Nee, in de regel zijn de onderwijsactiviteiten van een middelbare school niet economisch van aard, waardoor de school niet wordt aangemerkt als een onderneming. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie vervult de overheid via het nationaal onderwijs zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak voor de bevolking. Wel moet worden onderzocht of een onderwijsinstelling naast het aanbieden van openbaar onderwijs ook economische activiteiten verricht.

Onderneming

De vraag van de gemeente ziet op het eerste criterium van het verbod op staatssteun in artikel 107, lid 1 van het Verdrag van de Werking van de Europese Unie (VWEU): er moet sprake moet zijn van een onderneming die een economische activiteit uitvoert. Het Europees Hof van Justitie (Hof) heeft het begrip ‘onderneming’ ingevuld;  iedere eenheid die een economische activiteit uitvoert, ongeacht de rechtsvorm en wijze van financiering, is te kwalificeren als een onderneming. Een economische activiteit omschrijft het Hof als ‘iedere activiteit waarbij goederen of diensten worden aangeboden op de markt’. Normaal gesproken kan iedere eenheid zowel niet-economische als economische activiteiten uitvoeren, waardoor het van belang is om iedere activiteit afzonderlijk te beoordelen.

Openbaar onderwijs

Het nationaal onderwijsstelsel wordt (zo goed als) volledig door de overheid bekostigd. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft een nationaal onderwijsstelsel niet als doel om tegen vergoeding werkzaamheden te verrichten voor ouders en leerlingen. De overheid vervult via het nationaal onderwijs een sociale, culturele en opvoedkundige taak voor de bevolking. Dit kunt u teruglezen in paragraaf 2.5 van de Mededeling betreffende het begrip ‘staatssteun’ van de Europese Commissie. Hiermee is onderwijs, wanneer het deel uitmaakt van een nationaal onderwijsstelsel, geen economische activiteit. De bekostiging daarvan valt niet onder staatssteun.

Economische activiteit

Het is echter niet uitgesloten dat een school een economische activiteit kan uitvoeren. Te denken valt aan activiteiten, zoals horeca of onderwijsdiensten. In paragraaf 2.5 van de Mededeling betreffende het begrip ‘staatssteun’ legt de Europese Commissie uit dat de activiteiten economisch van aard zijn, wanneer onderwijsdiensten worden bekostigd door ouders of leerlingen of uit commerciële inkomsten. De school handelt dan met betrekking tot die economische activiteit als onderneming en steun die de school daarvoor ontvangt kan aan te merken zijn als staatssteun. Het komt echter voor dat studenten of hun ouders collegegeld of inschrijvingsgeld moeten betalen om de exploitatiekosten van het systeem te helpen dekken. Deze financiële bijdragen vormen meestal slechts een klein deel van de werkelijke kosten van de dienst en kunnen dus niet worden beschouwd als compensatie voor de aangeboden dienst. Bijgevolg hebben deze bijdragen geen invloed op de niet-economische aard van een algemene onderwijsdienst die hoofdzakelijk met overheidsmiddelen wordt gefinancierd.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie geeft in het arrest in de zaak C-74/16 op verzoek van een Spaanse rechter uitleg over de scheiding tussen economische en niet-economische activiteiten van een school. Het betrof de activiteiten van een religieuze instelling, die onder andere openbaar onderwijs aanbiedt. De instelling biedt daarnaast ook voorschoolse, buitenschoolse en niet-verplicht onderwijs aan. Ook worden aanvullende diensten aangeboden aan leerlingen, zoals maaltijden en vervoer. Het Hof geeft aan dat deze activiteiten mogelijk economisch van aard zijn, maar het uiteindelijke oordeel daarover wordt overgelaten aan de Spaanse rechter. Vervolgens geeft het Hof aan dat de Spaanse rechter dient te beoordelen in hoeverre het economische voordeel ten goede komt aan niet-economische dan wel economische activiteiten. Economisch voordeel voor economische activiteiten levert dus mogelijk wel staatssteun op.

Onderwijs tegen betaling

Dat onderwijsactiviteiten tegen betaling ook economische activiteiten kunnen zijn, werd bevestigd door het Hof van Justitie van de Europese Unie in de gevoegde zaken C-164/12 en C-318/21. In deze zaak concludeerde het Hof van Justitie naar aanleiding van vragen van Letse rechters dat een privaatrechtelijke entiteit kán worden aangemerkt als ‘organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding’, ook al worden de inkomsten grotendeels verkregen uit economische activiteiten, waaronder het aanbieden van onderwijsdiensten tegen betaling. In dit EUrrest van Kenniscentrum Europa Decentraal leest u meer over de overwegingen van het Hof.

Verboden staatssteun kan mogelijk beperkt worden door een duidelijke scheiding in de boekhouding van de economische en niet-economische activiteiten. Daarmee kan aangetoond worden dat de steun voor niet-economische activiteiten niet ten goede komt aan de economische activiteiten van de school.

Staatssteun, en dan?

Als de steunmaatregel aan de vijf staatssteuncriteria voldoet, is er sprake van staatssteun. De basisregel van het staatssteunrecht is dat een steunmaatregel dan in principe door de overheidsorganisatie gemeld moet worden bij de Europese Commissie, tenzij één van de vrijstellingsverordeningen, bijvoorbeeld de reguliere de-minimisverordening of de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV), van de Europese Commissie van toepassing is. In dat geval hoeft niet gemeld te worden bij de Europese Commissie, maar gelden wel nadere verplichtingen over de uitvoering, transparantie en verslaglegging van de steun.

• de steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht;
• de steun wordt door staatsmiddelen bekostigd;
• deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit);
• de maatregel is selectief: het geldt voor één of enkele ondernemingen, een specifieke sector/regio;
• de maatregel vervalst de mededinging (in potentie) en (dreigt te) leiden tot een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU.

Meer informatie over de verschillende criteria zijn te vinden op de specifieke webpagina’s.

Het kan soms lastig zijn vast te stellen of aan de criteria voor staatssteun wordt voldaan. De Europese Commissie is de enige instantie die bevoegd is om te bepalen of er wel of geen sprake is van staatssteun. Echter hoeft er bij twijfel lang niet altijd over te worden gegaan tot aanmelding van de steun. Het raadplegen van deze website en onze helpdesk is een goede manier om in eerste instantie na te gaan wat wel en niet mogelijk is.

Uitzonderingen

Mocht er aan alle criteria worden voldaan en er sprake zijn van staatssteun, dan wil dat niet automatisch zeggen dat de steun onverenigbaar is. Er bestaan meerdere vrijstellingen en uitzonderingen op het staatssteunverbod waar gebruik van kan worden gemaakt.

Webinar staatssteun

De vijf staatssteun-criteria, vrijstellingen en uitzonderingen leggen we in de onderstaande webinar ook uit aan de hand van een casus over financiële steun aan een sportvoorziening.

