Artikel 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verankert het recht van zelfstandigen en ondernemingen om zich in een andere lidstaat te vestigen. Het Hof van Justitie heeft in de zaken Reyners (C-2/74) en Gebhard (C-55/94) bepaald dat vestiging in de zin van het Verdrag inhoudt dat een EU-burger voor een onbepaalde tijd op een stabiele en continue basis kan deelnemen aan het economische leven van een andere lidstaat, anders dan zijn land van herkomst. Het beperken van dit recht is in principe verboden.

Verboden maatregelen

Het Hof van Justitie EU heeft in zijn rechtspraak bepaald dat onder artikel 49 VWEU zowel discriminerende maatregelen als maatregelen die formeel geen onderscheid naar nationaliteit maken maar hetzelfde effect hebben, beperkingen op de vrijheid van vestiging kunnen vormen. Beperkingen op de vrijheid van vestiging zijn in beginsel verboden. Artikel 51 en artikel 52 VWEU bevatten de verdragsuitzonderingen voor beperkingen op de vrijheid van vestiging. De belangen die in deze bepalingen worden genoemd zijn:

• Openbare orde;
• Openbare veiligheid;
• Volksgezondheid;
• Betrekkingen in overheidsdienst of werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag.

Rule of Reason

Naast deze verdragsuitzonderingen kan ook een uitzondering op het verbod worden gemaakt op basis van een dwingende reden van algemeen belang. Deze uitzonderingsgrond wordt ook wel de rule of reason genoemd. Wel geldt dat wanneer een decentrale overheid een dergelijke beperking instelt, deze beperking moet zijn aangenomen met het oog op een legitiem openbaar belang. Daarnaast mag de beperking niet discriminerend zijn en moet het proportioneel zijn om het belang dat de decentrale overheid voor ogen heeft te bereiken. Tenslotte moet het respect hebben voor fundamentele rechten.

De Dienstenrichtlijn

De Dienstenrichtlijn is van toepassing op de vrijheid van vestiging. Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn bevat specifiek bepalingen over de vrijheid van vestiging. Decentrale overheden kunnen daarom de Dienstenrichtlijn raadplegen voor situaties die betrekking hebben op de vrijheid van vestiging en artikel 49 VWEU wanneer de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is. Artikel 49 VWEU is van belang:

• Wanneer sprake is van een vestiging die geen betrekking heeft op dienstverlening maar op goederen;
• Wanneer  sprake is van een dienstverlening die in de Dienstenrichtlijn is uitgezonderd.

Volgens artikel 4 lid 5 Dienstenrichtlijn is vestiging “de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit, zoals bedoeld in artikel 49 VWEU, door de dienstverrichter voor onbepaalde tijd en vanuit een duurzame infrastructuur, van waaruit daadwerkelijk diensten worden verricht”.

Volgens overweging 37 van de Dienstenrichtlijn kan er ook aan de eis van vestiging worden voldaan wanneer een onderneming voor bepaalde tijd wordt opgericht of zij als het gebouw van waaruit zij de economische activiteit uitoefent, huurt. Er kan ook aan de eis worden voldaan wanneer een lidstaat tijdelijke vergunningen verleent die alleen geldig zijn voor specifieke diensten. Het hebben van enkel een brievenbus voldoet niet aan de eisen om aangemerkt te worden als vestiger (overweging 37 Dienstenrichtlijn).

Wat bepaalt de Dienstenrichtlijn over vestiging?

De Dienstenrichtlijn is ook van toepassing op de vrijheid van vestiging. Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn bevat specifiek bepalingen over de vrijheid van vestiging. Lidstaten kunnen het uitoefenen van een dienstenactiviteit bijvoorbeeld niet laten afhangen van de naleving van een eis zoals het hebben van een vergunning. Dit volgt uit artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. U kunt hier meer over lezen op de pagina Voorschriften vergunningsstelsels.

De bepalingen in de Dienstenrichtlijn zijn in principe van toepassing wanneer een dienstverrichter zich naar een andere lidstaat verplaatst om zich daar te vestigen. Echter, in Visser Vastgoed (C-360/15, rechtsoverweging 110) heeft het Hof van Justitie bepaald dat de bepalingen in Hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn ook van toepassing zijn op zuiver interne situaties. Hierover schreef Europa decentraal deze praktijkvraag.

Op grond van artikel 21, lid 1 VWEU heeft iedere burger van de Europese Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. In richtlijn 2004/38/EG zijn de voorwaarden uitgewerkt voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie. Artikel 4, lid 3 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten verplicht zijn om hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken waarin hun nationaliteit is vermeld. De grondrechten van de Europese burger, waaronder het recht op vrij verkeer en vrij verblijf, zijn expliciet vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

In deze zaak, zaak C-491/21, geeft het Hof een verduidelijking van de reikwijdte van het recht van vrij verkeer en verblijf, waaronder het recht van onderdanen van een lidstaat die in een andere lidstaat wonen, op een gelijke behandeling aan die van onderdanen die wel op het grondgebied van de lidstaat verblijven. In casu ging het om het verstrekken van verschillende types reisdocumenten, waarbij onderdanen van Roemenië die in een andere lidstaat woonden, niet in aanmerking kwamen voor de afgifte van een identiteitskaart die ook geldig is als reisdocument.

