Om de werking van de interne markt te verbeteren, heeft de Europese Commissie het Interne Markt Informatiesysteem (IMI-systeem) in het leven geroepen. Hiermee beoogt de Commissie om effectieve samenwerking te bevorderen op het gebied van vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal tussen lidstaten onderling en met de Europese Commissie. Het IMI bevat een digitaal vraag- en antwoordsysteem, waardoor nationale overheden van lidstaten contact kunnen opnemen met overheden in andere lidstaten. Het contact kan plaatsvinden in de eigen taal.

De IMI-verordening (Verordening nr. 1024/2012, zie hier de op 21 februari 2022 voor het laatst geconsolideerde versie) verplicht lidstaten om het IMI- systeem te gebruiken bij administratieve samenwerking met andere lidstaten, bijvoorbeeld in het kader van de Dienstenrichtlijn en de Richtlijn Erkenning van beroepskwalificaties (Richtlijn 2005/36, zie hier de op 09 oktober 2023 voor het laatst geconsolideerde versie). Artikel 37 van de Dienstenwet, waarin de Dienstenrichtlijn is geïmplementeerd, schrijft ook voor dat het IMI als elektronisch systeem voor uitwisseling van informatie wordt gebruikt. Om samenwerking te verbeteren in het kader van de Dienstenrichtlijn, is een viertal procedures ingesteld. Deze informatie kunt u verderop op deze pagina vinden.

Om het IMI te gebruiken, moeten medeoverheden zich registreren via e-mail ( en een gebruikersnaam, wachtwoord en veiligheidscode hebben.

(zie een voorbeeld in dit stroomschema).

Functie

Administratieve samenwerking en IMI helpt vergunningsprocedures te versnellen en het toezicht op dienstverleners soepeler te laten verlopen. Uitgangspunt van de Dienstenrichtlijn is dat de wederzijdse bijstand en samenwerking rechtstreeks tussen bevoegde instanties plaatsvindt. Zo kunnen decentrale overheden informatie over dienstverrichters bij bevoegde instanties uit andere lidstaten aanvragen. Omgekeerd moeten zij deze gegevens op verzoek verstrekken. Het IMI kan ook dienen voor administratieve samenwerking met collega’s uit Nederland.

Het IMI-systeem is in eerste instantie bedoeld ter ondersteuning van de verplichting tot administratieve samenwerking. Deze samenwerking moet leiden tot:

• Besparing van tijd en middelen bij de beantwoording van verzoeken uit andere lidstaten;
• Betere dienstverlening door meer transparantie en voorspelbaarheid;
• Minder taalproblemen;
• Minder administratieve lasten.

Voorwaarden

Het gebruik van het IMI-systeem, is aan een aantal randvoorwaarden onderworpen:

• Bevoegde instanties mogen alleen informatie uitwisselen en verzoeken verzenden, als dit noodzakelijk is voor de uitvoering van wettelijke taken.
• Bevoegde instanties mogen alleen informatie uitwisselen en verzoeken verzenden, als dit binnen de grenzen blijft van de bevoegdheden die hen wettelijk zijn toegekend.
• Alleen de instanties die de vragen stellen en/of beantwoorden, hebben inzage in de persoonsgegevens van de betreffende dienstverlener.
• De vragen en antwoorden die worden uitgewisseld, hebben allen betrekking op aangelegenheden die vallen onder de Dienstenrichtlijn.

Het contactpunt

Lidstaten zijn verplicht om één of meerdere IMI-contactpunten op te richten. In Nederland is dit contactpunt ondergebracht bij het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Dit is de nationale IMI-coördinator (IMI-EZK@minezk.nl). In het kader van een goed werkende administratieve samenwerking, is het contactpunt hét aanspreekpunt voor contactpunten uit andere lidstaten en de Europese Commissie.

Het contactpunt ondersteunt de uitwisseling van informatieverzoeken over en tot het verrichten van:

• Verificaties;
• Inspecties;
• Onderzoek naar dienstverrichters en hun diensten tussen de bevoegde instanties (decentrale overheden) en de bevoegde instanties van andere lidstaten.

Het contactpunt vervult geen centrale coördinerende en toezichthoudende rol. De verzoeken worden rechtstreeks tussen de bevoegde instanties uitgewisseld. Wil een decentrale overheid informatie over vergelijkbare eisen en controles die in een andere lidstaat gelden voor de betreffende dienstverrichter, dan kan deze informatie worden verkregen via het contactpunt IMI.

Voor decentrale overheden is er een verplichting tot het informeren van het contactpunt wanneer er sprake is van een (dreigend) geschil over de invulling van de verplichting tot administratieve bijstand of wanneer zich een praktisch probleem voordoet. Deze informatie zorgt ervoor dat het contactpunt een ondersteunende en adviserende rol kan vervullen.  Zo ook bij het gebruik van het waarschuwingsmechanisme.

Ook heeft het contactpunt de taak om informatie te verschaffen aan Nederlandse bevoegde instanties over gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare eisen en controles die in een andere lidstaat gelden voor dienstverrichters. Het contactpunt kan deze informatie opvragen bij een contactpunt in de andere lidstaten.

Verzoeken

Decentrale overheden kunnen te maken krijgen met verschillende verzoeken. Hieronder leest u meer over verschillende verzoeken.

1. Algemeen informatieverzoek

Decentrale overheden kunnen bevoegde instanties uit andere lidstaten verzoeken om informatie of het verrichten van een inspectie of verificatie. Bij een dergelijk verzoek moet een (decentrale) overheid dit motiveren, en de verkregen informatie mag alleen gebruikt worden voor de aangelegenheid waarvoor deze is verzocht.

Een voorbeeld hiervan is een verzoek tot het navragen of de dienstverlener daadwerkelijk in een andere lidstaat gevestigd is en of certificaten en vergunningen in orde zijn.