Heb je interesse? Meld je dan aan via onderstaand aanmeldformulier. Je krijgt de link voor deelname dan te zijner tijd toegestuurd. Lukt 16 april niet? In het najaar plannen we nog een webinar in. Abonneer je op onze nieuwsbrief voor onze toekomstige evenementen.

Locatie en tijd

Online (Teams)

Dinsdag 16 april, 11.00 – 12.00 uur

Doelgroep

Medewerkers van gemeentes, provincies en waterschappen.

Kosten

Geen

Meer informatie

Criteria staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Vrijstellingsmogelijkheden, Kenniscentrum Europa Decentraal

Wanneer is een overheidsmaatregel selectief?

Alleen de maatregelen waarmee een selectief voordeel wordt verleend aan bepaalde ondernemingen, categorieën van ondernemingen of bepaalde sectoren voldoen aan het criterium en vallen daarmee onder staatssteun. Een maatregel wordt al als voldoende selectief gezien wanneer niet alle economische ondernemingen of sectoren het voordeel van de maatregel kunnen genieten. Maatregelen met een zuiver algemene strekking kunnen daarentegen niet worden bestempeld als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU.

Wat betreft het criterium selectiviteit kan er een onderscheid gemaakt worden tussen twee sub-vormen van selectiviteit: materiële selectiviteit en regionale selectiviteit.

Materiële selectiviteit

De materiële selectiviteit ziet toe op de vraag of de maatregel alleen geldt voor bepaalde (groepen van) ondernemingen of bepaalde economische sectoren in een bepaalde lidstaat. Een voorbeeld van een steunmaatregel die materieel gesproken selectief is, betreft bijvoorbeeld het verstrekken van steun aan een enkel museum. In dat geval ziet de steunmaatregel toe op een enkele onderneming. Een ander voorbeeld betreft het verlenen van steun aan ondernemingen die actief zijn binnen de landbouwsector. De steunmaatregel ziet daarmee toe op een bepaalde groep van ondernemingen binnen een bepaalde economische sector.

Binnen materiële selectiviteit spreekt men van ofwel de juro selectiviteit ofwel de facto selectiviteit.

Er is sprake van de juro selectiviteit indien een maatregel uitsluitend is bedoeld voor bepaalde ondernemingen, waarbij de toekenning voortvloeit uit juridische criteria, zoals alleen ondernemingen die actief zijn in bepaalde sectoren of alleen ondernemingen van een bepaalde grootte.

Er is sprake van de facto selectiviteit indien de criteria die bij de maatregel in kwestie horen weliswaar algemeen en objectief zijn geformuleerd, maar de maatregel alsnog door zijn vormgeving en inhoud één bepaalde groep ondernemingen (zoals in de voorbeelden hierboven genoemd) aanzienlijk begunstigt en bepaalde ondernemingen juist de kans ontneemt om in aanmerking te komen voor de steunmaatregel. Te denken valt bijvoorbeeld aan een steunmaatregel die alleen opgaat indien de onderneming in kwestie over aanzienlijke financiële middelen beschikt. De regels en vereisten omtrent materiële selectiviteit kunnen worden teruggevonden in hoofdstuk 5 van de Mededeling van de Europese Commissie betreffende het begrip ‘staatssteun’.

Selectiviteit door beoordelingsruimte van overheidsinstanties

Maatregelen die op het eerste gezicht algemeen van aard zijn en daarmee toepassing vinden op alle ondernemingen, kunnen eventueel toch aangemerkt worden als selectief. Dit is het geval wanneer de uitvoering van de desbetreffende maatregelen beperkt wordt door de beoordelingsruimte van bijvoorbeeld decentrale overheden. Denk hierbij aan het geval dat de criteria voor een steunmaatregel worden vervuld, maar dit niet automatisch met zich meebrengt dat er een beroep kan worden gedaan op de steunmaatregel, doordat het voldoen aan de criteria simpelweg niet automatisch dat recht met zich meebrengt. Dit recht volgt pas indien de betreffende instantie, zoals bijvoorbeeld de gemeente, dit recht toekent na het toepassen van haar beoordelingsbevoegdheid. Een voorbeeld is het uitvaardigen van een steunmaatregel die wordt verstrekt uit een algemeen fonds, gebaseerd op een algemene regeling. De keuze van de begunstigde onderneming ligt echter vooralsnog bij de decentrale overheid (zaak Kimberley). De uitoefening van een dergelijke beoordelingsbevoegdheid heeft als gevolg dat alleen bepaalde ondernemingen worden begunstigd, wat vervolgens doorgaans tot de conclusie leidt dat een maatregel selectief is.

Maar: ook in het geval van voorafgaande administratieve toestemming omtrent een maatregel, kan niet gesteld worden dat er automatisch sprake is van selectiviteit. Er is bijvoorbeeld geen sprake van selectiviteit op het moment dat de voorafgaande administratieve toestemming gebaseerd is op objectieve, niet-discriminerende criteria die vooraf kenbaar zijn. Hiermee kan een grens worden gesteld aan de beoordelingsvrijheid van bijvoorbeeld de gemeente. Het stelsel omtrent voorafgaande administratieve toestemming dient ook aan eisen te voldoen. Het stelsel moet namelijk berusten op gemakkelijk toegankelijke procedureregels die waarborgen dat de aanvraag van de betrokken ondernemers binnen een redelijke termijn objectief en onpartijdig zal worden behandeld, terwijl eventuele weigeringen bovendien in het kader van een beroep bij de rechtbank moeten kunnen worden betwist.

Steunmaatregelen die ruimer van aard zijn

Indien een steunmaatregel geldt voor alle ondernemingen die aan bepaalde criteria voldoen en waarmee de lasten worden verlicht welke die ondernemingen normaal gesproken moeten dragen (bijv. belastingvrijstellingen of vrijstellingen van sociale premies voor ondernemingen die aan bepaalde criteria voldoen), wordt het lastiger om de materiële selectiviteit van deze steunmaatregel vast te stellen. Het betreft dan namelijk een steunmaatregel die ruimer van aard is. In dat geval dient er een onderzoek middels een driestappenplan te worden toegepast. Het stappenplan wordt uiteengezet in paragraaf 5.2.3 van de Mededeling van de Europese Commissie betreffende het begrip ‘staatssteun’.

