Decentrale overheden krijgen, in hun rol als werkgever, te maken met regelgeving op het gebied van arbeidsomstandigheden. Goede arbeidsomstandigheden zijn belangrijk voor een stabiele en blijvende inzetbaarheid van werknemers.Op Europees niveau wordt veel aandacht besteed aan de vaststelling van regelgeving op dit gebied. Er zijn gemeenschappelijke minimumnormen vastgesteld om de rechten van de werknemers te kunnen waarborgen.Arbeidsomstandigheden gaan in essentie om de gezondheid en veiligheid op het werk, arbeidstijden, verlofregelingen, arbeidsvoorwaarden, verstrekking van informatie aan werknemers, ontslagvoorwaarden, gelijkheid en bescherming tegen seksuele intimvidatie.

Arbeidstijden

Vanuit hun rol als werkgever, hebben decentrale overheden te maken met de Arbeidstijdenrichtlijn (Richtlijn 2003/88). In deze richtlijn zijn onder andere eisen vastgesteld voor arbeidstijden, rusttijden en arbeidsomstandigheden. Dit heeft te maken met veranderende omstandigheden binnen de samenleving en op de arbeidsmarkt.

De Europese sociale partners en sociale dialoog

Naast de instellingen van de EU kunnen ook de Europese Sociale Partners een belangrijke rol spelen in het behalen van Europese doelstellingen. De bekendste Europese sociale partners zijn ETUC, UEAPME en BUSINESS EUROPE (voorheen UNICE). Zij hebben op grond van Titel X van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) verschillende bevoegdheden.

Om een voorstel op het gebied van werkgelegenheid en sociaal beleid te kunnen indienen, moet de Europese Commissie sociale partners raadplegen. Daarom is de sociale dialoog ingesteld (artikel 155 VWEU), het beraad tussen de Commissie en sociale partners (werkgevers, werknemers, belangenorganisaties). De standpunten van laatstgenoemden komen voort uit nationale dialogen tussen werkgever- en werknemersorganisaties. Zo worden de belangen van de lidstaten op Europees niveau vertegenwoordigd. In specifieke sectoren worden de sociale partners vertegenwoordigd door comités. Zo kunnen specifiekere onderwerpen doeltreffender worden behandeld.

Gezondheid en veiligheid

Gezondheid en veiligheid op het werk en de bescherming van personen op de werkvloer is van groot belang, ook in de gehele Europese Unie. Op Europees niveau zijn verschillende richtlijnen aangenomen die betrekking hebben op gezondheid en veiligheid op de werkvloer. Decentrale overheden krijgen hier in hun rol als werkgever mee te maken. Op deze pagina vindt u meer informatie over de wetgeving.

Richtlijn veiligheid en gezondheid op het werk

De kaderrichtlijn betreffende gezondheid en veiligheid op het werk (Richtlijn 89/391/EEG) vormt de basis voor minimumnormen op het gebied van veiligheid en gezondheid op de werkvloer. De kaderrichtlijn is in meerdere (specifiekere) richtlijnen verder uitgewerkt. De grondslag hiervoor is te vinden in artikel 16 lid 1 van de kaderrichtlijn.

Voorbeelden van deze specifiekere richtlijnen zijn:

• Richtlijn 91/383/EEG beschermt uitzendkrachten;
• Richtlijn 2018/957 beschermt gedetacheerde werknemers;
• Richtlijn 94/33/EG beschermt jongeren op de werkvloer;
• Richtlijn 92/85/EEG beschermt zwangere vrouwen;
• Richtlijn 2000/78/EG stelt een algemeen kader in voor gelijke behandeling in arbeid en beroep. Deze Richtlijn beschermt mensen met een handicap. Deze is in Nederland geïmplementeerd in de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte. Ook beschermt deze Richtlijn oudere werknemers.

De ondersteuningsorganen: Agentschap en Comité

Het Europees Agentschap voor veiligheid en gezondheid op het werk (EU-OSHA) en het Raadgevend Comité voor de veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats houden zich bezig met gezondheid en veiligheid op het werk.

Europees Agentschap

Het EU-OSHA verstrekt technische, wetenschappelijke en economische informatie op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk. Dit doet zij aan communautaire instellingen, lidstaten en belanghebbende kringen. In Nederland vertegenwoordigt het Nederlands Focal Point (Arboplatform) het Agentschap. Zij zorgen ervoor dat de informatie van en naar het Agentschap op efficiënte wijze met de sociale partners wordt afgestemd.

Raadgevend Comité

Het Raadgevend Comité staat de Europese Commissie bij bij het voorbereiding en tenuitvoerlegging van besluiten op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk, en het bevorderen van de samenwerking tussen de nationale overheidsinstanties en de werknemers- en werkgeversorganisaties.

De belangrijkste taken van het comité bestaan uit het uitbrengen van advies over initiatieven van de EU op het gebied van veiligheid en gezondheid op het werk. Voorbeelden hiervan zijn nieuwe wetgeving en EU-programma’s. Daarnaast probeert het proactief bij te dragen aan het bepalen van prioriteiten op EU-niveau en het vaststellen van toepasselijke beleidsstrategieën. Ten slotte beoogt het comité de uitwisseling van meningen en ervaringen, als schakel tussen nationaal en EU-niveau, te stimuleren.