2. Betrouwbaarheid

Ook kan worden verzocht om informatie die de betrouwbaarheid van een dienstverrichter bevestigt. Er kan daarmee worden onderzocht of maatregel of een sanctie is opgelegd die van directe betekenis is voor de vakbekwaamheid of professionele betrouwbaarheid van de dienstverrichter. Het kan bijvoorbeeld gaan om een berisping of een beroepsverbod.

Decentrale overheden kunnen informatie opvragen over:

• Tuchtrechtelijke maatregelen;
• Bestuursrechtelijke maatregelen;
• Strafrechtelijke sancties;
• Beslissingen over insolventie en faillissement, waarbij sprake is van frauduleuze praktijken.

Een uitzondering op dit systeem is het zijn justitiële of strafvorderlijke van Nederlandse onderdanen. Nederlandse justitiële of strafvorderlijke gegevens worden niet via deze procedure verstrekt. Gegevensuitwisseling tussen Nederland en andere lidstaten vindt plaats met door middel van systematiek van de Wet inzake de verklaring omtrent het gedrag (VOG). De decentrale overheid dient alle vragen over strafrechtelijke c.q. justitiële gegevens door te zenden aan de Dienst Justis. Op deze manier wordt verplichte rechtstreekse en effectieve informatie-uitwisseling tussen de bevoegde instanties van de lidstaten gewaarborgd, maar blijft er ook aandacht voor bescherming van (strafrechtelijke) persoonsgegevens.

3. Veiligheidsmaatregelen

Ten slotte kunnen (decentrale) overheden, wanneer zij van mening zijn dat de veiligheid van dienstverrichting in het geding is, de bevoegde instantie van de lidstaat waar de dienstverrichter gevestigd is verzoeken om op te treden. Wanneer dit niet of onvoldoende gebeurt, kan de (decentrale) overheid ook zelf maatregelen treffen.

Een decentrale overheid kan andere lidstaten en de Commissie waarschuwen voor een situatie waarbij sprake is van dienstverrichting die ernstige schade kan toebrengen aan de gezondheid, veiligheid, of aan het milieu. Ondanks dat deze situatie zich niet vaak voordoet, is het belangrijk dat in het geval dit wel gebeurt de (decentrale) overheid zich ervan bewust is dat er een zwaardere motivatieplicht geldt. De Europese Commissie ziet hierop toe. Enkel wanneer er sprake is van een spoedgeval geldt een afwijkende procedure.

4. Het waarschuwingsmechanisme

Een decentrale overheid kan andere lidstaten en de Commissie informeren over een situatie waarbij sprake is van ernstige specifieke handelingen of omstandigheden met betrekking tot een dienstverrichting die ernstige schade aan de gezondheid, de veiligheid van personen, of aan het milieu kunnen veroorzaken. Deze waarschuwing moet snel kunnen gebeuren. Wel moeten bepaalde procedures en inhoudelijke waarborgen in acht worden genomen. Zo moeten het grote risico en de noodzaak van een waarschuwingsbericht, zeer goed worden gemotiveerd.

Het IMI en het dienstenloket

Decentrale overheden hebben zowel met het IMI-systeem als het Dienstenloket te maken. Ze zijn nauw met elkaar verbonden. Hieronder vindt u de verschillen en overeenkomsten tussen deze twee systemen.

Verschillen

Overeenkomsten

• Zowel het IMI-systeem als het Dienstenloket stimuleren een goede werking van de interne dienstenmarkt.
• Beiden dragen bij aan een efficiënte afhandeling van aanvragen bij (decentrale) overheden.
• Het beginsel van wederzijdse erkenning is binnen de gehele Europese Unie van toepassing. Dit betekent dat in lidstaten gegevens en bescheiden uit andere lidstaten die een gelijkwaardig doel dienen of van gelijke waarde zijn moeten accepteren als ware het een document uit de lidstaat zelf. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan erkenning van een diploma. Dit geldt zowel voor de afwikkeling van procedures via het Dienstenloket als via het IMI-systeem.

Artikel 11 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat een aan een dienstverrichter verleende vergunning in beginsel geen beperkte geldigheidsduur heeft. Artikel 11 vervolgens noemt drie uitzonderingen, namelijk:

1. De vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden.
2. Het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang.
3. Een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.

Decentrale overheden moeten een vergunning met een beperkte duur kunnen rechtvaardigen en motiveren. Overheden blijven daarnaast de mogelijkheid houden om een vergunning in te trekken als een dienstverlener niet (meer) aan bepaalde voorwaarden voldoet.

Uitzondering 1 (artikel 11 lid 1 sub a Dienstenrichtlijn)

Formeel kent deze uitzondering een beperkte geldigheidsduur. Verlenging vindt echter automatisch plaats. Bij verlenging worden geen andere of nieuwe voorwaarden gesteld dan die gedurende de looptijd van de vergunning golden. De vergunninghouder hoeft geen actie te ondernemen om de vergunning te laten verlengen. Als er een vergunning voor bepaalde duur is verleend en de verlenging van rechtswege plaatsvindt, is er sprake van een automatische verlenging.

Uitzondering 2 (artikel 11 lid 1 sub b Dienstenrichtlijn)

Het aantal beschikbare vergunningen is beperkt door een dwingende reden van algemeen belang. Een voorbeeld is het beperken van het aantal verkooppunten voor consumentenvuurwerk om de openbare veiligheid te beschermen. De beperking is dus noodzakelijk.