Regionale selectiviteit

In het geval een maatregel ondernemingen begunstigt in een bepaald deel van het nationale grondgebied, kan er sprake zijn van regionale selectiviteit. Indien het Rijk bijvoorbeeld een steunmaatregel uitvaardigt die toegespitst is op een bepaalde regio binnen het land en daarmee alleen ondernemingen in dat deel van het grondgebied begunstigt, is er sprake van regionale selectiviteit. Het beleid en daarmee de maatregelen van decentrale overheden zijn per definitie toegespitst op een bepaald deel van het nationale grondgebied. Daardoor zal doorgaans aan dit criterium kunnen worden voldaan. Toch is voorzichtigheid geboden, iets wat wordt bevestigd in de Zaak C-88/03: een maatregel die geldt voor een bepaalde regio van een lidstaat is niet bij voorbaat selectief. De volgende beginselen, afkomstig uit dit arrest, dienen ook meegewogen te worden: institutionele autonomie, procedurele autonomie, en economische en financiële autonomie. Deze beginselen zijn geformuleerd ten aanzien van belastingmaatregelen. Regionale selectiviteit is echter een algemeen begrip, waardoor deze beginselen tevens van toepassing zijn op andere maatregelen. Hierover kunt u meer lezen in paragraaf 5.3 van de Mededeling van de Europese Commissie betreffende het begrip ‘staatssteun’.

Nadeelcompensatie kan inderdaad staatssteun uitsluiten. Schadevergoeding aan een onderneming voor de schade geleden door rechtmatig overheidshandelen (nadeelcompensatie) brengt geen selectief voordeel voor een onderneming met zich mee en vormt daarom geen staatssteun. Wanneer het waterschap op transparante wijze de schade laat taxeren door een onafhankelijke taxateur, kan overcompensatie voorkomen worden.

Overcompensatie

Een overcompensatie moet wel als staatssteun gezien worden en dient gemeld te worden bij de Europese Commissie, tenzij een vrijstellingsverordening van toepassing is. Wanneer voldaan is aan art. 6 MKB-Vrijstellingsverordening voor landbouwsteun, kan naast de nadeelcompensatie steun verleend worden. In dat geval volstaat een kennisgeving aan de Commissie.

Staatssteunregels

Wanneer de verleende schadeloosstelling gegrond is op een wijziging van het bestemmingsplan of op een onteigeningsbevel, is er geen sprake van staatssteun. Hiervoor is wel een nationale wettelijke grondslag vereist, zoals de Onteigeningswet en de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het bieden van nadeelcompensatie aan een onderneming mag niet leiden tot een voordeel dat de onderneming onder normale marktcondities niet zou hebben verkregen. Dit voordeel, bijvoorbeeld een te hoog compensatiebedrag, zou dan leiden tot verboden staatssteun.

Wanneer het waterschap dus overgaat tot onteigenen, het intrekken van de milieuvergunning of een wijziging van het bestemmingsplan om de eigenaar te dwingen te verplaatsen, is er sprake van rechtmatig overheidshandelen en kan een volledige schadeloosstelling worden verleend.

Objectieve wijze

Als op basis van deze regelingen een op objectieve wijze vastgestelde compensatie/schadeloosstelling wordt verleend, na een toets door een onafhankelijk financieel deskundige, is er geen sprake van staatssteun. Bij aankoop van gronden met een toekomstige natuurbestemming moet rekening gehouden worden met de huidige marktwaarde, bestemming en de inkomstenderving van de agrariërs.

Mogelijkheden tot extra compensatie

Het waterschap kan echter alsnog extra compensatie verlenen. In dat geval is er wel sprake van een niet-marktconform voordeel. Deze overcompensatie moet in dat geval als staatssteun gemeld worden bij de Commissie, tenzij een vrijstellingsverordening van toepassing is. Dit is het geval bij bedrijfsverplaatsing van landbouwbedrijven. Als het gaat om de verplaatsing van landbouwbedrijven (die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten), valt deze steun meestal onder art. 6 MKB-Vrijstellingsverordening voor landbouwsteun.

Demonteren, verhuizen en wederopbouw

Wanneer een (on)vrijwillige verplaatsing in het algemeen belang bestaat uit het demonteren, verhuizen en weer opbouwen van bestaande installaties, mag steun worden toegekend tot 100% van de werkelijk gemaakte kosten. Het inrichten van natuurgebieden kan onder Europeesrechtelijke definitie van een algemeen belang gebracht worden, waardoor extra compensatie mogelijk is. Wel moet rekening gehouden worden met alle vereisten van art. 6 van de vrijstellingsverordening.

Meer informatie

Nadeelcompensatie, Staatssteun
Factsheet waterschappen en staatssteun
Informatiewijzer Staatssteun, voor decentrale overheden

Ja, er kan mogelijk sprake zijn van indirecte steun die ongeoorloofd is.  Per niveau zal moeten worden nagegaan of een maatregel ‘staatssteunproof’ is. Allereerst kan op het eerste niveau staatssteun worden voorkomen als de stichting als intermediair fungeert. Daarnaast kan op het tweede niveau staatssteun worden uitgesloten als er marktconforme prijzen worden gerekend aan derden, of wanneer derden gebruik maken van de de-minimisverordening. We zullen hieronder dit antwoord verder toelichten.

Staatssteun en economisch voordeel

Iedere onderneming die een economisch voordeel verkrijgt door een steunmaatregel van de overheid, kan als ontvanger van staatssteun worden gekwalificeerd. Dit ongeacht of de onderneming de directe ontvanger van steun is, of niet. In casu ontvangt de stichting directe steun van de gemeente, en geeft dit indirect door aan derden. Om na te gaan of er sprake is van een economisch voordeel, is het van belang te onderzoeken of de desbetreffende onderneming economische activiteiten uitoefent. Verkrijgt de onderneming een voordeel, dat andere marktdeelnemers niet hebben verkregen? Als dit het geval is, en wanneer ook aan alle andere criteria voor staatssteun wordt voldaan, dan vormt de steunmaatregel van de gemeente mogelijk onrechtmatige staatssteun in de zin van staatssteunregels (op het ‘tweede niveau’).

Indirect voordeel

Een economisch voordeel kan worden verleend aan andere ondernemingen dan die ondernemingen waar de staatsmiddelen rechtstreeks aan zijn overgedragen. Zodoende kan een maatregel een indirect voordeel opleveren voor andere ondernemingen die op een verder activiteitsniveau actief zijn. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat wanneer “een tussenliggende onderneming gewoon een constructie is voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde en zij geen voordeel behoudt”, deze tussenliggende of begunstigde onderneming niet als begunstigde van staatssteun wordt beschouwd. Dit blijkt uit de Mededeling betreffende het begrip staatssteun van de Europese Commissie die meer duidelijkheid verschaft over het aspect indirecte steun.

Intermediair

Wanneer de stichting bijvoorbeeld fungeert als ‘intermediair’, dan hoeft deze dus niet als begunstigde te worden beschouwd. Er mag dan echter geen subsidie ‘aan de strijkstok’ blijven hangen bij de stichting. 100% van de steun moet worden doorgegeven aan een derde onderneming. Als dit het geval is dan zal de derde onderneming als begunstigde worden aangemerkt.

Indirecte voordelen of secundaire effecten?

