In de zaak Tartu Agro/Commissie van het Gerecht van de Europese Unie beoordelen de Europese rechters de manier waarop de Europese Commissie de marktconformiteit van pachtprijzen bij langdurige pachtovereenkomsten vaststelt. Als de gevraagde pachtprijzen lager dan de marktprijs zijn, kan er sprake zijn van staatssteun. Het Gerecht verduidelijkt hierbij hoe de marktprijs daarvan te bepalen is, de wijze waarop de bijkomende contractuele verplichtingen moeten meetellen in de pachtprijs, en welke rol taxatierapporten hierbij spelen.
Zaak
Gerecht van de EU 13 juli 2022, T-150/20, ECLI:EU:T:2022:443 (Tartu Agro/Commissie)
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
In 2000 heeft de Republiek Estland met Tartu Agro, een Ests bedrijf dat melk, vlees en granen produceert, een pachtovereenkomst voor percelen landbouwgrond gesloten. De overeenkomst had een looptijd van 25 jaar. De pachtprijs was oorspronkelijk € 639 en is in 2005, in 2007 en in 2009 stapsgewijs verhoogd tot € 26.626 per jaar. In de pachtovereenkomst was tevens bepaald dat Tartu Agro de kosten voor onderhoud en verbetering van de percelen zou dragen, met inbegrip van jaarlijkse investeringen in ontwateringssystemen, en alle relevante belastingen zou betalen. Naar aanleiding van een klacht over onrechtmatige steun heeft de Europese Commissie op 24 januari 2020 vastgesteld dat de pachtprijs in de periode 2000-2017 niet marktconform was, waardoor Tartu Agro een voordeel had genoten en hierdoor staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU heeft ontvangen.
In haar besluit baseert de Commissie zich op een taxatierapport dat ten behoeve van de staatssteunprocedure door haar onafhankelijke deskundigen is opgesteld. Uit het rapport bleek dat de pachtprijzen in het district waar Tartu Agro was gevestigd, zich in een bandbreedte bevonden. Het rekenkundig gemiddelde van de minimum- en maximumbedragen van deze bandbreedten heeft de Commissie bij de berekening van de marktconforme pachtprijs als uitgangspunt genomen. Dit bedrag moest volgens haar vermeerderd worden met de helft van de jaarlijkse investeringen in het ontwateringssysteem alsmede de in naam van de eigenaar betaalde onroerendgoedbelasting. De Commissie was namelijk van oordeel dat de verplichting om onderhoudswerkzaamheden te verrichten gedeeltelijk ten goede komt aan Tartu Agro als erfpachter en dus slechts gedeeltelijk onderdeel mag zijn van de erfpachtprijs. Omdat de pachtprijs die Tartu Agro in de periode 2000 – 2017 betaalde, samen met de helft van de contractueel verplichte investeringen, lager was dan het gemiddelde van de minimum- en maximumbedragen van bandbreedten, was er volgens de Commissie sprake van een economisch voordeel. Daarmee was er sprake van staatssteun. Tartu Agro gaat tegen dit besluit van de Commissie in beroep.
Uitspraak Gerecht
Het Gerecht van de Europese Unie concludeerde dat de Commissie niet heeft bewezen dat er sprake is van een economisch voordeel. Volgens dat rechtscollege waren namelijk niet alleen het onderzoek of de pachtprijs op zich marktconform, maar ook het onderzoek naar de wijze waarop de bijkomende contractuele verplichtingen moeten meetellen in de pachtprijs foutief. Om die reden heeft het Gerecht het besluit van de Europese Commissie nietig verklaard.
Overeenstemming van de pachtprijs met de marktprijs
Het Gerecht begint met de vaststelling dat de door de Commissie gemaakte vergelijking van de contractueel verplichte pachtprijs met gemiddelde bedragen uit het taxatierapport te algemeen is. Het is ook onvoldoende genuanceerd om aan te tonen dat deze pachtprijs niet overeenstemde met marktprijs. Het feit dat de marktprijs in het taxatierapport in de vorm van bandbreedten is uitgedrukt impliceert namelijk dat een pachtprijs die overeenkomt met de minimumbedragen van die bandbreedten eveneens marktconform is. Tenzij er bijzondere redenen waren om hiervan af te wijken, had de Commissie zich dus in beginsel op het standpunt moeten stellen dat ook een pachtprijs die overeenstemt met deze minimumbedragen marktconform was. Ter ondersteuning hiervan voert het Gerecht aan dat de betrokken bandbreedten al rekening houden met de gemiddelde kwaliteit van de betreffende stukken grond en reeds het resultaat zijn van een evenwichtsoefening, omdat zij betrekking hebben op perioden van vier jaar. Hierdoor is volgens het Gerecht niet bewezen dat het gebruik van het rekenkundig gemiddelde van de bandbreedten kan leiden tot een prijs die de marktprijs zo dicht mogelijk benadert. Integendeel, een dergelijk gebruik kan volgens het Gerecht leiden tot een aanzienlijke overschatting van de marktprijs.