Schaarste aan vergunningen

Als gevolg van publiekrechtelijk handelen kan er een schaarste aan deze vergunningen ontstaan. De schaarste ontstaat omdat de dwingende reden van algemeen belang veiliggesteld wordt. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen beperkt is, moeten de vergunningen altijd een beperkte geldigheidsduur hebben. Dit volgt uit de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in het arrest Trijber & Harmsen (C-340/14 en 341/14). Het Hof concludeerde hier dat vergunningen niet voor onbepaalde tijd kunnen worden verleend wanneer het aantal beschikbare vergunningen beperkt is. Het stellen van een beperkte geldigheidsduur waarborgt ook dat anderen dan de bestaande vergunninghouders de kans krijgen om de onder die vergunning vallende diensten te mogen verrichten.

Praktijkvoorbeeld

In het geval van de coffeeshop gaat het om een beperking als gevolg van een dwingende reden van algemeen belang, bijvoorbeeld de bescherming van de volksgezondheid. De vergunningen worden in aantal schaars. Dit moet echter niet worden verward met het verlenen van een beperkt aantal vergunningen door schaarste van beschikbare hulpbronnen of bruikbare technische mogelijkheden (artikel 12 Dienstenrichtlijn en artikel 33 lid 4 sub b en lid 5 Dienstenwet).

Uitzondering 3 (artikel 11 lid 1 sub c Dienstenrichtlijn)

Bij de in artikel 11 lid 1 sub c Dienstenrichtlijn bedoelde uitzonderingsgrond is de beperking in geldigheidsduur van een vergunning een middel (geen gevolg) om een dwingende reden van algemeen belang te waarborgen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het beperken van de duur van een festival om de openbare orde te beschermen. Bij beoordeling of op grond hiervan een beperking in de geldigheidsduur is toegestaan, moet er ook rekening gehouden worden met de evenredigheid van de maatregel. Als er ook met minder vergaande stappen hetzelfde doel bereikt kan worden, is een beperking niet toegestaan.

Artikel 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verankert het recht van zelfstandigen en ondernemingen om zich in een andere lidstaat te vestigen. Het Hof van Justitie heeft in de zaken Reyners (C-2/74) en Gebhard (C-55/94) bepaald dat vestiging in de zin van het Verdrag inhoudt dat een EU-burger voor een onbepaalde tijd op een stabiele en continue basis kan deelnemen aan het economische leven van een andere lidstaat, anders dan zijn land van herkomst. Het beperken van dit recht is in principe verboden.

Verboden maatregelen

Het Hof van Justitie EU heeft in zijn rechtspraak bepaald dat onder artikel 49 VWEU zowel discriminerende maatregelen als maatregelen die formeel geen onderscheid naar nationaliteit maken maar hetzelfde effect hebben, beperkingen op de vrijheid van vestiging kunnen vormen. Beperkingen op de vrijheid van vestiging zijn in beginsel verboden. Artikel 51 en artikel 52 VWEU bevatten de verdragsuitzonderingen voor beperkingen op de vrijheid van vestiging. De belangen die in deze bepalingen worden genoemd zijn:

• Openbare orde;
• Openbare veiligheid;
• Volksgezondheid;
• Betrekkingen in overheidsdienst of werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag.

Rule of Reason

Naast deze verdragsuitzonderingen kan ook een uitzondering op het verbod worden gemaakt op basis van een dwingende reden van algemeen belang. Deze uitzonderingsgrond wordt ook wel de rule of reason genoemd. Wel geldt dat wanneer een decentrale overheid een dergelijke beperking instelt, deze beperking moet zijn aangenomen met het oog op een legitiem openbaar belang. Daarnaast mag de beperking niet discriminerend zijn en moet het proportioneel zijn om het belang dat de decentrale overheid voor ogen heeft te bereiken. Tenslotte moet het respect hebben voor fundamentele rechten.

De Dienstenrichtlijn

De Dienstenrichtlijn is van toepassing op de vrijheid van vestiging. Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn bevat specifiek bepalingen over de vrijheid van vestiging. Decentrale overheden kunnen daarom de Dienstenrichtlijn raadplegen voor situaties die betrekking hebben op de vrijheid van vestiging en artikel 49 VWEU wanneer de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Artikel 49 VWEU is van belang:

• Wanneer sprake is van een vestiging die geen betrekking heeft op dienstverlening maar op goederen;
• Wanneer  sprake is van een dienstverlening die in de Dienstenrichtlijn is uitgezonderd.

Volgens artikel 4 lid 5 Dienstenrichtlijn is vestiging “de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit, zoals bedoeld in artikel 49 VWEU, door de dienstverrichter voor onbepaalde tijd en vanuit een duurzame infrastructuur, van waaruit daadwerkelijk diensten worden verricht”.

Volgens overweging 37 van de Dienstenrichtlijn kan er ook aan de eis van vestiging worden voldaan wanneer een onderneming voor bepaalde tijd wordt opgericht of zij als het gebouw van waaruit zij de economische activiteit uitoefent, huurt. Er kan ook aan de eis worden voldaan wanneer een lidstaat tijdelijke vergunningen verleent die alleen geldig zijn voor specifieke diensten. Het hebben van enkel een brievenbus voldoet niet aan de eisen om aangemerkt te worden als vestiger (overweging 37 Dienstenrichtlijn).

Wat bepaalt de Dienstenrichtlijn over vestiging?

De Dienstenrichtlijn is ook van toepassing op de vrijheid van vestiging. Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn bevat specifiek bepalingen over de vrijheid van vestiging. Lidstaten kunnen het uitoefenen van een dienstenactiviteit bijvoorbeeld niet laten afhangen van de naleving van een eis zoals het hebben van een vergunning. Dit volgt uit artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. U kunt hier meer over lezen op de pagina Voorschriften vergunningsstelsels.