Het comité bestaat uit drie leden uit elk EU-land: één vertegenwoordiger van de nationale instanties, één vertegenwoordiger van de werknemersorganisaties en één vertegenwoordiger van de werkgeversorganisaties. De leden worden door de Raad benoemd voor een periode van drie jaar.

Gelijke behandeling

In hun rol als werkgever moeten decentrale overheden rekening houden met het beginsel van gelijke behandeling. Dit is één van de grondbeginselen van het Europees recht.

Discriminatie

Volgens artikel 18 van het VWEU is discriminatie op grond van nationaliteit verboden. Producten, personen of dienstverleners uit andere lidstaten mogen niet anders worden behandeld dan uit eigen land. Discriminatie kan zowel direct- als indirect plaatsvinden.

Directe discriminatie

Er is sprake van directe discriminatie wanneer een regeling expliciet onderscheid maakt op basis van nationaliteit. In praktijk komen deze overduidelijke vormen van directe discriminatie op grond van nationaliteit niet vaak voor. Toch moeten (decentrale) overheden er in hun rol als werkgever rekening mee houden dat er geen onderscheid maken op basis van nationaliteit. De enige uitzondering hierop bestaat op basis van artikel 45 lid 4 van het VWEU, dat bepaalt dat een lidstaat bepaalde functies in overheidsdienst mag voorbehouden aan onderdanen van de betreffende lidstaat.

Indirecte discriminatie

Er is sprake van indirecte discriminatie wanneer geen direct onderscheid naar nationaliteit wordt gemaakt maar een maatregel wel tot gevolg heeft dat met name buitenlandse marktdeelnemers benadeeld worden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij taaleisen of woonplaatsvereisten.

Passende maatregelen

Op basis van artikel 19 van het EU-werkingsverdrag kunnen passendere maatregelen genomen worden om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden. Voor meer informatie over de grondbeginselen van het Europees recht kunt u de pagina over grondbeginselen vrij verkeer raadplegen.

In de zaak Lawrie Blum heeft het Hof van Justitie bepaald dat eenieder die gedurende een bepaalde periode voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt, als werknemer kan worden aangemerkt.

Bij het vrije werknemersverkeer moet onderscheid gemaakt worden tussen migratierechten (rechten die betrekking hebben op het recht om een andere lidstaat binnen te gaan) en markttoegangsrechten (het recht dat de werknemer het recht geeft op toegang tot de arbeidsmarkt).

Wanneer is Europese wetgeving van toepassing

Het vrije verkeer van werknemers is vastgelegd in artikel 45 van het Verdrag Betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het vrij verkeer van werknemers is verder uitgewerkt in de Burgerschapsrichtlijn.

Decentrale overheden mogen het vrij verkeer van werknemers in principe niet beperken. Het Hof van Justitie heeft in haar rechtspraak bepaald dat dit recht kan worden beperkt door zowel discriminerende maatregelen als maatregelen die eenzelfde werking hebben, die beide onder het discriminatieverbod vallen. Dit houdt in dat een maatregel die buitenlandse werknemers op een andere manier dan op basis van nationaliteit raakt, ook als discriminerend kan worden aangemerkt. Decentrale overheden kunnen dus niet aan het discriminatieverbod ontsnappen door bepaalde belemmeringen, bijvoorbeeld een vergunning, niet alleen op te leggen aan buitenlandse werknemers maar ook aan Nederlandse werknemers.

Uitzondering op het verbod

Artikel 45 lid 3 en 4 VWEU bevat verdragsuitzonderingen voor beperkingen op het vrij verkeer van werknemers. Lidstaten kunnen op basis van artikel 45 lid 3 VWEU toegang of verblijf weigeren op grond van de openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Daarnaast is op basis van artikel 45 lid 4 VWEU het vrij verkeer van werknemers niet van toepassing op betrekkingen in overheidsdienst of werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag. Hoewel deze laatste uitzondering streng moet wordt uitgelegd, betekent dit dat lidstaten bepaalde functies mogen voorbehouden aan onderdanen van de betreffende lidstaat, zonder dat dit als een beperking op vrij verkeer van werknemers kan worden gekwalificeerd.

Dwingende reden van algemeen belang

Naast de verdragsuitzonderingen in artikel 45 lid 3 en lid 4 VWEU is er in de rechtsspraak van het Hof van Justitie een andere rechtvaardigingsgrond voor beperkingen op het vrij verkeer van werknemers ontwikkeld, namelijk de ‘dwingende redenen van algemeen belang’. Deze rechtvaardigingsgrond wordt ook wel de rule of reason genoemd. Deze uitzondering is voor het vrij verkeer van werknemers ontwikkeld in Bosman. en Anton Las v PSA Antwerp NV. Om een beroep op deze rechtvaardigingsgrond te laten slagen, moet de maatregel proportioneel zijn. Hiervoor moet de maatregel zowel geschikt als noodzakelijk zijn.

Verordening vrij verkeer van werknemers

Verordening (EU) 492/2011 werkt het discriminatieverbod van artikel 45 VWEU verder uit. Op basis van de verordening mag er geen discriminatie plaatsvinden tussen werknemers op grond van nationaliteit en kunnen werknemers aanspraak maken op gelijke behandeling, bijvoorbeeld voor sociale en fiscale voordelen (artikel 7), huisvesting (artikel 9) en onderwijs (artikel 10).