Om dezelfde reden kon de ruime foutmarge in het taxatierapport, volgens welke het werkelijke pachtbedrag op de markt met ongeveer 20% kan afwijken van het in dat rapport aangegeven bedrag, het gebruik van dat rekenkundig gemiddelde evenmin rechtvaardigen. Met deze foutmarge heeft de Commissie in haar staatssteunanalyse geen rekening gehouden. Volgens het Gerecht is het echter niet uitgesloten dat een pachtprijs die ten hoogste 20% lager is dan de laagste bandbreedten in het taxatierapport, ook een marktprijs kan vormen.
Bijkomende contractuele verplichtingen moeten worden meegewogen
Het Gerecht stelt verder vast dat de Commissie ten onrechte niet alle investeringen in de ontwateringssystemen in aanmerking heeft genomen als onderdeel van de pachtprijs, maar slechts de helft. Hiertoe voert het Gerecht ten eerste aan dat de analyse van de bijkomende contractuele verplichtingen op geen enkel extern deskundigenonderzoek berust, terwijl uit het taxatierapport blijkt dat de investeringen in ontwateringssystemen enerzijds een investering in het vermogen van de eigenaar vormen en anderzijds een aanzienlijke last voor de pachter vormen. Hier had de Commissie volgens de Europese rechters rekening mee moeten houden.
Hiernaast lijkt de conclusie van de Commissie dat de helft van de betreffende investeringen aan de inkomsten van de staat moest worden toegevoegd niet gebaseerd te zijn op enige expliciete en verifieerbare berekening, maar op een vage raming. Deze raming was niet geschikt om de waarde van de bijkomende contractuele verplichtingen voldoende nauwkeurig te bepalen, waardoor het niet mogelijk was om een marktconforme pachtprijs vast te stellen. Ten slotte heeft de Commissie volgens het Gerecht niet onderzocht of een particuliere marktdeelnemer die zich in vergelijkbare omstandigheden bevindt met de Estse Staat de bijkomende contractuele verplichtingen zou hebben opgelegd. Deze marktdeelnemer laat zich leiden door vooruitzichten op rendement op langere termijn. Hierdoor is het niet uitgesloten dat hij dergelijke verplichtingen oplegt om niet zelf de noodzakelijke investeringen te hoeven doen, waardoor de waarde van een grond op lange termijn kan worden verhoogd. De Commissie kon daarom niet redelijkerwijs het standpunt innemen dat de in aanmerking te nemen pachtprijs slechts met de helft van de investeringen alsmede de belastingen, die zijn gedragen door verzoekster, moest worden verhoogd.
Decentrale relevantie
Decentrale overheden hebben regelmatig te maken met grondtransacties, en in het kader hiervan met het aangaan en opstellen van langdurige erfpachtovereenkomsten. En ook hierbij zullen gemeenten zich afvragen waar zij staatssteunrechtelijk rekening mee moeten houden. De volgende lessen uit de zojuist besproken uitspraak kunnen met betrekking tot het staatssteuncriterium ‘economisch voordeel’ voor verheldering zorgen:
- Decentrale overheden kunnen een taxatierapport gebruiken om de marktwaarde van de pachtprijs te bepalen, zelfs indien dat is opgesteld ná de transactiedatum. Hiermee lijkt het Gerecht de vaststelling uit de Mededeling betreffende het begrip ‘staatssteun’ van de Commissie te weerleggen, waarin wordt aangegeven dat alleen een taxatierapport dat is uitgevoerd voor het begin van de onderhandelingen als geschikte waarderingsmethode wordt beschouwd.
- Decentrale overheden hebben een zekere vrijheid om op basis van een taxatierapport de marktwaarde van een pachtprijs te bepalen. Ook als de marktprijzen in een taxatierapport zijn weergegeven in een bandbreedte en daarbovenop een onzekerheidsmarge geldt, sluit dat de marktconformiteit van de transactie niet uit.
- Als de decentrale overheid bij de uitgifte in erfpacht contractuele verplichtingen oplegt die een betaling in natura kunnen opleveren, dienen deze bij de berekening van het voordeel betrokken te worden. Decentrale overheden moeten bij de beoordeling of sprake is van staatssteun dus rekening houden met alle wederzijdse contractuele verplichtingen. Dit is op zich niet nieuw. Het Gerecht van de Europese Unie stelt nu wel vast dat, indien een taxatierapport een analyse bevat van de bijkomende verplichtingen, dit bij de staatssteuntoets moet worden betrokken.