De bepalingen in de Dienstenrichtlijn zijn in principe van toepassing wanneer een dienstverrichter zich naar een andere lidstaat verplaatst om zich daar te vestigen. Echter, in Visser Vastgoed (C-360/15, rechtsoverweging 110) heeft het Hof van Justitie bepaald dat de bepalingen in Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn ook van toepassing zijn op zuiver interne situaties. Hierover schreef Europa decentraal deze praktijkvraag.

Werkgelegenheid en sociaal beleid EU

Omdat er binnen de EU steeds meer aandacht is voor werkgelegenheid en sociaal beleid, wordt het beleidskader steeds groter. De EU en haar lidstaten hebben gezamenlijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor het beleid. Het EU beleid moet als aanvulling op het eigen beleid van de lidstaten worden gezien. Lidstaten, en dus decentrale overheden, worden gestimuleerd om meer samen te werken. De Europese Commissie coördineert, bevordert de uitwisseling van goede praktijken, stelt wetgeving vast en ziet toe op de handhaving daarvan.

Coördinatie

Op Europees niveau wordt een kwalitatief sterke arbeidsmarkt nagestreefd. Hierbinnen moeten meer banen worden gecreëerd en sociale uitsluiting worden tegengegaan. Ook moeten de gezondheid en veiligheid van werknemers nauwlettend in het oog worden gehouden en zorg worden gedragen voor een gelijke behandeling. De EU probeert op verschillende manieren het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten te coördineren:

• Er wordt jaarlijks een verslag over de werkgelegenheid in Europa uitgebracht.
• Er zijn richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid (geïntegreerd in de EU2020-strategie).
• De lidstaten krijgen afzonderlijk aanbevelingen voor het werkgelegenheidsbeleid.

Open coördinatiemethode

Om gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken, wordt gebruik gemaakt van de Open Coördinatiemethode. Actieplannen voor het sociaal beleid worden nationaal ontworpen, maar de doelstellingen en werkmethoden worden op Europees niveau afgesproken.

Praktijk voor decentrale overheden

Subsidies

Decentrale overheden kunnen Europese subsidies aanvragen voor het bewerkstelligen van bepaalde sociale doelstellingen. Zo kunnen zij initiatieven op regionaal en lokaal niveau ondersteunen.

Staatssteun en aanbesteden

Decentrale overheden kunnen ook zelf steun verlenen in het kader van hun eigen sociaal beleid. Zij moeten hierbij rekening houden met de staatssteunregels. Daarnaast kunnen decentrale overheden als overheidsopdrachtgever bij aanbestedingen rekenschap geven aan sociale doelstellingen en werkgelegenheid bij de invulling van hun inkoopbeleid.

Decentrale overheden als werkgever

Tot slot komen decentrale overheden in aanraking met de regels van het Europees sociaal beleid en werkgelegenheid wanneer zij optreden in hun rol als werkgever.

In de zaak Lawrie Blum heeft het Hof van Justitie bepaald dat eenieder die gedurende een bepaalde periode voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt, als werknemer kan worden aangemerkt.

Bij het vrije werknemersverkeer moet onderscheid gemaakt worden tussen migratierechten (rechten die betrekking hebben op het recht om een andere lidstaat binnen te gaan) en markttoegangsrechten (het recht dat de werknemer het recht geeft op toegang tot de arbeidsmarkt).

Wanneer is Europese wetgeving van toepassing

Het vrije verkeer van werknemers is vastgelegd in artikel 45 van het Verdrag Betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het vrij verkeer van werknemers is verder uitgewerkt in de Burgerschapsrichtlijn.

Decentrale overheden mogen het vrij verkeer van werknemers in principe niet beperken. Het Hof van Justitie heeft in haar rechtspraak bepaald dat dit recht kan worden beperkt door zowel discriminerende maatregelen als maatregelen die eenzelfde werking hebben, die beide onder het discriminatieverbod vallen. Dit houdt in dat een maatregel die buitenlandse werknemers op een andere manier dan op basis van nationaliteit raakt, ook als discriminerend kan worden aangemerkt. Decentrale overheden kunnen dus niet aan het discriminatieverbod ontsnappen door bepaalde belemmeringen, bijvoorbeeld een vergunning, niet alleen op te leggen aan buitenlandse werknemers maar ook aan Nederlandse werknemers.

Uitzondering op het verbod

Artikel 45 lid 3 en 4 VWEU bevat verdragsuitzonderingen voor beperkingen op het vrij verkeer van werknemers. Lidstaten kunnen op basis van artikel 45 lid 3 VWEU toegang of verblijf weigeren op grond van de openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Daarnaast is op basis van artikel 45 lid 4 VWEU het vrij verkeer van werknemers niet van toepassing op betrekkingen in overheidsdienst of werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag. Hoewel deze laatste uitzondering streng moet wordt uitgelegd, betekent dit dat lidstaten bepaalde functies mogen voorbehouden aan onderdanen van de betreffende lidstaat, zonder dat dit als een beperking op vrij verkeer van werknemers kan worden gekwalificeerd.

Dwingende reden van algemeen belang

Naast de verdragsuitzonderingen in artikel 45 lid 3 en lid 4 VWEU is er in de rechtsspraak van het Hof van Justitie een andere rechtvaardigingsgrond voor beperkingen op het vrij verkeer van werknemers ontwikkeld, namelijk de ‘dwingende redenen van algemeen belang’. Deze rechtvaardigingsgrond wordt ook wel de rule of reason genoemd. Deze uitzondering is voor het vrij verkeer van werknemers ontwikkeld in Bosman. en Anton Las v PSA Antwerp NV. Om een beroep op deze rechtvaardigingsgrond te laten slagen, moet de maatregel proportioneel zijn. Hiervoor moet de maatregel zowel geschikt als noodzakelijk zijn.