Brexit

Vanwege Brexit zijn de regels omtrent vrij verkeer van personen tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk op 31 december 2020 opgeheven. Rechten die Britten hebben verkregen vóór het uittreden van het Verenigd Koninkrijk vallen onder het terugtredingsakkoord. Daarom blijven rechten zoals het recht om in een lidstaat van EU te werken en te verblijven, het recht op non-discriminatie en het recht op sociale zekerheid op deze burgers van toepassing. Op 1 januari 2021 is de Handels-en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK ingegaan, waardoor deze regeling vanaf 1 januari 2021 van toepassing is geworden op grensoverschrijdingen van werknemers vanuit het Verenigd Koninkrijk naar lidstaten van de EU.

Op grond van artikel 20 VWEU is een burgerschap van de Unie ingesteld. Eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, verkrijgt automatisch EU-burgerschap. EU-burgerschap treedt niet in de plaats van het nationale staatsburgerschap maar is een aanvulling hierop.

Op basis van artikel 20 lid 2 VWEU genieten burgers van de Unie rechten en plichten. Hieronder vallen onder andere:

• Het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven (artikel 21 VWEU);
• Het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
• Het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;
• Het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.

Zelfstandige betekenis

In principe wordt de toepasselijkheid van Europees recht pas geactiveerd op het moment dat er een grensoverschrijdend element aanwezig is, daarmee zijn EU-burgerschapsrechten pas van toepassing wanneer een EU-burger zich daadwerkelijk naar een andere lidstaat verplaatst. In de Zambrano zaak (C-34/09) is echter anders bepaald. Daar ging het om een situatie waarin minderjarige EU-burgers gedwongen zouden worden om het grondgebied van de EU te verlaten nu het verzoek van hun derdelander ouders om in de lidstaat te verblijven was geweigerd. Als de derdelander ouders het grondgebied van de EU zouden verlaten, zouden de minderjarige kinderen gedwongen zijn om met hen ouders te vertrekken nu zij voor hen zorgen. De vraag die in deze zaak centraal stond was of Europees recht van toepassing is aangezien geen sprake is van een grensoverschrijdend element. De EU-burgers hebben immers het grondgebied van de lidstaat waarvan ze de nationaliteit bezitten niet verlaten. Het Hof bepaalde dat ondanks het ontbreken van een grensoverschrijdend element Europees recht van toepassing is op deze situatie. De nationale maatregel zou er namelijk voor zorgen dat het effectieve genot van de aan de status aan burger van de Unie ontleende rechten wordt ontzegd.

Het Chavez-Vilchez arrest (C-133/15) is een vervolg op Zambrano. In Nederland werd Zambrano namelijk strikt uitgelegd. Doordat vaak één van de ouders wel de Nederlandse nationaliteit en daardoor EU-burgerschap bezat, werd naar die ouder verwezen om voor het minderjarige kind te zorgen. Zo werd aan de derdelander ouder alsnog het verblijfsrecht ontzegd. In Chaves-Vilchez heeft het Hof kortgezegd bepaald dat indien de derdelander ouder feitelijk voor het kind zorgt en sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding dat het kind in geval van een weigering het grondgebied van de Unie zou moeten verlaten, verblijfsrecht aan de derdelander ouder toekomt. Om tot een dergelijke vaststelling te komen moeten, in het hogere belang van het kind, alle betrokken omstandigheden in de beschouwing worden betrokken.

Artikel 20 VWEU heeft hierdoor een zelfstandige betekenis gekregen voor de gevallen die niet onder Richtlijn 2004/38 vallen.

Decentrale overheden

Decentrale overheden kunnen met EU-burgerschap te maken krijgen wanneer personen uit andere lidstaten in hun gemeente willen verblijven, zich willen vestigen of een bijstandsaanvraag indienen. In dat kader dienen decentrale overheden ervoor te zorgen dat besluiten niet leiden tot ontneming van het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van EU-burgerschap verbonden rechten. Dit kan betekenen dat gemeenten bijvoorbeeld zelf dienen te beoordelen of sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding tussen het minderjarige kind en de derdelander ouder.

Europees burgerinitiatief

Sinds 1 april 2012 is het mogelijk voor EU-burgers om een Europees burgerinitiatief te organiseren. Hiermee kunnen zij met de steun van een miljoen andere EU-burgers de Commissie oproepen een wetsvoorstel te doen. Het burgerinitiatief is ingesteld door het Verdrag van Lissabon en vastgelegd in Verordening over het Burgerinitiatief. Een burgerinitiatief kan betrekking hebben op alle gebieden waarop de Commissie een wetgevingsvoorstel mag doen, bijvoorbeeld:

• milieu;
• landbouw;
• vervoer;
• volksgezondheid.

Procedure

Om een burgerinitiatief te organiseren, moet een EU-burger een burgercomité oprichten met minstens zeven leden uit minimaal zeven lidstaten. Elke burger die oud genoeg is om te stemmen bij de Europese verkiezingen, mag het burgerinitiatief ondertekenen.

Het oprichten van een burgercomité volgt op een beslissing of het Europees burgerinitiatief de beste manier is om mensen voor het idee te winnen. Het initiatief is een oproep aan de Commissie om met een wetsvoorstel te komen. De Commissie checkt binnen twee maanden of het onderwerp daadwerkelijk binnen een terrein valt waar zij verantwoordelijk voor is.