Bovenstaande soort indirecte voordelen van steun aan een onderneming, die aan derden economisch voordeel verschaffen, moeten worden onderscheiden van de ‘secundaire’ economische effecten. Deze secundaire economische effecten zijn het gevolg van bijna alle staatssteunmaatregelen. Een voorbeeld van een secundair effect is een toename van de productie bij ondernemingen die steun ontvangen. Met het oog hierop dienen de voorzienbare effecten van de steunmaatregelen vooraf altijd door de gemeente (maar ook door andere steunverleners) te worden onderzocht.

Van een indirect voordeel is dus alleen sprake wanneer de steunmaatregel zo is vormgegeven, dat de secundaire effecten daarvan naar duidelijk te onderscheiden ondernemingen of groepen van ondernemingen worden doorgeleid. In casu is dit bijvoorbeeld het geval als de directe steun (in dit voorbeeld de stichting) afhankelijk wordt gesteld van de afname van goederen of diensten die uitsluitend door bepaalde ondernemingen (bijvoorbeeld ondernemingen uit bepaalde gebieden of in een sector) worden geproduceerd. Dat is in deze casus het geval wanneer de gemeente zou bepalen dat de stichting alleen maar goederen mag afnemen van een bepaalde producent. Daarmee worden andere producenten buitengesloten.

Besluitpraktijk Europese Commissie

Er zijn verschillende besluiten (voorheen beschikkingen) genomen door de Europese Commissie, waaruit kan worden afgeleid hoe indirecte steun aan een andere begunstigde dan de direct begunstigde moet worden beoordeeld. De Europese Commissie stelt dat er op meerdere niveaus moet worden getoetst. Per niveau zal moeten worden nagegaan of een maatregel staatssteunproof is, aldus de Commissie. Hierbij moet worden bedacht, dat indien op het niveau van de exploitant geen sprake is van staatssteun, op het niveau van de gebruiker hier wel sprake van kan zijn. In casu doet dit zich bijvoorbeeld voor als de stichting/exploitant het ontvangen economische voordeel doorgeeft aan een commerciële dienstverlener die een ruimte in het wijkcentrum van de stichting gebruikt en een niet-marktconform huurtarief betaalt.

Staatssteunproof

Gemeenten kunnen op verschillende manieren voorkomen dat er sprake is van staatssteun aan ‘derde begunstigde partijen’.  Het principe is hierbij telkens dat het mogelijke economische voordeel van ondernemingen dat uit de gemeentelijke steun voortkomt voor de uiteindelijke begunstigde onderneming teniet wordt gedaan of zich niet voordoet. Dit kan worden bewerkstelligd, wanneer de stichting bijvoorbeeld marktconforme prijzen betaalt, of een marktconforme huur rekent aan derden.

Staatssteun kan tevens uitgesloten worden wanneer het economisch voordeel aan een derde begunstigde volledig wordt doorberekend ten bate van de burger die van de goederen/diensten van deze onderneming gebruik maakt.

De-minimisverordening

Als bovenstaande opties geen soelaas bieden om staatssteun aan derde begunstigden te voorkomen, zal de gemeente de steunmaatregel aan derden staatssteunproof moeten maken. In veel gevallen kan er dan gebruik worden gemaakt van de de-minimisverordening. Onder deze verordening kunnen decentrale overheden ondernemingen (in dit geval dus de derde ondernemingen die een bijvoorbeeld een lagere huur mogen betalen)  tot € 200.000,- vormvrij aan steun verlenen zonder dat er sprake is van staatssteun. Wanneer het in een dergelijke situatie om hogere bedragen gaat, is het veelal ook mogelijk om van de DAEB mogelijkheden (waaronder de DAEB de-minimisverordening met een plafond van € 500.000,-) gebruik te maken. Als er van de de-minimisverordening gebruik wordt gemaakt is het nog wel van belang dat er rekening met cumulatie van andere steun wordt gehouden.

Meer informatie:

Staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Vormen staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Marktconformiteit, Kenniscentrum Europa Decentraal
Mededeling betreffende het begrip staatssteun, Europese Commissie

Een voucherregeling om MKB’s in de coronacrisis te ondersteunen, kan mogelijk staatssteunproof worden verleend op basis van de de-minimisverordening of de Algemene Groepsvrijstellingsverordening.

Het antwoord op deze vraag is afhankelijk van de vraag, aan wie de voucherregeling uiteindelijk ten goede komt: de MKB’er of het bedrijf waar het MKB de voucher kan verzilveren. Er moet afzonderlijk, voor de betreffende begunstigde onderneming, beoordeeld worden of aan de specifieke voorwaarden van de zojuist genoemde verordeningen is voldaan.

Economisch voordeel

Er is sprake van staatssteun wanneer een voorgenomen maatregel van een overheidsinstantie voldoet aan alle criteria van artikel 107 lid 1 VWEU. Eén van de vijf criteria die bij de staatssteunanalyse een rol speelt is het economisch voordeel. Hiervan is sprake wanneer een onderneming een steunbedrag ontvangt dat onder normale marktomstandigheden niet zou zijn verkregen. Subsidieverstrekking, met inbegrip van vouchers, levert bijna altijd een economisch voordeel op voor ondernemingen. Door de voucherregeling in kwestie ontvangt de MKB’er dus een direct voordeel. Afhankelijk van de inrichting van de voucherregeling kan het voordeel ook terechtkomen bij het consultancybedrijf.

Indirecte staatssteun

Economisch voordeel kan dus ook worden verleend aan andere ondernemingen dan de onderneming waaraan de staatsmiddelen rechtstreeks zijn overgedragen, in dit geval de consultancybedrijven. Als hiervan sprake is, en wanneer ook aan alle andere criteria voor staatssteun wordt voldaan, vormt de steunmaatregel mogelijk ook op dit achterliggende niveau onrechtmatige staatssteun. De gemeente dient dan voor zowel voor de MKB’ers als voor de consultancybedrijven afzonderlijk te beoordelen of de subsidie staatssteunproof kan worden verleend. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat wanneer “een tussenliggende onderneming gewoon een constructie is voor de overdracht van het voordeel aan de begunstigde en zij geen voordeel behoudt”, deze tussenliggende of begunstigde onderneming niet als begunstigde van staatssteun wordt beschouwd. Dit blijkt uit de Mededeling betreffende het begrip staatssteun (hoofdstuk 4.3) van de Europese Commissie die meer duidelijkheid verschaft over het aspect indirecte steun.

Indirecte voordelen of secundaire effecten?