Verordening vrij verkeer van werknemers

Verordening (EU) 492/2011 werkt het discriminatieverbod van artikel 45 VWEU verder uit. Op basis van de verordening mag er geen discriminatie plaatsvinden tussen werknemers op grond van nationaliteit en kunnen werknemers aanspraak maken op gelijke behandeling, bijvoorbeeld voor sociale en fiscale voordelen (artikel 7), huisvesting (artikel 9) en onderwijs (artikel 10).

Brexit

Vanwege Brexit zijn de regels omtrent vrij verkeer van personen tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk op 31 december 2020 opgeheven. Rechten die Britten hebben verkregen vóór het uittreden van het Verenigd Koninkrijk vallen onder het terugtredingsakkoord. Daarom blijven rechten zoals het recht om in een lidstaat van EU te werken en te verblijven, het recht op non-discriminatie en het recht op sociale zekerheid op deze burgers van toepassing. Op 1 januari 2021 is de Handels-en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK ingegaan, waardoor deze regeling vanaf 1 januari 2021 van toepassing is geworden op grensoverschrijdingen van werknemers vanuit het Verenigd Koninkrijk naar lidstaten van de EU.

Op grond van artikel 20 VWEU is een burgerschap van de Unie ingesteld. Eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, verkrijgt automatisch EU-burgerschap. EU-burgerschap treedt niet in de plaats van het nationale staatsburgerschap maar is een aanvulling hierop.

Op basis van artikel 20 lid 2 VWEU genieten burgers van de Unie rechten en plichten. Hieronder vallen onder andere:

• Het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven (artikel 21 VWEU);
• Het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
• Het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
• Het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.

Zelfstandige betekenis

In principe wordt de toepasselijkheid van Europees recht pas geactiveerd op het moment dat er een grensoverschrijdend element aanwezig is, daarmee zijn EU-burgerschapsrechten pas van toepassing wanneer een EU-burger zich daadwerkelijk naar een andere lidstaat verplaatst. In de Zambrano zaak (C-34/09) is echter anders bepaald. Daar ging het om een situatie waarin minderjarige EU-burgers gedwongen zouden worden om het grondgebied van de EU te verlaten nu het verzoek van hun derdelander ouders om in de lidstaat te verblijven was geweigerd. Als de derdelander ouders het grondgebied van de EU zouden verlaten, zouden de minderjarige kinderen gedwongen zijn om met hen ouders te vertrekken nu zij voor hen zorgen. De vraag die in deze zaak centraal stond was of Europees recht van toepassing is aangezien geen sprake is van een grensoverschrijdend element. De EU-burgers hebben immers het grondgebied van de lidstaat waarvan ze de nationaliteit bezitten niet verlaten. Het Hof bepaalde dat ondanks het ontbreken van een grensoverschrijdend element Europees recht van toepassing is op deze situatie. De nationale maatregel zou er namelijk voor zorgen dat het effectieve genot van de aan de status aan burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd.

Het Chavez-Vilchez arrest (C-133/15) is een vervolg op Zambrano. In Nederland werd Zambrano namelijk strikt uitgelegd. Doordat vaak één van de ouders wel de Nederlandse nationaliteit en daardoor EU-burgerschap bezat, werd naar die ouder verwezen om voor het minderjarige kind te zorgen. Zo werd aan de derdelander ouder alsnog het verblijfsrecht ontzegd. In Chaves-Vilchez heeft het Hof kortgezegd bepaald dat indien de derdelander ouder feitelijk voor het kind zorgt en sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat het kind in geval van een weigering het grondgebied van de Unie zou moeten verlaten, verblijfsrecht aan de derdelander ouder toekomt. Om tot een dergelijke vaststelling te komen moeten, in het hogere belang van het kind, alle betrokken omstandigheden in de beschouwing worden betrokken.

Artikel 20 VWEU heeft hierdoor een zelfstandige betekenis gekregen voor de gevallen die niet onder Richtlijn 2004/38 vallen.

Decentrale overheden

Decentrale overheden kunnen met EU-burgerschap te maken krijgen wanneer personen uit andere lidstaten in hun gemeente willen verblijven, zich willen vestigen of een bijstandsaanvraag indienen. In dat kader dienen decentrale overheden ervoor te zorgen dat besluiten niet leiden tot ontneming van het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van EU-burgerschap verbonden rechten. Dit kan betekenen dat gemeenten bijvoorbeeld zelf dienen te beoordelen of sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding tussen het minderjarige kind en de derdelander ouder.

Europees burgerinitiatief

Sinds 1 april 2012 is het mogelijk voor EU-burgers om een Europees burgerinitiatief te organiseren. Hiermee kunnen zij met de steun van een miljoen andere EU-burgers de Commissie oproepen een wetsvoorstel te doen. Het burgerinitiatief is ingesteld door het Verdrag van Lissabon en vastgelegd in Verordening over het Burgerinitiatief. Een burgerinitiatief kan betrekking hebben op alle gebieden waarop de Commissie een wetgevingsvoorstel mag doen, bijvoorbeeld:

• milieu;
• landbouw;
• vervoer;
• volksgezondheid.

Procedure

Om een burgerinitiatief te organiseren, moet een EU-burger een burgercomité oprichten met minstens zeven leden uit minimaal zeven lidstaten. Elke burger die oud genoeg is om te stemmen bij de Europese verkiezingen, mag het burgerinitiatief ondertekenen.

Het oprichten van een burgercomité volgt op een beslissing of het Europees burgerinitiatief de beste manier is om mensen voor het idee te winnen. Het initiatief is een oproep aan de Commissie om met een wetsvoorstel te komen. De Commissie checkt binnen twee maanden of het onderwerp daadwerkelijk binnen een terrein valt waar zij verantwoordelijk voor is.