Steunbetuigingen kunnen online verzameld worden. Het systeem moet voldoen aan bepaalde eisen en binnen een maand gecertificeerd worden door nationale autoriteiten. Daarna heeft het burgercomité maximaal één jaar om minimaal één miljoen steunbetuigingen te verzamelen.

De nationale autoriteiten hebben vervolgens drie maanden om de steunbetuigingen te certificeren. Hierna kan het initiatief bij de Commissie ingediend worden. Het burgercomité krijgt de kans het voorstel toe te lichten aan de Commissie en het Parlement en krijgt binnen drie maanden een antwoord van de Commissie.

Wat kunnen decentrale overheden hiermee?

Decentrale overheden kunnen meer bekendheid geven aan het Europees burgerinitiatief. Zij kunnen burgers helpen door hun eigen contacten in andere EU-landen aan te wenden. Gemeenten hebben immers meer informatie beschikbaar dan burgers over samenwerkingsmogelijkheden met andere EU-landen. Organisaties, dus ook decentrale overheden, mogen geen Europees burgerinitiatief opzetten. Zie voor meer informatie de website van de Europese Commissie en deze praktijkvraag. Ook kunt u contact opnemen met het ministerie van BZK.

Op grond van artikel 21, lid 1 VWEU heeft iedere burger van de Europese Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. In richtlijn 2004/38/EG zijn de voorwaarden uitgewerkt voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie. Artikel 4, lid 3 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten verplicht zijn om hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken waarin hun nationaliteit is vermeld. De grondrechten van de Europese burger, waaronder het recht op vrij verkeer en vrij verblijf, zijn expliciet vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

In deze zaak, zaak C-491/21, geeft het Hof een verduidelijking van de reikwijdte van het recht van vrij verkeer en verblijf, waaronder het recht van onderdanen van een lidstaat die in een andere lidstaat wonen, op een gelijke behandeling aan die van onderdanen die wel op het grondgebied van de lidstaat verblijven. In casu ging het om het verstrekken van verschillende types reisdocumenten, waarbij onderdanen van Roemenië die in een andere lidstaat woonden, niet in aanmerking kwamen voor de afgifte van een identiteitskaart die ook geldig is als reisdocument.

Zaak

HvJ EU 22 februari 2024, ECLI:EU:C:2024:143 (Direcţia pentru Evidenţa a Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne)

Beleidsdossier en thematiek

EU-burgerschap

Vrij Verkeer

Samenvatting en feiten

Naar Roemeens recht hebben alle Roemeense onderdanen, ongeacht hun woonplaats, recht op een paspoort. Daarnaast kan aan alle Roemeense onderdanen vanaf 14 jaar een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument worden afgegeven, indien zij hun woonplaats in Roemenië hebben. Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen, kunnen deze identiteitskaart niet krijgen en zijn, wanneer zij een paspoort krijgen met vermelding van de lidstaat van hun woonplaats, verplicht om de identiteitskaart terug te zenden. In het geval dat zij tijdelijk of periodiek in Roemenië verblijven, wordt aan hen een tijdelijke identiteitskaart afgegeven, die echter geen reisdocument vormt.

De zaak betreft WA, een Roemeens onderdaan, die zijn beroepswerkzaamheden als advocaat in zowel Frankrijk als Roemenië uitoefent. WA had zijn woonplaats sinds 2014 in Frankrijk gevestigd. De Roemeense autoriteiten hebben hem een elektronisch paspoort afgegeven waarin vermeld staat dat hij zijn woonplaats in Frankijk heeft. Omdat zijn privéleven en zijn beroepsleven zowel in Frankrijk als in Roemenië plaatsvinden, geeft hij ook jaarlijks zijn woonplaats in Roemenië aan en ontvangt hij daarom ook een voorlopige identiteitskaart. Deze voorlopige identiteitskaart is geen document waarmee hij naar het buitenland kan reizen.

Op 17 september 2017 heeft WA het directoraat Persoonsgegevens in Roemenië verzocht om de afgifte van een reguliere identiteitskaart. Deze aanvraag werd afgewezen op grond van het feit dat dat WA zijn woonplaats niet in Roemenië had gevestigd. Daarop stelde de man een bestuursrechtelijk beroep in bij het Curte de Apel Bucureşti (de bestuursrechter in eerste aanleg in Roemenië) met als doel het directoraat te verplichten hem het gewenste document te verstrekken.

Die rechter verklaarde het beroep ongegrond omdat het afwijzingsbesluit naar Roemeens recht, dat bepaalt dat identiteitskaarten alleen worden verstrekt aan Roemeense onderdanen met woonplaats in Roemenië, gerechtvaardigd was. De rechter oordeelde verder dat het Roemeense recht niet in strijd was met het Unierecht, omdat richtlijn 2004/38 de lidstaten niet verplicht identiteitskaarten te verstrekken aan de eigen onderdanen. Ook oordeelde de rechter dat er geen sprake was van discriminatie, omdat de Roemeense autoriteiten hem een gewoon paspoort hadden verstrekt, dat een reisdocument vormt waarmee hij naar het buitenland kon reizen. De verzoeker was van mening dat de beslissing van het Curte de Apel Bucureşti in strijd was met verschillende bepalingen van het VWEU, het Handvest en richtlijn 2004/38 en stelde cassatieberoep in bij de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (de hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken in Roemenië).