Indirecte voordelen moeten worden onderscheiden van ‘secundaire’ economische effecten. Secundaire economische effecten zijn het gevolg van bijna alle staatssteunmaatregelen. Overheidsfinanciering voor de aanleg van een openbare weg die voor iedereen toegankelijk is, wordt niet als indirecte staatssteun voor ondernemingen in de nabijheid van de weg beschouwd. Toch is het duidelijk dat de ondernemingen die zich toevallig in de nabijheid van die weg bevinden, er meer van profiteren dan andere. Met het oog hierop dienen de voorzienbare effecten van de steunmaatregelen vooraf altijd door de decentrale overheid te worden onderzocht. Van een indirect voordeel is dus alleen sprake als de maatregel zodanig is vormgegeven dat de secundaire effecten daarvan worden doorgeleid naar duidelijk te onderscheiden ondernemingen of groepen van ondernemingen. Dit is bijvoorbeeld het geval als de directe steun afhankelijk is van de afname van goederen of diensten die uitsluitend door bepaalde ondernemingen (bijv. ondernemingen uit bepaalde gebieden) worden geproduceerd. In casu is de voucherregeling zodanig vormgegeven dat de voordelen daarvan worden doorgeleid naar consultancybedrijven. Er is dus geen sprake van secundaire effecten maar van een direct voordeel aan MKB’s en een indirect voordeel voor consultancybedrijven. Beide partijen ontvangen dus steun. In deze praktijkvraag op onze website kunt u meer lezen over indirecte staatssteun.

De de-minimisverordening

Afhankelijk van de waarde van de voucher, kan de gemeente gebruik maken van de de-minimisverordening. Op grond van deze verordening kunnen (decentrale) overheden over een periode van drie belastingjaren tot € 200.000 steun aan één onderneming verlenen, zonder dat dit wordt aangemerkt als staatssteun. Aan de hand van een door een onderneming ingevulde de-minimisverklaring dient de gemeente te beoordelen hoeveel de-minimisruimte deze onderneming nog heeft. In de Handreiking Staatssteun voor de Overheid kunt u een voorbeeldverklaring vinden.

Verder moeten de volgende zaken goed in de gaten worden gehouden:

• In verband met de coronacrisis hebben ondernemingen vaak al eerder steun ontvangen. Daarbij zou al gebruik gemaakt kunnen zijn van de de-minimisverordening. Hierdoor moet de gemeente goed onderzoeken of er nog ruimte is voor verdere de-minimissteun.
• Tevens dienen decentrale overheden de cumulatiebepalingen van de de-minimisverordening in de gaten te houden. Mogelijk heeft een onderneming voor dezelfde kosten, die in aanmerking komen voor de-minimissteun, al eens staatssteun ontvangen. Deze steun viel dan bijvoorbeeld onder een groepsvrijstellingsverordening (bijvoorbeeld de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV). In dat geval mag de cumulatie van de de-minimissteun met deze al eerder ontvangen steun er niet toe leiden dat de hoogste toepasselijke steunintensiteit of het hoogste toepasselijke steunbedrag wordt overschreden.

Staatssteun, en dan?

Indien de gemeente tot de conclusie komt dat de voucherregeling aan alle staatssteuncriteria voldoet, is er sprake van staatssteun in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU. De basisregel is dat een steunmaatregel dan door de gemeente gemeld moet worden bij de Europese Commissie, tenzij één van de vrijstellingsverordeningen van de Europese Commissie van toepassing is. In dat geval hoeft de steunmaatregel niet gemeld te worden, maar gelden wel nadere verplichtingen over de uitvoering, transparantie en verslaglegging van de steun. De gemeente kan in het onderhavige geval onderzoeken of zij gebruik kan maken van de AGVV.

De algemene groepsvrijstellingsverordening

De AGVV bepaalt dat steunmaatregelen die bijdragen aan bepaalde beleidsdoeleinden niet gemeld hoeven te worden volgens de officiële meldingsprocedure. In dat geval volstaat een lichtere kennisgevingsprocedure. Om gebruik te kunnen maken van de AGVV, dient de steun te voldoen aan de algemene voorwaarden uit de artikelen 1 tot en met 12 van deze verordening. Daarnaast moet de voucherregeling voldoen aan de specifieke voorwaarden van één of meerdere steuncategorieën ( zoals de maximale steunintensiteit en de kosten die in aanmerking mogen komen voor steun). De gemeente kan beoordelen of één van de steuncategorieën bij de situatie aansluit.

Artikel 18 AGVV

Subsidies voor consultancydiensten kunnen op basis van de steuncategorie in artikel 18 van de AGVV staatssteunproef worden verleend. Hierbij geldt dat de betrokken diensten niet van permanente of periodieke aard mogen zijn, noch dat zij behoren tot de gewone bedrijfsuitgaven van de onderneming, zoals uitgaven ten behoeve van het doen van reguliere belastingaangifte. Voor de mogelijke inrichting van een voucherregeling is tevens bepalend dat de steunintensiteit maximaal 50% van de in aanmerking komende kosten bedraagt, dus van de kosten van de verrichte consultancydiensten. Het derde lid van artikel 18 van de AGVV beschrijft dat het in dat geval moet gaan om externe consultants die worden ingehuurd door een MKB. Op basis van artikel 18 AGVV kan een gemeente dus mogelijk staatssteunproof steun verlenen aan MKB’s om consultants van buiten de organisatie in te huren. Indien ook de betrokken consultant een klein of middelgroot bedrijf is, kan een gemeente mogelijk óók aan de consultant steun verlenen op basis van deel 2 van de AGVV. Als eenmaal wordt voldaan aan de definitie van MKB, zou van alle andere artikelen uit de AGVV die zien op MKB-steun gebruik gemaakt kunnen worden.

Kennisgevingsprocedure

Mocht de gemeente tot de conclusie komen dat een kennisgevingsprocedure gestart moet worden – bijvoorbeeld omdat de voucherregeling onder de AGVV valt – dan kan zij contact opnemen met het Coördinatiepunt Staatssteun van Kenniscentrum Europa decentraal via cps@europadecentraal.nl. In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ondersteunt het Kenniscentrum gemeenten en provincies bij het doorlopen van een kennisgevingsprocedure.

Meer informatie

• Steun voor het MBK, Kenniscentrum Europa Decentraal
• Handreiking AGVV, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
• Handreiking staatssteun, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Specifieke Uitkeringen vs. Reguliere Bijdrage

De Specifieke Uitkering is een veelvoorkomend instrument dat door het Rijk wordt ingezet om decentrale overheden bij te staan bij het oplossen van specifieke problemen. Dit middel wordt niet alleen gebruikt voor de Regio Deals die worden gesloten sinds de derde tranche, maar bijvoorbeeld ook bij de Startbouwimpuls. Voorheen werden middelen vaak beschikbaar gesteld door middel van een reguliere (ook wel decentralisatie) bijdrage aan de gemeente. Dit had als nadeel dat de gemeenteraad het laatste woord over de financiën heeft. Het was, vanuit het perspectief van het Rijk, onhandig dat middelen bedoeld voor een specifiek probleem door een gemeenteraad konden worden ingezet voor een geheel ander doel. Daarnaast kon een gemeente ervoor kiezen om de vrijgegeven middelen zodanig in te zetten dat er een restant overbleef dat weer vrij besteedbaar was.

Dit middel wordt niet alleen gebruikt voor de Regio Deals sinds de derde tranche, maar bijvoorbeeld ook bij de Startbouwimpuls.