Steunbetuigingen kunnen online verzameld worden. Het systeem moet voldoen aan bepaalde eisen en binnen een maand gecertificeerd worden door nationale autoriteiten. Daarna heeft het burgercomité maximaal één jaar om minimaal één miljoen steunbetuigingen te verzamelen.

De nationale autoriteiten hebben vervolgens drie maanden om de steunbetuigingen te certificeren. Hierna kan het initiatief bij de Commissie ingediend worden. Het burgercomité krijgt de kans het voorstel toe te lichten aan de Commissie en het Parlement en krijgt binnen drie maanden een antwoord van de Commissie.

Wat kunnen decentrale overheden hiermee?

Decentrale overheden kunnen meer bekendheid geven aan het Europees burgerinitiatief. Zij kunnen burgers helpen door hun eigen contacten in andere EU-landen aan te wenden. Gemeenten hebben immers meer informatie beschikbaar dan burgers over samenwerkingsmogelijkheden met andere EU-landen. Organisaties, dus ook decentrale overheden, mogen geen Europees burgerinitiatief opzetten. Zie voor meer informatie de website van de Europese Commissie en deze praktijkvraag. Ook kunt u contact opnemen met het ministerie van BZK.

Het recht om vrij te kunnen reizen binnen de EU is van toepassing op alle burgers afkomstig uit een lidstaat van de EU, maar ook op onderdanen van lidstaten die onderdeel uitmaken van de Europese Economische Ruimte, namelijk Liechtenstein, Noorwegen en IJsland,

De bepalingen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) die het vrij verkeer van personen garanderen, waren lange tijd alleen gericht op economisch actieve personen. Sinds de introductie van het EU-burgerschap is daar verandering in gekomen. Personenverkeer omvat nu meer dan het verkeer in het kader van de marktvrijheden, namelijk ook dat van niet-economisch actieve burgers en ‘derdelanders’.

Harmonisatie

Voor EU-burgers is in de eerste plaats de Burgerschapsrichtlijn van belang. Deze richtlijn is een uitwerking van de vrijheden in het Verdrag en heeft betrekking op het recht op vrij verkeer en verblijf van EU-burgers en hun familieleden op het grondgebied van de lidstaten van de EU.

Op basis van artikel 6 van de richtlijn hebben Unieburgers het recht om op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven voor een periode van drie maanden zonder enige formaliteiten, anders dan het in het bezit hebben van een geldig identiteitsbewijs. Dit recht bestaat ook voor familieleden die niet de nationaliteit van één van de lidstaten bezitten.

Ook hebben Unieburgers op basis van artikel 7 van de richtlijn het recht om voor langer dan drie maanden in een andere lidstaat te verblijven wanneer deze persoon:

• een werknemer of zelfstandige is in de gastlidstaat;
• voor zichzelf (en voor eventuele familieleden) over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt;
• is ingeschreven bij een particuliere dan wel openbare door het gastland erkende instelling (overeenkomstig de wetgeving of administratieve praktijk) om er als hoofdbezigheid een studie, daaronder begrepen een beroepsopleiding, te volgen en hij beschikt over een verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, en hij de bevoegde nationale autoriteit de zekerheid verschaft dat hij over voldoende middelen beschikt om te voorkomen dat hij of zijn familieleden tijdens zijn verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland; of
• een familielid is van een burger van de Unie die voldoet aan de voorwaarden onder a), b) of c) en hij deze burger begeleidt of zich bij hem voegt.

Artikel 14 (1) van de richtlijn bepaalt verder dat Unieburgers en familieleden het verblijfsrecht onder artikel 6 behouden voor zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Het recht onder de artikelen 7,12 en 13, oftewel het recht om langer dan drie maanden in het gastland te blijven, het behouden van het verblijfsrecht voor een familielid van een Unieburger wanneer deze Unieburger vertrekt of overlijdt, of in het geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van een huwelijk of bij beëindiging van het geregistreerd partnerschap blijft bestaan zolang hij of zij voldoet aan de daar genoemde voorwaarden.

Ten slotte bepaalt artikel 16 van de richtlijn dat Unieburgers die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar op het grondgebied van een gastland hebben verbleven, een duurzaam verblijfsrecht kunnen verkrijgen.

Decentrale overheden

Decentrale overheden kunnen te maken krijgen met Europese regelgeving op het terrein van vrij verkeer van personen, omdat zij een aanspreekpunt zijn voor migranten en op terreinen als huisvesting en andere burgerzaken. (Decentrale) overheden moeten er verder rekening mee houden dat op basis van artikel 14 (3) van de richtlijn een beroep op het sociale bijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel kan leiden. Ook moeten zij rekening houden met artikel 14 (4) van de richtlijn. Dit betekent dat er in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie kan worden genomen indien:

• de burger van de Unie werknemer of zelfstandige is; of
• of wanneer burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken, en zolang zij kunnen bewijzen dat er nog een redelijke kans is om te worden aangesteld.

Verblijfsrecht

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in 2013 een uitspraak gedaan over het verblijfsrecht van EU-burgers die voor gemeenten van belang is. Het CRvB oordeelde dat weigering van een beroep op bijstand van een EU-burger niet automatisch resulteert in ontzegging van het verblijfsrecht. Tevens benadrukt de CRvB dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) verantwoordelijk is voor de beoordeling over het verblijfsrecht van een EU-burger en niet de gemeenten.

Gemeenten gaan over de beoordeling van het recht op bijstand. De IND toetst of het beroep op bijstand gevolgen heeft voor het verblijfsrecht van de EU-burgers. Gemeenten moeten aan de hand van een individuele belangenafweging bepalen of na een beroep op bijstand een beoordeling door de IND over het verblijfsrecht noodzakelijk is. Als er twijfels bestaan over de gevolgen voor het verblijfsrecht dan moet een gemeente dit voorleggen aan de IND.