Zaak

HvJ EU 22 februari 2024, ECLI:EU:C:2024:143 (Direcţia pentru Evidenţa a Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne)

Beleidsdossier en thematiek

EU-burgerschap

Vrij Verkeer

Samenvatting en feiten

Naar Roemeens recht hebben alle Roemeense onderdanen, ongeacht hun woonplaats, recht op een paspoort. Daarnaast kan aan alle Roemeense onderdanen vanaf 14 jaar een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument worden afgegeven, indien zij hun woonplaats in Roemenië hebben. Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen, kunnen deze identiteitskaart niet krijgen en zijn, wanneer zij een paspoort krijgen met vermelding van de lidstaat van hun woonplaats, verplicht om de identiteitskaart terug te zenden. In het geval dat zij tijdelijk of periodiek in Roemenië verblijven, wordt aan hen een tijdelijke identiteitskaart afgegeven, die echter geen reisdocument vormt.

De zaak betreft WA, een Roemeens onderdaan, die zijn beroepswerkzaamheden als advocaat in zowel Frankrijk als Roemenië uitoefent. WA had zijn woonplaats sinds 2014 in Frankrijk gevestigd. De Roemeense autoriteiten hebben hem een elektronisch paspoort afgegeven waarin vermeld staat dat hij zijn woonplaats in Frankijk heeft. Omdat zijn privéleven en zijn beroepsleven zowel in Frankrijk als in Roemenië plaatsvinden, geeft hij ook jaarlijks zijn woonplaats in Roemenië aan en ontvangt hij daarom ook een voorlopige identiteitskaart. Deze voorlopige identiteitskaart is geen document waarmee hij naar het buitenland kan reizen.

Op 17 september 2017 heeft WA het directoraat Persoonsgegevens in Roemenië verzocht om de afgifte van een reguliere identiteitskaart. Deze aanvraag werd afgewezen op grond van het feit dat dat WA zijn woonplaats niet in Roemenië had gevestigd. Daarop stelde de man een bestuursrechtelijk beroep in bij het Curte de Apel Bucureşti (de bestuursrechter in eerste aanleg in Roemenië) met als doel het directoraat te verplichten hem het gewenste document te verstrekken.

Die rechter verklaarde het beroep ongegrond omdat het afwijzingsbesluit naar Roemeens recht, dat bepaalt dat identiteitskaarten alleen worden verstrekt aan Roemeense onderdanen met woonplaats in Roemenië, gerechtvaardigd was. De rechter oordeelde verder dat het Roemeense recht niet in strijd was met het Unierecht, omdat richtlijn 2004/38 de lidstaten niet verplicht identiteitskaarten te verstrekken aan de eigen onderdanen. Ook oordeelde de rechter dat er geen sprake was van discriminatie, omdat de Roemeense autoriteiten hem een gewoon paspoort hadden verstrekt, dat een reisdocument vormt waarmee hij naar het buitenland kon reizen. De verzoeker was van mening dat de beslissing van het Curte de Apel Bucureşti in strijd was met verschillende bepalingen van het VWEU, het Handvest en richtlijn 2004/38 en stelde cassatieberoep in bij de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (de hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken in Roemenië).

Deze rechter vraagt zich af of de weigering tot afgifte van een identiteitskaart in strijd is met het Unierecht. De rechter overweegt dat richtlijn 2004/38 tot doel heeft de door de lidstaten gestelde voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van een andere lidstaat te harmoniseren. De rechter stelt vast dat Roemeense nationale wettelijke regeling op grond waarvan de aanvraag voor een identiteitskaart geweigerd werd, een restrictieve toepassing geeft van artikel 4, lid 3, van deze richtlijn, dat bepaalt dat lidstaten aan hun burgers identiteitskaarten of paspoorten verstrekken overeenkomstig hun wetgeving.

Ook overweegt de rechter dat het woonplaatscriterium mogelijk een discriminerende behandeling inhoudt, die op grond van het Unierecht alleen te rechtvaardigen is wanneer zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van het nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht nagestreefde doel. De rechter overweegt verder dat het directoraat Persoonsgegevens niet heeft aangegeven welke objectieve overweging van algemeen belang een rechtvaardiging kan vormen voor het verschil in behandeling tussen Roemeense onderdanen met woonplaats in eigen land en onderdanen die hun woonplaats in een andere lidstaat van de Unie hebben gevestigd.

Rechtsvraag

De Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Moeten artikel 26, lid 2, VWEU, artikel 20, artikel 21, lid 1, en artikel 45, lid 1, van [het Handvest van de Grondrechten van de EU] alsmede de artikelen 4 [tot en met] 6 van [richtlijn 2004/38] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die niet toestaat dat een identiteitskaart die binnen de Unie als reisdocument kan dienen, aan een van zijn onderdanen wordt afgegeven omdat deze onderdaan zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd?