Deze rechter vraagt zich af of de weigering tot afgifte van een identiteitskaart in strijd is met het Unierecht. De rechter overweegt dat richtlijn 2004/38 tot doel heeft de door de lidstaten gestelde voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van een andere lidstaat te harmoniseren. De rechter stelt vast dat Roemeense nationale wettelijke regeling op grond waarvan de aanvraag voor een identiteitskaart geweigerd werd, een restrictieve toepassing geeft van artikel 4, lid 3, van deze richtlijn, dat bepaalt dat lidstaten aan hun burgers identiteitskaarten of paspoorten verstrekken overeenkomstig hun wetgeving.

Ook overweegt de rechter dat het woonplaatscriterium mogelijk een discriminerende behandeling inhoudt, die op grond van het Unierecht alleen te rechtvaardigen is wanneer zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van het nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht nagestreefde doel. De rechter overweegt verder dat het directoraat Persoonsgegevens niet heeft aangegeven welke objectieve overweging van algemeen belang een rechtvaardiging kan vormen voor het verschil in behandeling tussen Roemeense onderdanen met woonplaats in eigen land en onderdanen die hun woonplaats in een andere lidstaat van de Unie hebben gevestigd.

Rechtsvraag

De Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Moeten artikel 26, lid 2, VWEU, artikel 20, artikel 21, lid 1, en artikel 45, lid 1, van [het Handvest van de Grondrechten van de EU] alsmede de artikelen 4 [tot en met] 6 van [richtlijn 2004/38] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die niet toestaat dat een identiteitskaart die binnen de Unie als reisdocument kan dienen, aan een van zijn onderdanen wordt afgegeven omdat deze onderdaan zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd?

Uitspraak van het Hof

Minder gunstige behandeling

Het Hof constateert dat de Roemeense regeling een verschil in behandeling oplevert tussen Roemeense burgers met woonplaats in het buitenland en burgers met woonplaats in Roemenië, aangezien aan de eerste categorie burgers slechts één type reisdocument kan worden afgegeven, terwijl aan de tweede categorie twee types reisdocumenten kunnen worden verstrekt.

Feitelijke komt de Roemeense regeling dus neer op een minder gunstige behandeling van onderdanen die in een andere lidstaat wonen. Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat een nationale regeling die bepaalde eigen onderdanen benadeelt op de enkele grond dat zij hun recht op vrij verkeer naar en hun verblijf in een andere lidstaat gebruiken, een beperking is van de vrijheden die elke burger geniet op grond van artikel 21, lid 1 VWEU. Daarmee overtreden zij ook het in het Handvest gewaarborgde grondrechten neergelegde recht van elke burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, een afspiegeling van het door artikel 21 lid 1 VWEU verleende recht.

Strijdig met het Unierecht

Vervolgens beoordeelt het Hof of dit verschil in behandeling in strijd is met artikel 21 VWEU, artikel 45 lid 1 van het Handvest en artikel 4, lid 3 van richtlijn 2004/38. Die laatste bepaling verplicht de lidstaten hun burgers een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken. Het Hof constateert dat hoewel de keuze voor de afgifte van een bepaald type reisdocument dus aan de lidstaten wordt gelaten, de richtlijn tot doel heeft om het fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, te vergemakkelijken en met name ook te versterken. Het Hof concludeert dan dat artikel 4 lid 3 van de richtlijn weliswaar de keuze om ofwel een paspoort ofwel een identiteitskaart af te geven, aan de lidstaten laat, maar dat deze bepaling (ook gelezen in het licht van artikel 21 VWEU), de lidstaten niet toestaat om deze keuze te maken op een manier die de onderdanen van een lidstaat die hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie hebben uitgeoefend, minder gunstig behandelt, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat die op objectieve overwegingen van algemeen belang is gebaseerd.

Rechtvaardiging op objectieve gronden?

Wanneer er sprake is van verschil in behandeling tussen onderdanen die in het eigen land wonen en onderdanen die elders wonen kan daarvoor alleen rechtvaardiging mogelijk zijn basis van objectieve gronden. De verwijzende rechter in Roemenië had geen objectieve overweging van algemeen belang vastgesteld. De Roemeense regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen en in de zitting aangevoerd dat het verschil in behandeling werd gerechtvaardigd door het feit dat de woonplaats van onderdanen buiten Roemenië niet op de kaart kan worden vermeld. De vermelding van woonplaats op de kaart diende om dit intrinsieke element van de identiteit van Roemeense burgers, de woonplaats, te bewijzen. De Roemeense autoriteiten voerden aan dat zij niet de verantwoordelijkheid konden nemen om de buitenlandse adressen te attesteren omdat zij daartoe niet bevoegd waren en bovendien dat dit ook een onevenredige administratieve last zou vormen.