De Dienstrichtlijn vereist dat alle vergunningaanvragen bevestigd moeten worden. Dit geldt ook voor niet-elektronische aanvragen. Als een vergunningaanvraag via het Dienstenloket is ingediend dan wordt de ontvangstbevestiging ook via dit loket verzonden.

Artikel 13 lid 5 bepaalt verder dat een ontvangstbevestiging bepaalde informatie moet bevatten. In de bevestiging moet altijd informatie staan over:

• de tot die vergunning wettelijk bepaalde termijn waarbinnen de beschikking wordt afgegeven, of de termijn van acht weken;
• de beschikbare rechtsmiddelen om tegen de beschikking op te komen;
• als er niet tijdig op de aanvraag is beslist, is Lex Silencio Positivo van toepassing. Bij bevestiging wordt aangegeven dat de gevraagde vergunning (beschikking) van rechtswege is verleend.

Wat bepaalt de awb over rechtsmiddelen?

Artikel 3:45 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft ook betrekking op het vermelden van rechtsmiddelen. Dit hoeft pas bij de bekendmaking en de mededeling van een besluit. Voorwaarde is dat daartegen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld. Niet alleen het moment van informatieverstrekking over rechtsmiddelen verschilt, ook de inhoud daarvan.

Volgens artikel 3:45 lid 2 Awb, dient te worden vermeld door wie, binnen welke termijn en bij welke orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld. Artikel 29 lid 1 sub b Dienstenwet vereist dit niet. Een algemene vermelding van de toepasselijke categorieën van rechtsmiddelen volstaat bij toepassing van dit artikel.

Anders dan bij artikel 3:45 lid 2 Awb, dient een bevoegde instantie aan artikel 29 lid 1 sub b Dienstenwet al uitvoering geven op het moment van versturen van een ontvangstbevestiging van de aanvraag. Inhoudelijke beoordeling van de aanvraag moet dan nog plaatsvinden. Het gaat telkens om rechtsmiddelen die gebruikelijk zijn om een beslissing op een aanvraag ter discussie te stellen. De aanvrager dient in algemene zin te worden geïnformeerd over de rechtsmiddelen die op een aanvraagbeslissing van toepassing zijn.

Leges zijn heffingen die door dienstverleners moeten worden betaald voor het afnemen van diensten gefaciliteerd door (decentrale) overheden, bijvoorbeeld voor het aanvragen en verstrekken van een vergunning. Het heffen van leges zorgt ervoor dat (decentrale) overheden taken die aan hen zijn toebedeeld kunnen bekostigen. De Dienstenrichtlijn heeft gevolgen voor de prijs die (decentrale) overheden mogen vragen voor het verstrekken van een vergunning (de leges). Onder artikel 13 lid 2 van de Dienstenrichtlijn is het voor overheden niet toegestaan om onrendabele activiteiten te subsidiëren met winst uit rendabele activiteiten, zogenoemde ‘kruissubsidiëring’. Dit verbod kent wel enkele uitzonderingen.

Waar moeten leges aan voldoen?

Gemeenten

Het heffen van leges is aan voorwaarden gebonden. Wanneer u als gemeente leges wil heffen, is de gemeenteraad verplicht om een legesverordening vast te stellen. De verordening moet in ieder geval bepalingen bevatten over:

• De activiteiten waarvoor de gemeente leges in rekening brengt;
• De tarieven die de gemeente hiervoor hanteert;
• De grondslagen die de gemeente hanteert bij het heffen van de leges; en
• De gemeente dient duidelijk te maken welke kosten aan dienstverlening verbonden zijn. Voor meer informatie kunt u ook deze website van de VNG raadplegen.

De VGN heeft in dat verband een Modelverordening Leges vastgesteld. Deze modelverordening bevat een hoofdstuk dat expliciet verwijst naar de Dienstenrichtlijn. Hoofdstuk 3 bevat namelijk informatie over dienstverlening waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Deze titel bevat bepalingen over: horeca, prostitutiebedrijven, winkeltijdenwet, organiseren evenement of markt, standplaatsen, huisvestigingswet en een restcategorie.

Wat is kruissubsidiëring?

Bij kruissubsidiëring worden onrendabele activiteiten gesubsidieerd met winst uit rendabele activiteiten. Kruissubsidiëring komt voor in drie vormen:

1. Binnen groepen legesfeiten (bijvoorbeeld tussen legestarieven voor lichte bouwvergunningen en reguliere bouwvergunningen);
2. Binnen groepen legesfeiten binnen de legesverordening (bijvoorbeeld tussen diensten in het kader van de burgerlijke stand en bouw-gerelateerde diensten);
3. Door het aanvullen van tekorten van lege heffende organisatieonderdelen vanuit andere financieringsbronnen (zoals de algemene uitkering of belastingen).

Verbod op kruissubsidiëring

Artikel 13 lid 2 Dienstenrichtlijn bepaalt dat procedures en formaliteiten geen ontmoedigend effect mogen hebben en dienstverrichting niet onnodig mogen bemoeilijken of vertragen. Dit betekent dat bijvoorbeeld kosten voor een vergunningsaanvraag redelijk moeten zijn en evenredig met de zwaarte van de vergunningsprocedures in kwestie. De Dienstenrichtlijn verbiedt kruissubsidiëring tussen clusters van diensten die niet sterk met elkaar samenhangen. Dit is al het geval als ten minste één van de betrokken clusters onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt.

Uitzonderingen op het verbod op kruissubsidiëring

Kruissubsidiëring is toegestaan tussen diensten die niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen. Daarnaast is kruissubsidiëring toegestaan onder sterk samenhangende vergunningstelsels die wel onder de Dienstenrichtlijn vallen.

