak los van kleding of breken af van autobanden of groter plastic. Ook worden microplastics als los product op de markt aangeboden, denk aan glitter of plastickorreltjes. Het gezondheidsrisico van microplastic is wetenschappelijk nog niet aangetoond, maar microplastics dragen in ieder geval bij aan de vervuiling van het milieu. Dit bestrijdt de Europese Commissie met wetgeving, zoals de Green Deal of het Circular Economy Action Plan.

Bewust toegevoegde microplastics

De Europese Commissie heeft op wetenschappelijk advies van de European Chemicals Agency (ECHA) de verkoop van bewust toegevoegde microplastics verboden. In hun onderzoek kwam de ECHA tot de conclusie dat microplastics vaak en ongecontroleerd in de markt te vinden zijn. De ECHA schat in dat zo’n 42,000 ton aan microplastics bewust aan producten wordt toegevoegd. Dan gaat het bijvoorbeeld om cosmetische producten zoals scrubs, tandpasta, make-up, wasverzachter, maar ook kunstgras voor sportvelden, geneesmiddelen en medische hulpmiddelen.

Doorwerking van de maatregelen

Microplastics die los als product verkrijgbaar zijn worden meteen verboden, zoals plastickorreltjes en glitter. Voor de overige producten waar microplastics bewust worden toegevoegd wordt het verbod geleidelijk ingevoerd. De maatregelen onder REACH zijn niet van toepassing op producten waarbij het onredelijk zou zijn om microplastics te verbieden, zoals bouwmateriaal of producten op industriële locaties. Volgens de ECHA zullen de nieuwe maatregelen ertoe leiden dat het aantal microplastics dat wordt vrijgegeven zal verminderen met 500,000 ton. Dit resultaat ondersteunt de visie van de Europese Commissie in de ‘Zero Pollution Action Plan’ om microplastic vervuiling in 2030 om 30% te verminderen. Minder microplastics zal de kwaliteit van water verbeteren en schade aan mens en milieu verminderen. Dit zal voor alle decentrale overheden gevolgen hebben, bijvoorbeeld als het gaat om vergunningverlening of waterzuivering.

Meer informatie kunt u op deze website vinden.

Bronnen

Aankondiging, Europese Commissie

Q&A, Europese Commissie