Voorwaarden

De Specifieke Uitkering is het beschikbaar stellen van middelen onder voorwaarden en is in die zin te vergelijken met een subsidie aan een decentrale overheid. Het geld dat op deze manier wordt verkregen moet ingezet worden voor een specifiek doel en kan nergens anders voor worden ingezet. Een SPUK kent dan ook een termijn waarbinnen zij moet worden besteed, en een verantwoordingsverplichting voor de uitgaven die gedaan worden. Bij het verlopen van de bestedingsperiode wordt een mogelijk restant teruggestort aan het Rijk. Ten slotte is het belangrijk om te weten dat er, net als bij subsidies, voorwaarden kunnen zijn voor terugbetaling, bijvoorbeeld wanneer de middelen niet correct zijn besteed.

Staatssteun en een Specifieke Uitkering

Wanneer een SPUK een gemeente of provincie bereikt, is hier vaak ook een paragraaf in opgenomen over mogelijke staatssteunaspecten die zich kunnen voordoen, en de verantwoordelijkheid van de ontvangende partij. Hier kan verwarring over ontstaan. In sommige gevallen denkt de ontvangende overheid dat, omdat het Rijk een regeling heeft opgesteld, zij ook al een staatssteuntoets heeft uitgevoerd, of het noodzakelijke contact met de Europese Commissie heeft gehad. In andere gevallen kan het zijn dat een gemeente of provincie denkt dat omdat het Rijk het geld beschikbaar stelt, zij ook de verantwoordelijkheid draagt voor deze staatssteuntoets.

Beide zijn niet het geval. Tenzij uit de voorwaarden van de SPUK iets anders blijkt, is het de ontvanger van deze bijdrage die daadwerkelijk het geld betaalt aan ondernemingen. Als de Commissie een regeling na een verzoek van het Rijk heeft goedgekeurd, en steun onder deze noemer kan worden gegeven, zal dit ook altijd duidelijk worden vermeld.

Het is in het merendeel van de gevallen aan de ontvangende provincie of gemeente om, wanneer zij het geld van de SPUK besteden, een staatssteuntoets plaats te laten vinden. Wanneer blijkt dat er staatssteun plaatsvindt, is het ook aan de provincie of de gemeente om de kennisgeving of melding bij de Europese Commissie te starten.

Wanneer staatssteun bij een specifieke uitkering?

Het is natuurlijk helemaal niet automatisch zo dat er bij, bijvoorbeeld, het binnenhalen van een Regio Deal automatisch sprake is van staatssteun. Het geld kan volledig binnen de (gemeentelijke) organisatie worden uitgegeven, bijvoorbeeld aan personele lasten. Of er kunnen (aanbesteedbare) opdrachten worden uitgezet die door een marktpartij onder normale voorwaarden worden vervuld. Ook wanneer private of semipublieke partners marktconform worden gecompenseerd voor de kosten die ze maken binnen het door de SPUK gefinancierde project, hoeft er geen sprake te zijn van staatssteun.

Het is natuurlijk helemaal niet automatisch zo dat er bij, bijvoorbeeld, het binnenhalen van een Regio Deal automatisch sprake is van staatssteun.

Echter, er zullen gevallen zijn waar de oplossing in een Regio Deal gevonden wordt door aan ondernemers geld beschikbaar te stellen om het voor hen aantrekkelijk te maken om een activiteit te ondernemen waar ze normaal nooit het initiatief toe zouden nemen. In deze gevallen kan er sprake zijn van staatssteun. Het is dan ook aan te raden om al in een vroeg stadium van de planvorming een deskundige jurist mee te laten denken over de oplossingen die worden voorgesteld in het projectvoorstel richting Rijk. Het is natuurlijk erg jammer wanneer een creatief plan uiteindelijk niet kan worden uitgevoerd omdat er staatssteuntechnische beperkingen aan kleven.

Regio deals

Bij Regio Deals zal er echter vaak een manier zijn om subsidies correct aan ondernemers uit te keren. In sommige gevallen zal dat zijn omdat er niet aan alle criteria van staatssteun wordt voldaan. Er wordt misschien wel door een overheid een voordeel gegund aan een specifieke onderneming, maar het effect ervan kan voor sommige projecten als puur lokaal worden bestempeld. Misschien is de steun zo klein dat deze onder de de minimis drempel valt. Wanneer een onderneming over drie belastingjaren minder dan € 200.000,- steun ontvangt, is de Commissie van mening dat dit geen marktverstorend effect heeft en daarom niet hoeft te worden gemeld of kennis worden gegeven.

Daarnaast zijn de Regio Deals in het leven geroepen om de brede welvaart te bevorderen. Onder die brede noemer vallen veel beleidsgebieden die in de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) worden genoemd. Wanneer een beleidsgebied, zoals “Cultuur” onder artikel 53 AGVV, in de AGVV is opgenomen, kan er onder bepaalde omstandigheden steun worden gegeven. Dit hoeft dan alleen aan de Commissie te worden kennisgegeven. Ten slotte zijn er in sommige gevallen bij het vaststellen van problemen in de marktwerking op een beleidsterrein, oplossingen te vinden in het instellen van een Dienst van Algemeen Economisch Belang. Binnen bepaalde regels is het dan alsnog mogelijk is om een project doorgang te laten vinden.

Bij een ‘SPUK’ komt ook de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de staatssteuntoets wanneer geld aan een onderneming wordt uitgekeerd.

Conclusie

Een Specifieke Uitkering geeft een gemeente of provincie weliswaar geld voor het oplossen van een specifiek probleem, maar daarbij komt ook de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de staatssteuntoets wanneer er in deze context geld aan een onderneming wordt uitgekeerd. Wanneer hier op tijd bij stil wordt gestaan, bijvoorbeeld al bij het opstellen van het voorstel richting Rijk, kan dit echter in veel gevallen ondervangen worden door een staatssteundeskundige. Mochten er alsnog vragen zijn, dan kan de website van KED, of onze helpdesk, u altijd verder helpen.

Antwoord in het kort

Ja, een garantstelling kan binnen het staatssteunbegrip vallen. Er wordt mogelijk een voordeel gegeven aan een onderneming dat zij onder normale voorwaarden niet zou hebben ontvangen. Daarbij moet opgemerkt worden dat zowel artikel 22 van de AGVV als in Mededeling [Garantstellingen] als randvoorwaarde stellen dat de maximale garantie 80% van de gegarandeerde hoofdsom mag bedragen.

