Onze gemeente wil een kleinschalige zorgformule voor mensen met een verstandelijke handicap financieel ondersteunen. De zorginstelling wordt geleid door een echtpaar en biedt de bewoners naast zorg ook rust, veiligheid en continuïteit. Kan deze financiering ongeoorloofde staatssteun opleveren? Zo ja, kan de constructie staatssteunproof worden ingericht door de steun aan te merken als compensatie voor de uitoefening van een dienst van algemeen economisch belang (DAEB)?
Antwoord in het kort
Ja, het is mogelijk dat steun aan kleinschalige zorginstellingen als staatssteun moet worden aangemerkt. Dergelijke steun kan, onder voorwaarden, staatssteunproof worden ingericht door het DAEB-Vrijstellingsbesluit toe te passen. De steun wordt dan aangemerkt als compensatie voor de uitoefening van een DAEB en hoeft niet bij de Europese Commissie te worden aangemeld.
1. Kan de gemeentelijke steun staatssteun opleveren?
Om overheidssteun als staatssteun in de zin van het Europees staatssteunverbod (art. 107 lid 1 VWEU) aan te kunnen merken, moet aan de volgende, cumulatieve, criteria worden voldaan:
de steun moet aan een onderneming worden verleend;
de steun moet een selectief voordeel opleveren;
de steun moet met staatsmiddelen zijn bekostigd;
de steun levert een economisch voordeel op dat onder marktomstandigheden niet zou zijn verkregen;
de steun moet het handelsverkeer tussen de lidstaten van de EU ongunstig kunnen beïnvloeden.
Zorginstellingen als onderneming
Een ‘onderneming’ is elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van die entiteit en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Een ‘economische activiteit’ bestaat uit het aanbieden van goederen en diensten op een markt.
Het feit dat kleinschalige zorginstellingen diensten aanbieden die als sociaal gekwalificeerd kunnen worden, houdt niet noodzakelijkerwijs in dat dit soort diensten ook niet-economisch zijn. Waar zorgaanbieders diensten tegen betaling aanbieden, hetzij rechtstreeks door patiënten hetzij door hun verzekering, bestaat een zekere mate van concurrentie tussen deze organisaties wat betreft het aanbieden van zorgdiensten. Een door een gemeente ondersteunde zorginstelling concurreert dus mogelijk met andere soortgelijke zorgaanbieders. Het is dus niet denkbeeldig dat de zorginstelling als een onderneming moet worden aangemerkt die een economische activiteit verricht.
Invloed op de handel tussen lidstaten
We staan hier enkel nog even stil bij de laatste voorwaarde van het staatssteunverbod aangezien aan de overige vereisten van art. 107 lid 1 van het VWEU voldaan lijkt te zijn.
Zaak Jean Piaget – geen algemene lijn
In een zaak uit november 2011 heeft de Commissie geoordeeld dat steun aan een zorginstelling, die lange-termijnzorg en zorg voor patiënten met mentale problemen aanbood, geen ongunstige invloed zou hebben op het handelsverkeer tussen lidstaten (SA.34576). Het is echter niet mogelijk een algemene lijn vast te stellen wat betreft de invloed op het handelsverkeer van dergelijke activiteiten. In ieder geval gaat het niet om bepaalde activiteiten in het algemeen, maar om bijvoorbeeld de grootte en de karakteristieken van een concrete markt of de invloed van een concrete speler op een markt. Aan elke beschikking ligt een marktanalyse ten grondslag; er wordt steeds van geval tot geval bekeken wat de invloed van de maatregel op het handelsverkeer kan zijn. Het is dus bijzonder risicovol om te concluderen dat steun aan kleinschalige zorginstellingen de handel tussen de lidstaten niet kan beperken.
Conclusie
Steun aan een kleinschalige zorginstelling voor mensen met een verstandelijke handicap kan dus als staatssteun kwalificeren.
2. Dienst van algemeen economisch belang (DAEB)
Indien de steun aan alle voorwaarden van art. 107 lid 1 VWEU voldoet, is het mogelijk dat deze verenigbaar is met de interne markt op grond van art. 106 lid 2 VWEU. Mogelijk is er namelijk sprake van verenigbare steun voor de financiering van een DAEB. Art. 106 lid 2 VWEU bevat een uitzondering op het staatssteunverbod van art. 107 lid 1 VWEU op voorwaarde dat de steun noodzakelijk is voor de uitvoering van een DAEB en proportioneel is ten aanzien van de effecten op de handel. Na het Altmark-arrest heeft de Commissie de voorwaarden van art. 106 lid 2 VWEU uitgewerkt in het DAEB Vrijstellingsbesluit en de DAEB Kaderregeling, die derhalve het beleid van de Commissie vertegenwoordigen wat betreft de toepassing van dit artikel. Daarnaast is er ook een mogelijkheid om op grond van de DAEB-de minimisverordening beperkte steun te verlenen.
DAEB-Vrijstellingsbesluit
Compensatie voor het verrichten van DAEB waarmee wordt voldaan aan sociale behoeften in de zorg valt binnen het bereik van het DAEB Besluit (art. 2 lid 1c). Als de steun aan alle vereisten uit het DAEB Besluit voldoet, is deze verenigbaar met de interne markt en vrijgesteld van aanmelding bij de Commissie. De voorwaarden uit het DAEB Besluit worden hieronder verder uitgewerkt.
Sprake van een daadwerkelijke DAEB?
Kleinschalige zorginstellingen zijn essentieel om mensen met een verstandelijke handicap van zorg te voorzien en ze een plek in de samenleving te geven. Deze zorginstellingen zijn waarschijnlijk niet of nauwelijks winstgevend; de markt zal ze daarom niet uit zichzelf aanbieden op een wijze die acceptabel is wat betreft de kwaliteit en kwantiteit van de diensten. Het lijkt ons daarom aannemelijk dat de Commissie dergelijke diensten als DAEB zal accepteren.
Belasting van een onderneming met het beheer van de DAEB?
Volgens artikel 4 van het DAEB-Vrijstellingbesluit moet een onderneming door middel van een besluit met het beheer van de DAEB worden belast. In dit besluit moeten met name de volgende zaken worden opgenomen:
– De inhoud en duur van de DAEB;
– De betrokken onderneming en (indien van toepassing) het betrokken grondgebied;
– Een beschrijving van het compensatiemechanisme en de parameters voor berekening, controle en herziening van de compensatie;
– De regelingen om eventuele overcompensatie te vermijden en terug te vorderen;
– Een verwijzing naar het DAEB-Vrijstellingbesluit.
Geen overcompensatie?
Verder bepaalt artikel 5 van het DAEB-Vrijstellingsbesluit dat de gemeente de zorginstelling niet mag overcompenseren voor de uitvoering van de DAEB. Het is de zorginstelling echter wel toegestaan om een redelijke winst te maken.
Conclusie
Indien de steun aan alle voorwaarden uit het DAEB-Vrijstellingsbesluit voldoet, is deze dus verenigbaar met de interne markt en hoeft deze niet bij de Commissie te worden aangemeld. Ons inziens kan er dus legitiem steun worden verleend voor de uitoefening van een DAEB. Daarnaast moet de gemeente ervoor zorgen dat de overige, hierboven beschreven, voorwaarden uit het DAEB Besluit in acht worden genomen.
Meer informatie
DAEB en staatssteun, Diensten van algemeen belang, Kenniscentrum Europa Decentraal
Zorg, Staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Beschikking SA. 34576, Jean Piaget, Europese Commissie