Provincies

Ook provincies kunnen leges heffen. Dit zijn bedragen die moeten worden betaald voor een aanvraag bij een provincie, bijvoorbeeld in het geval van een aanvraag voor een vergunning.

Provincies hebben in de toelichting op de model-legestarieventabel bij diensten vallend onder de Dienstenrichtlijn vermeld of  de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Hierdoor kan kruissubsidiëring met andere hoofdstukken worden voorkomen kan.

Waterschappen

Op grond van artikel 115 van de Waterschapswet mogen waterschappen leges heffen, bijvoorbeeld ter zake van het behandelen van verzoeken tot het verlenen van vergunningen of ontheffingen. Hierbij geldt dat de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.

Echter, ook waterschappen hebben te maken met de gevolgen van de Dienstenrichtlijn en moeten zich dus houden aan de beperkte mogelijkheden om kruissubsidiëring toe te passen. Meer informatie hierover is de vinden in de Handreiking Kostentoerekening – leges en tarieven, opgesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Artikel 14 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat decentrale overheden de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk mogen stellen van eisen die genoemd zijn in dit artikel. Zo is het bijvoorbeeld verboden om discriminerende eisen in te stellen die direct of indirect verband houden met de nationaliteit van de dienstverrichter (lid 1). Ook is het verboden om een verbod in te stellen op het hebben van een vestiging in meer dan één lidstaat (lid 2). Het artikel noemt nog zes andere verboden eisen. Decentrale overheden mogen dergelijke eisen dus niet stellen.

Te onderzoeken eisen vestiging dienstverleners

In artikel 15 van de Dienstenrichtlijn zijn eisen opgenomen die aan evaluatie onderworpen zijn. Decentrale overheden worstelen regelmatig met het stellen van eisen op grond van artikel 15 lid 2 sub a Dienstenrichtlijn. Voor een praktische toepassing van dit vraagstuk kunt u onder meer onze praktijkvragen over evenementenvergunningen en verkeersveiligheid bekijken. Een ander voorbeeld van een eis die aan evaluatie is onderwerpen is het hebben van een bepaalde rechtsvorm (sub b) of eisen aangaande het aandeelhouderschap van een ondernemer (sub c). Ook sub h levert wel eens vragen op bij decentrale overheden, zoals in deze praktijkvraag over de exploitatie van een tankstation is behandeld.

Wanneer decentrale overheden de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk stellen van één van deze niet-discriminerende eisen, moet lidstaten vervolgens onderzoeken of deze eisen aan de voorwaarden in lid 3 voldoen. Dit betekent dat een gestelde eis ook non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig moet zijn. Als de eis in de desbetreffende bepaling gerechtvaardigd kan worden, dan is deze aanvaardbaar. In dat geval moet deze worden genotificeerd bij de Europese Commissie.

DAEB

Indien de eis in de desbetreffende regelgeving niet aanvaardbaar is volgens bovengenoemde criteria, maar de eis nodig is voor de vervulling van een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) dan kan de eis toch gehandhaafd worden en dient deze te worden genotificeerd bij de Commissie. Artikel 15 lid 4 Dienstenrichtlijn bepaalt namelijk dat het toetsingskader voor beoordelingsverplichte vereisten bij DAEB alleen van toepassing is, voor zover dit de vervulling en uitoefening van een bijzondere taak niet belemmert.

Welke verplichtingen hebben decentrale overheden in verband met tijdelijke dienstverrichting?

In artikel 16 lid 1 Dienstenrichtlijn wordt de kern van het vrij verrichten van diensten weergegeven:

• De lidstaten eerbiedigen het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn.
• De lidstaat waar de dienst verricht wordt, zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit op zijn grondgebied.
• De lidstaten maken de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de naleving van eisen die niet aan de volgende beginselen voldoen:
  • discriminatieverbod; de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar de lidstaat waar zij gevestigd zijn;
  • noodzakelijkheid; de eisen zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of milieubescherming;
  • evenredigheid; de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan wat nodig is om dat doel te bereiken.

Kan er ook een beroep worden gedaan op een dwingende reden van algemeen belang?

In artikel 16 lid 3 van de Dienstenrichtlijn zijn de rechtvaardigingsgronden openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid de bescherming van het milieu expliciet genoemd. Echter, in de rechtsspraak van het Europese Hof van Justitie zijn ook andere dwingende redenen van algemeen belang ontwikkeld die als rechtvaardiging kunnen dienen voor een restrictie op het vrij verkeer van diensten. Met de codificatie van een aantal gronden in de Dienstenrichtlijn is onduidelijk of deze “dwingende redenen van algemeen belang” ook kunnen worden ingeroepen wanneer het gaat om vrij verkeer van diensten die onder de Dienstenrichtlijn vallen, of dat enkel nog een beroep kan worden gedaan op de gecodificeerde uitzonderingen in artikel 16 van de Dienstenrichtlijn. Dit moet nog blijken uit de rechtsspraak van het Hof van Justitie.

Overweging 40 van de Dienstenrichtlijn erkent wel dat het begrip “dwingende reden van algemeen belang” zich nog verder kan ontwikkelen. Ook benoemt deze overweging welke gronden het tenminste omvat. Daarbij zijn ook consumentenbescherming, bescherming van werknemers, voorkoming van fraude en bescherming van het milieu en stedelijk milieu genoemd als dwingende reden van algemeen belang.

Uitzonderingen

Als de desbetreffende eis de tijdelijke verrichting van een dienst reguleert, dient eerst nagegaan te worden of deze onder een van de uitzonderingen van artikel 17 Dienstenrichtlijn valt. Dit artikel zondert verschillende sectoren, rechtsgebieden en typen regels uit van de werkingssfeer van artikel 16 Dienstenrichtlijn. Denk hierbij aan verschillende DAEB, de gerechtelijke inning van schuldvorderingen, etcetera.