Het Hof komt echter tot de conclusie dat er geen verband is aangetoond tussen de vermelding van het adres op de kaart en de verplichting om te weigeren identiteitskaarten af te geven aan Roemeense onderdanen die in het buitenland wonen. De Roemeense regering heeft daarvoor geen legitiem doel aangedragen. Verder is het vaste rechtspraak van het Hof dat overwegingen van administratieve aard een afwijking door een lidstaat van het Unierecht niet kunnen rechtvaardigen, zeker niet wanneer daardoor een van de fundamentele vrijheden zou worden beperkt. Ook de doeltreffendheid van de administratieve identificatie en controle van buitenlandse adressen vormt dus geen objectieve overweging van algemeen belang. Het Hof concludeert dat artikel 21 VWEU en artikel 45 lid van het Handvest, in samenhang met artikel 4 lid 3 van richtlijn 2004/38 het niet toestaan om aan een onderdaan van een lidstaat een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument te weigeren, op de enkele grond dat hij zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd.

Decentrale relevantie

De (decentrale) overheid dient er zorg voor te dragen dat onderdanen die elders op het grondgebied van de Unie hun woonplaats hebben, een gelijke behandeling ontvangen aan de behandeling van onderdanen die in het eigen land wonen, zeker wanneer het gaat om een beperking van een van de fundamentele vrijheden waaronder het recht van verkeer en verblijf op het grondgebied van de Unie, zoals bij de afgifte van reisdocumenten het geval is. Daarvan kan alleen worden afgeweken wanneer er een legitiem doel is, vastgesteld op objectieve gronden. Overwegingen van administratieve aard voldoen zeker niet aan die eisen.

Meer informatie

Zaak C-491/21, Hof van Justitie van de Europese Unie

Vrij Verkeer

Praktijkvraag Handvest, Kenniscentrum Europa Decentraal

Proefproject

De Europese Commissie werkt sinds februari 2016, in samenspraak met personen met een handicap en hun verzorgers om de Europese gehandicaptenkaart te testen. Aan dit proefproject hebben acht EU-landen deelgenomen: België, Cyprus, Estland, Finland, Italië, Malta, Roemenië en Slovenië.

De Commissie heeft het proefproject in 2019-2020 als positief beoordeeld en in 2021 is deze beoordeling online gepubliceerd.

Strategie van personen met een handicap 2021-2030

Tijdens de Europese dag van personen met een handicap in 2020 zei commissievoorzitter Ursula Von der Leyen het volgende: “Personen met een handicap hebben het recht op goede arbeidsomstandigheden, om zelfstandig te leven, op gelijke kansen, om ten volle deel te nemen aan het leven in hun gemeenschap. Iedereen heeft het recht op een leven zonder belemmeringen. Het is onze plicht als gemeenschap om ervoor te zorgen dat zij ten volle en op voet van gelijkheid met anderen kunnen participeren in de samenleving.”

De Commissie heeft in maart 2021, de strategie voor de rechten van personen met een handicap 2021-2030 goedgekeurd. Door middel van deze strategie wil zij het leven van personen met een handicap in Europa en wereldwijd verbeteren. Deze komt voort uit de Europese strategie inzake handicaps 2010-2020.

Obstakels

Ondanks de vooruitgang in de afgelopen tien jaar, zijn er nog steeds veel obstakels voor personen met een handicap. Deze kunnen hen ontmoedigen of ervan weerhouden in een ander land te gaan wonen. Dit is met name omdat de gehandicaptenstatus tussen lidstaten onderling niet overal wordt erkend.

De Europese gehandicaptenkaart

De vernieuwde strategie van 2021-2030 bevat, naast de gehandicaptenkaart, een reeks aan maatregelen en belangrijke initiatieven op diverse domeinen met verschillende prioriteiten.

Dankzij de gehandicaptenkaart moet de in één EU-land erkende status van personen met een handicap ook in andere EU-landen worden erkend. Hierdoor zal de kaart het vrij verkeer van personen met een handicap gemakkelijker maken.

Zo krijgen personen met een handicap steun wanneer ze naar een ander land in de EU willen reizen of verhuizen. Verder brengt het voordelen met zich mee op het gebied van cultuur, vrije tijd, sport en vervoer.

Openbare raadpleging

De Commissie heeft van 10 februari 2023 tot 5 mei 2023 een openbare raadpleging georganiseerd om standpunten te verzamelen.

Op basis van de goede ervaring van het proefproject, zal de Commissie tegen eind 2023 een Europese gehandicaptenkaart introduceren die voor alle EU-landen zal gelden.

Bronnen

Europese gehandicaptenkaart, Europese Commissie

Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie, Europese gehandicaptenkaart, Europese Commissie

Europese strategie inzake handicaps 2010-2020, Europese Commissie

Strategie inzake de rechten van personen met een handicap 2021-2030, Europese Commissie

Een lidstaat mag het vrij verkeer van personen niet belemmeren door het verblijfsrecht van een derdelander (niet zijnde een Unieburger) die getrouwd is met een Unieburger van hetzelfde geslacht, te weigeren.