Antwoord

Een garantstelling is een overeenkomst tussen twee partijen, waarbij in de meest voorkomende vorm, de ene partij (hier, de gemeente) stelt om de betalingsverplichting van een andere partij (hier, de ondernemer) op zich te nemen in het geval dat deze ondernemer daar niet aan kan voldoen. Zeker in het geval van startende MKB-ers komen garantstellingen vaak voor omdat startende ondernemers nog niet voldoende vermogen of verdiencapaciteit kunnen aantonen tegenover investerende partijen zoals banken. Met een garantstelling is een bank vervolgens zeker van het feit dat, wanneer zij wordt benaderd door de ondernemer voor een lening, er hoe dan ook aan de betalingsverplichting wordt voldaan. Garantstellingen kunnen variëren in complexiteit, maar een onderdeel dat hoe dan ook verschilt per overeenkomst, is het percentage van de te verkrijgen schuld of investering waarvoor de garantsteller de garantie afgeeft. Dit hoeft vaak niet het volledige bedrag te zijn, aangezien een ondernemer wel een opstartkapitaal heeft, maar vaak niet genoeg om zekerheid te kunnen met het oog op de gewenste lening. Het garantstellingspercentage houdt in dat, bijvoorbeeld bij een lening van € 1 miljoen en een garantiepercentage van 80%, een garant staande partij maar tot maximaal € 800.000,- verplicht is voor het voldoen van de vordering die op de leningnemer rust wanneer die daar niet langer toe in staat is.

Er kan sprake zijn van staatssteun bij het afgeven van een garantstelling. Het systeem van leningen en garantstellingen maakt ook onderdeel uit van het reguliere economische verkeer en is niet iets dat alleen overheden doen. Dit betekent dat er een reguliere markt bestaat waaraan de overheid deelneemt op het moment dat zij zich garant stelt voor de lening van een private partij. Die markt kan worden verstoord als de betrokken overheid gunstiger voorwaarden zou hanteren dan een marktpartij zou doen. Er is dan al snel aan de vijf cumulatieve voorwaarden van het staatssteunbegrip voldaan.

Uit het voorbeeld:

• Een starter is een onderneming, want hij gaat een economische activiteit verrichten.
• De gemeente stelt, weliswaar indirect, staatsmiddelen ter beschikking.
• Hierdoor ontvangt de starter een voordeel.
  • Bij een niet marktconforme garantstelling kan de starter bijvoorbeeld meer lenen dan zijn concurrenten.
  • In die zin vertegenwoordigt de garantstelling zelf ook een waarde.
• Het is van nature al selectief, omdat alleen deze starter dit voordeel ontvangt.
• Het is moeilijk om voor een reguliere onderneming te beargumenteren dat er totaal geen grensoverschrijdend effect is.
  • Zeker door het internet is ook een klein bedrijf al snel een pan-Europese aanbieder van goederen of diensten.
  • Wanneer het gaat om klimaat, duurzaamheid, milieu is de markt als snel Europa-breed.

Het is perfect mogelijk om een garantstelling te verlenen zonder dat er sprake is van staatssteun. Om hier duidelijkheid in te bieden heeft de Europese Commissie de Mededeling aangaande de toepassing van (nu) Artikel 107 en Artikel 108 op staatssteun in de vorm van garanties, de Mededeling Garanties, gepubliceerd. Ten aanzien van individuele garanties, zoals in deze praktijkvraag, geeft de Commissie vier voorwaarden waaraan een garantie moet voldoen om niet onder het begrip ‘staatssteun’ te vallen:

1. De kredietnemer verkeert niet in financiële moeilijkheden.
2. De omvang van de garantie valt goed te meten op het tijdstip van de toekenning.
3. De garantie dekt niet meer dan 80% van de financiële verplichting.
4. Voor de garantie wordt een marktconforme prijs betaald.

Als aan deze eisen wordt voldaan, treedt de overheid op als een zgn. Market Economy Operator (een reguliere marktpartij) en wordt er geen voordeel aan de onderneming gegeven. Vaak wil een overheid echter helpen met betrekking tot het vierde punt. Voor een startende ondernemer kan het juist een probleem zijn om van normale marktpartijen een garantstelling te ontvangen. Artikel 22 van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening geeft daarom ook onder voorwaarden de mogelijkheid om toch steun aan een startende ondernemer te geven, zonder dat hiervoor een melding bij de Europese Commissie gedaan hoeft te worden. Bij steun die wordt gegeven in lijn met dit artikel volstaat een kennisgeving.

Echter, ook in artikel 22 AGVV staat voorgeschreven dat de garantstelling niet boven de 80% van het te lenen bedrag mag komen. Dit is het geval bij alle sectoren in de AGVV waar een garantstelling een toegestaan steuninstrument is. De Mededeling Garanties maakt duidelijk waarom dit het geval is:

“De Commissie is van mening dat, indien een financiële verplichting geheel door een staatsgarantie wordt gedekt, de kredietgever minder wordt geprikkeld om het aan de krediettransactie verbonden risico behoorlijk te onderzoeken, af te dekken en tot een minimum te beperken en, in het bijzonder, om de kredietwaardigheid van de kredietnemer naar behoren te toetsen. Die risicobeoordeling wordt, bij gebrek aan middelen, misschien niet altijd door de overheidsgarant overgenomen. Dit ontbreken van een prikkel om het risico van niet-terugbetaling van de lening tot een minimum te beperken, kan kredietgevers ertoe aanzetten leningen toe te staan met een bovennormaal zakelijk risico en kan er aldus toe leiden dat het aandeel garanties met een hoger risico in de portefeuille van de staat toeneemt.”

Kort gezegd gaat er een onwenselijk effect van een 100% garantstelling uit, namelijk dat de betrokken ondernemer te veel risico zou kunnen nemen zonder daarvan de gevolgen te hoeven dragen. Uit de Mededeling Staatssteun blijkt dan ook dat het plafond van 80% alleen in zeer uitzonderlijke gevallen kan worden oversschreden, inclusief een grondige motivering op basis van de manier waarop de gehele transactie geregeld is. Steun boven de 80% dient dan ook te allen tijde gemeld te worden bij de Commissie, en kan daarmee niet worden gegeven voor dat zij een akkoord heeft gegeven. De AGVV zelf benadrukt dat een garantstelling alleen maar onder de vrijstellingen in de Verordening kan vallen als zij voldoet aan de vereisten in de Mededeling, zo valt te lezen in Artikel 5, onder 2, sub c AGVV.

De startende ondernemer kan daarom een garantstelling ontvangen. Wanneer die als staatssteun kwalificeert, kan de garantstelling nog steeds plaatsvinden als dit onder de voorwaarden van artikel 22 AGVV gebeurt. Wel dient de steun dan te worden kennisgegeven en de garantstelling kan in principe nooit meer dan 80% van de lening bedragen. Is dit wel het geval, dan betreft het staatssteun die aan de Europese Commissie dient te worden medegedeeld.

Meer informatie

Garanties, Kenniscentrum Europa Decentraal

Staatssteun, Europese Commissie

Ruimtelijke ordening, en alles wat daar onder valt, kan decentrale overheden complexe vragen over staatssteun opleveren. Staatssteun kan doorgaans het best worden voorkomen door marktconform handelen van de decentrale overheid. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er marktconforme prijzen worden gerekend voor grondtransacties (zoals aangegeven in paragraaf 4.2 van de Mededeling betreffende het begrip ‘staatssteun’). Specifiekere informatie over staatssteun wat betreft ruimtelijke ordening (en ook gebiedsontwikkeling) is op de onderliggende pagina’s te vinden.

Openbare infrastructuur

Het staatssteunrecht is alleen van toepassing als de steun ten goede komt aan een onderneming die goederen of diensten op een markt aanbiedt en dus een economische activiteit uitoefent. De financiering van infrastructuur die niet is bedoeld om commercieel te worden geëxploiteerd, kan niet worden gezien als staatssteun. In dit geval is er sprake van openbare infrastructuur. Denk hierbij bijvoorbeeld aan wegen die kosteloos gebruikt kunnen worden door het publiek. Decentrale overheden moeten er wel voor zorgen dat de voorzieningen op niet-discriminatoire basis toegankelijk zijn, dus toegankelijk voor alle potentiële eindgebruikers. Daarnaast is het ook belangrijk om de regels voor aanbestedingen in acht te nemen.

Ook het financieren van infrastructuur die wordt gebruikt voor activiteiten die worden verricht in het kader van de uitoefening van overheidsgezag, zoals een militaire basis of vuurtorens, wordt niet als staatssteun gekwalificeerd.

Wijziging bestemmingsplan

Wanneer decentrale overheden wijzigingen aanbrengen in een bestemmingsplan, is het geen staatssteun. Zelfs als dit economische voordelen oplevert voor bepaalde ondernemingen. Dergelijke maatregelen hebben (normaal gesproken) geen effect op de begroting. Als de wijziging in het bestemmingsplan duidelijk gericht op één specifieke onderneming die daardoor wordt bevoordeeld, is staatssteun niet uitgesloten. Het is van belang dat een decentrale overheid geen nadeel ondervindt van de wijziging.

Uitvoering bestemmingsplan

Uit jurisprudentie blijkt dat de Raad van State bij de beoordeling van bestemmingsplannen slechts kijkt of staatssteun de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan belet. Er wordt gekeken of er sprake is van staatssteun en zo ja, of het project ook zonder staatssteun zou zijn gerealiseerd.

Financieel-economische uitvoerbaarheid

Als de begunstigde partij het project zonder staatssteun niet zou kunnen realiseren, is de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan niet verzekerd. De financieel-economische uitvoerbaarheid is ook niet verzekerd als er geen andere partijen zijn die het project binnen de planperiode zonder staatssteun kunnen realiseren.

Onrendabele topfinanciering

Onder onrendabele top wordt verstaan de financiële bijdrage die nodig is om de exploitatie van een project dekkend te maken, dat wil zeggen het afdekken van een verlies op de exploitatie. Decentrale overheden kunnen hiermee te maken hebben bij het financieren van herontwikkelingsprojecten in stedelijke en landelijke gebieden.

Bij financiële steun aan herontwikkelingsprojecten is het belangrijk dat er wordt voldaan aan een aantal aspecten.

Algemeen belang

De steun is voor een onrendabele activiteit, die het publiek belang dient en bijdraagt aan de Europese doelstellingen op het gebied van sociale en economische cohesie. Denk bijvoorbeeld aan veiligheid, leefbaarheid en revitalisering van dorpkernen of achterstandwijken in steden.

Minimum noodzakelijke bijdrage

De steun die wordt toegekend, is de minimum noodzakelijke bijdrage die nodig is om het project door te laten gaan. Hierdoor worden overcompensatie en kruissubsidiëring uitgesloten. Te veel betaalde steun moet worden terugbetaald.

Proportioneel

Wordt er een onrendabel project aangemeld, dan moeten de kosten vooraf onafhankelijk worden getaxeerd. De kosten moeten een reële afspiegeling zijn van de gebiedsexploitatie. Onrendabele kostenposten moeten in kaart gebracht worden.

Achteraf wordt een ex-post taxatie gemaakt van de daadwerkelijk onrendabele top. Is de onrendabele top kleiner dan aanvankelijk vastgesteld, dan moet de compensatie worden terugbetaald.

Nadeelcompensatie

Decentrale overheden kunnen bedrijven schadevergoeding geven als zij nadeel hebben geleden bij rechtmatig overheidsoptreden. Enkele voorbeelden van een situatie waarin het compenseren van nadeel aan de orde kan zijn, zijn bedrijfsverplaatsingen, onteigening, aanleg van (openbare) infrastructuur, waardoor bedrijven tijdelijk niet bereikbaar zijn en planologische wijzigingen. Nadeelcompensatie kwalificeert in de regel niet als staatssteun, omdat een (schade)vergoeding doorgaans geen voordeel voor de betrokken onderneming met zich meebrengt. Hiervoor gelden een aantal voorwaarden.

Voorwaarden nadeelcompensatie

Er moet een wettelijke grondslag voor schadevergoeding zijn en de decentrale overheid vergoedt slechts de werkelijk geleden schade. De schade kan alleen gecompenseerd worden als deze niet behoort tot het normale ondernemingsrisico en de onderneming buiten haar schuld onevenredig zwaar is getroffen. Een onafhankelijke taxateur zal de waarde van de schade vast moeten stellen. Ook moet de compensatie aantoonbaar marktconform zijn. Levert de compensatie toch voordeel op, of is het hoger dan de gebruikelijke schadevergoeding (overcompensatie), kan er wel sprake zijn van staatssteun. Brengt de gebeurtenis die de schade veroorzaakt een voordeel voor de onderneming met zich mee, dan moet dit voordeel verrekend worden met de schadevergoeding.

Staatssteunproof

Aan de hand van de volgende stappen kunnen decentrale overheden controleren of er sprake is van nadeelcompensatie die ‘staatssteunproof’ is:

1. Heeft de schadeloosstelling een wettelijke grondslag? Kan schadeloosheid geschieden op basis van bijvoorbeeld de WRO, Onteigeningswet, Boswet, Waterwet, Circulaire Schadevergoedingen, Wet Milieubeheer of regelingen/beleidsregels van bestuursorganen?
2. Is er een causaal verband tussen de overheidshandeling en de schade?
3. Vloeit er geen voordeel uit voort voor de ondernemer?
4. Is de hoogte van de schade door een onafhankelijke taxateur bepaald en kan staatssteun worden uitgesloten?

Indien alle vragen met ‘ja’ beantwoord kunnen worden, dan behelst de nadeelcompensatie geen staatssteun. Mocht dit niet het geval zijn, dan is er wel sprake van staatssteun en dient deze gemeld te worden. Een uitgebreide uiteenzetting van bovengenoemde criteria is te vinden in de Handreiking Nadeelcompensatie en Staatssteun en in het het Stroomschema Nadeelcompensatie en Staatssteun.