Zaak

Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 5 juni 2018 in zaak C-673/16 (Coman e.a. v. Inspectoratul General pentru Imigrări & Ministerul Afacerilor Interne)

Beleidsdossier en thematiek

Vrij verkeer

Vrij verkeer van personen

Feiten

In juni 2002 hebben Coman (Roemeens en Amerikaans staatsburger) en Hamilton (Amerikaans staatsburger) elkaar ontmoet in New York (Verenigde Staten), waar zij van mei 2005 tot en met mei 2009 hebben samengewoond. In de periode daarna is Coman verhuisd naar Brussel om daar te werken als parlementair assistent bij het Europees Parlement. Hamilton verbleef toen in New York. Op 5 november 2010 zijn zij in Brussel met elkaar in het huwelijk getreden. In december 2012 hebben Coman en Hamilton de Roemeense inspectie immigratie verzocht om inlichtingen over de procedure en de voorwaarden waaronder Hamilton, die geen Unieburger is, het recht kon verkrijgen om als familielid van Coman meer dan drie maanden legaal in Roemenië te verblijven. De inspectie antwoordt hierop dat Hamilton slechts een verblijfsvergunning van drie maanden kan krijgen en dat verlenging van het tijdelijke verblijfsrecht niet wordt toegestaan. De reden hiervoor is dat het huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht naar burgerlijk recht niet wordt erkend in Roemenië. Op grond hiervan kan het echtpaar geen beroep doen op gezinshereniging. Coman en Hamilton hebben tegen dit besluit van de inspectie beroep ingesteld. Volgens hen is sprake van discriminatie op grond van seksuele geaardheid met betrekking tot de uitoefening van het recht van vrij verkeer in de Unie. Bovendien menen zij dat het feit dat in het buitenland gesloten huwelijken tussen personen van hetzelfde geslacht voor de uitoefening van het verblijfsrecht niet worden erkend, in strijd is met Roemeense grondwettelijke bepalingen over gelijke behandeling en bescherming van het familie‑ en gezinsleven en van de persoonlijke levenssfeer. De Roemeense rechter in eerste aanleg heeft de zaak doorverwezen naar het Roemeense Constitutionele Hof.

Rechtsvraag

Het Roemeense Constitutionele Hof twijfelt over de uitleg van bepaalde begrippen in richtlijn 2004/38 (Burgerschapsrichtlijn) in relatie tot het EU-Handvest van de grondrechten en recente rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens (EHRM).

Het Constitutionele Hof stelt daarom de volgende prejudiciële vragen:

1. Is het in strijd met de regels van vrij verkeer als een lidstaat verblijfsrecht weigert aan een derdelander, op grond dat het recht van deze lidstaat het huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht niet erkent? Deze derdelander is in een andere lidstaat getrouwd met een Unieburger van hetzelfde geslacht en heeft een gezinsleven opgebouwd.
2. Indien het antwoord op de eerste vraag bevestigend is, beschikt een derdelander die gehuwd is met een Unieburger van hetzelfde geslacht dan over een verblijfsrecht van meer dan drie maanden op het grondgebied van de lidstaat waarvan de Unieburger de nationaliteit heeft?
3. Indien het antwoord op de eerste vraag ontkennend is, kwalificeert de derdelander dan als ‘ander familielid’ of als ‘partner met wie de Unieburger een deugdelijk bewezen duurzame relatie heeft’ in de zin van richtlijn 2004/38? En heeft het gastland daarmee de verplichting om binnenkomst en verblijf van die echtgenoot te vergemakkelijken, ook al erkent het gastland het huwelijk tussen twee personen van hetzelfde geslacht niet?
4. Indien het antwoord op de derde vraag bevestigend is, beschikt de derdelander dan over een verblijfsrecht van meer dan drie maanden op het grondgebied van de lidstaat waarvan de Unieburger de nationaliteit heeft.

Uitspraak Hof

Het Hof benadrukt allereerst dat Coman als Roemeens staatsburger de hoedanigheid van Unieburger heeft. En staatsburgers van de lidstaten hebben het recht om zowel in de gastlidstaat als in de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezitten, wanneer zij naar deze lidstaat terugkeren, een normaal familieleven te leiden, samen met hun familieleden (op grond van artikel 21 lid 1 VWEU).

Familielid – echtgenoot

Het Hof gaat vervolgens in op de vraag of een derdelander (Hamilton in deze zaak) van hetzelfde geslacht als de burger van de Unie (Coman in deze zaak), die met deze Unieburger is gehuwd in een lidstaat overeenkomstig het recht daarvan, onder het begrip ‘echtgenoot’ valt (in de zin van artikel 2 lid 2 onder a Burgerschapsrichtlijn). Het Hof concludeert dat het begrip „echtgenoot” geslachtsneutraal is en dus ook de echtgenoot van hetzelfde geslacht van de betrokken Unieburger kan omvatten. En op grond van artikel 2 lid 2 onder a Burgerschapsrichtlijn) identificeert een ‘echtgenoot’ als ‘familielid’. Het Hof maakt vervolgens onderscheid tussen het begrip ‘partner’ als zijnde familielid in de zin van de artikel 2 lid 2 onder b Burgerschapsrichtlijn en ‘echtgenoot’ als zijnde familielid in de zin van artikel 2 lid 2 onder a Burgerschapsrichtlijn. Bij het begrip ‘partner’ wordt verwezen naar de voorwaarden van de relevante wetgeving van de lidstaat waarnaar de burger van plan is zich te begeven of waar hij van plan is te verblijven. Een dergelijke verwijzing is niet opgenomen bij het begrip ‘echtgenoot’. Op grond hiervan kan een lidstaat zich dus niet beroepen op zijn nationale recht om zich te verzetten tegen het toekennen van een afgeleid verblijfsrecht aan een derdelander, die in een andere lidstaat wettig getrouwd is met een Unieburger van hetzelfde geslacht. Het Hof merkt daarbij op dat de staat van personen, waaronder het huwelijk valt, een bevoegdheid van de lidstaten is. En het staat dus iedere lidstaat vrij om het huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht in te voeren.

Recht verkeer van personen (artikel 21 VWEU)

De weigering van een lidstaat om het huwelijk te erkennen dat tijdens het daadwerkelijk verblijf in een andere lidstaat rechtsgeldig is gesloten tussen een derdelander en een Unieburger van hetzelfde geslacht (die nationaliteit van de weigerende lidstaat heeft) kan een belemmering vormen voor de uitoefening van het recht van deze burger om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven (artikel 21 lid 1 VWEU). Een dergelijke weigering heeft namelijk tot gevolg dat deze Unieburger de mogelijkheid wordt ontnomen om met zijn echtgenoot terug te keren naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.

Belemmering gerechtvaardigd?

Volgens het Hof kan een belemmering van het vrije verkeer van personen worden gerechtvaardigd als deze belemmering is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel.
Het Hof concludeert dat het erkennen van een in een andere lidstaat gesloten rechtsgeldig huwelijk geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van iedere lidstaat om in het nationale recht het huwelijk te omschrijven. Een lidstaat is namelijk niet verplicht om het huwelijk tussen personen van het hetzelfde geslacht in zijn wetgeving op te nemen. De lidstaat dient deze huwelijken enkel te erkennen met het doel deze personen in staat te stellen de rechten uit te oefenen die zij aan het Unierecht ontlenen. Deze verplichting tot erkenning druist niet in tegen de nationale identiteit en vormt ook geen bedreiging voor de openbare orde van de lidstaat in kwestie, aldus het Hof.
Bovendien kan een belemmering van het vrij verkeer van personen slechts worden gerechtvaardigd indien deze maatregel in overeenstemming is met de grondrechten uit het Handvest. Met betrekking tot het begrip „echtgenoot” (artikel 2 onder 2 onder a Burgerschapsrichtlijn) is het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie‑ en gezinsleven (artikel 7 Handvest) van fundamenteel belang. Artikel 7 van het Handvest heeft dezelfde inhoud en reikwijdte als de rechten die zijn gewaarborgd door artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). En met betrekking tot artikel 8 EVRM heeft het EHRM bepaald dat de relatie van een homoseksueel paar onder de begrippen „privéleven” en „familie‑ en gezinsleven” kan vallen, net zoals de relatie van een paar van verschillend geslacht dat zich in dezelfde situatie bevindt.

Het Hof beantwoordt op de eerste prejudiciële vraag dus bevestigend. Een lidstaat handelt in strijd met de regels van vrij verkeer als zij het verblijfsrecht weigert aan een derdelander die in een andere lidstaat is getrouwd met een Unieburger van het hetzelfde geslacht en een gezinsleven heeft opgebouwd.

Duur verblijfsrecht

Vervolgens gaat het Hof in op de tweede prejudiciële vraag: heeft een derdelander die gehuwd is met een Unieburger van hetzelfde geslacht een verblijfsrecht van meer dan drie maanden op het grondgebied van de lidstaat waarvan de Unieburger de nationaliteit heeft. Het Hof benadrukt dat een Unieburger die in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit heeft een gezinsleven heeft opgebouwd (zoals bepaald in de Burgerschapsrichtlijn), dit kan voortzetten in zijn eigen lidstaat, met daarbij de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan het betrokken familielid dat derdelander is. De voorwaarden voor toekenning van het afgeleide verblijfsrecht mogen niet strenger zijn dan is vastgelegd in richtlijn 2004/38. Volgens artikel 7 lid 2 Burgerschapsrichtlijn strekt het verblijfsrecht van lid 1 van dit artikel zich uit tot familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, en die de Unieburger begeleiden of zich in het gastland bij hem voegen (voor zover voldaan wordt aan de voorwaarden van lid 1, onder a), b) of c), van dit artikel).
Op basis hiervan komt het Hof tot de conclusie dat een derdelander van hetzelfde geslacht als de Unieburger, die met hem is gehuwd in een lidstaat overeenkomstig het recht daarvan, beschikt over een verblijfsrecht van meer dan drie maanden op het grondgebied van de lidstaat waarvan de Unieburger de nationaliteit heeft.

Decentrale relevantie

In Nederland zijn gemeenten vaak het directe aanspreekpunt voor migranten. Bij het stellen van regels voor migranten op terreinen van burgerzaken, ruimtelijke ordening of huisvesting worden zij geconfronteerd met het vrije verkeer van personen. Voor een Unieburger is dan in de eerste plaats de Burgerschapsrichtlijn van belang en in dat kader ook de uitleg daarvan in jurisprudentie. Deze uitspraak van het Hof biedt meer duidelijkheid over de situatie waarin een derdelander gehuwd is met een Unieburger van hetzelfde geslacht.

Meer informatie:

Hof van Justitie EU, 5 juni 2018, zaak C-673/16 (Coman e.a. v. Inspectoratul General pentru Imigrări & Ministerul Afacerilor Interne)

Nieuwsbericht: EU-Hof: Verblijfsrecht voor echtgenoot van eigen onderdaan van gelijk geslacht, ECER

Vrij verkeer, Europa decentraal

Vrij verkeer van personen, Europa decentraal