Uitspraak van het Hof

Minder gunstige behandeling

Het Hof constateert dat de Roemeense regeling een verschil in behandeling oplevert tussen Roemeense burgers met woonplaats in het buitenland en burgers met woonplaats in Roemenië, aangezien aan de eerste categorie burgers slechts één type reisdocument kan worden afgegeven, terwijl aan de tweede categorie twee types reisdocumenten kunnen worden verstrekt.

Feitelijke komt de Roemeense regeling dus neer op een minder gunstige behandeling van onderdanen die in een andere lidstaat wonen. Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat een nationale regeling die bepaalde eigen onderdanen benadeelt op de enkele grond dat zij hun recht op vrij verkeer naar en hun verblijf in een andere lidstaat gebruiken, een beperking is van de vrijheden die elke burger geniet op grond van artikel 21, lid 1 VWEU. Daarmee overtreden zij ook het in het Handvest gewaarborgde grondrechten neergelegde recht van elke burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, een afspiegeling van het door artikel 21 lid 1 VWEU verleende recht.

Strijdig met het Unierecht

Vervolgens beoordeelt het Hof of dit verschil in behandeling in strijd is met artikel 21 VWEU, artikel 45 lid 1 van het Handvest en artikel 4, lid 3 van richtlijn 2004/38. Die laatste bepaling verplicht de lidstaten hun burgers een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken. Het Hof constateert dat hoewel de keuze voor de afgifte van een bepaald type reisdocument dus aan de lidstaten wordt gelaten, de richtlijn tot doel heeft om het fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, te vergemakkelijken en met name ook te versterken. Het Hof concludeert dan dat artikel 4 lid 3 van de richtlijn weliswaar de keuze om ofwel een paspoort ofwel een identiteitskaart af te geven, aan de lidstaten laat, maar dat deze bepaling (ook gelezen in het licht van artikel 21 VWEU), de lidstaten niet toestaat om deze keuze te maken op een manier die de onderdanen van een lidstaat die hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie hebben uitgeoefend, minder gunstig behandelt, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat die op objectieve overwegingen van algemeen belang is gebaseerd.

Rechtvaardiging op objectieve gronden?

Wanneer er sprake is van verschil in behandeling tussen onderdanen die in het eigen land wonen en onderdanen die elders wonen kan daarvoor alleen rechtvaardiging mogelijk zijn basis van objectieve gronden. De verwijzende rechter in Roemenië had geen objectieve overweging van algemeen belang vastgesteld. De Roemeense regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen en in de zitting aangevoerd dat het verschil in behandeling werd gerechtvaardigd door het feit dat de woonplaats van onderdanen buiten Roemenië niet op de kaart kan worden vermeld. De vermelding van woonplaats op de kaart diende om dit intrinsieke element van de identiteit van Roemeense burgers, de woonplaats, te bewijzen. De Roemeense autoriteiten voerden aan dat zij niet de verantwoordelijkheid konden nemen om de buitenlandse adressen te attesteren omdat zij daartoe niet bevoegd waren en bovendien dat dit ook een onevenredige administratieve last zou vormen.

Het Hof komt echter tot de conclusie dat er geen verband is aangetoond tussen de vermelding van het adres op de kaart en de verplichting om te weigeren identiteitskaarten af te geven aan Roemeense onderdanen die in het buitenland wonen. De Roemeense regering heeft daarvoor geen legitiem doel aangedragen. Verder is het vaste rechtspraak van het Hof dat overwegingen van administratieve aard een afwijking door een lidstaat van het Unierecht niet kunnen rechtvaardigen, zeker niet wanneer daardoor een van de fundamentele vrijheden zou worden beperkt. Ook de doeltreffendheid van de administratieve identificatie en controle van buitenlandse adressen vormt dus geen objectieve overweging van algemeen belang. Het Hof concludeert dat artikel 21 VWEU en artikel 45 lid van het Handvest, in samenhang met artikel 4 lid 3 van richtlijn 2004/38 het niet toestaan om aan een onderdaan van een lidstaat een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument te weigeren, op de enkele grond dat hij zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd.

Decentrale relevantie

De (decentrale) overheid dient er zorg voor te dragen dat onderdanen die elders op het grondgebied van de Unie hun woonplaats hebben, een gelijke behandeling ontvangen aan de behandeling van onderdanen die in het eigen land wonen, zeker wanneer het gaat om een beperking van een van de fundamentele vrijheden waaronder het recht van verkeer en verblijf op het grondgebied van de Unie, zoals bij de afgifte van reisdocumenten het geval is. Daarvan kan alleen worden afgeweken wanneer er een legitiem doel is, vastgesteld op objectieve gronden. Overwegingen van administratieve aard voldoen zeker niet aan die eisen.

Meer informatie

Zaak C-491/21, Hof van Justitie van de Europese Unie

Vrij Verkeer

Praktijkvraag Handvest, Kenniscentrum Europa Decentraal

Het Europese Hof van Justitie buigt zich in deze zaak over eisen die door een Spaanse regionale overheidsinstantie worden gesteld bij het verkrijgen van een vergunning voor de exploitatie van diensten voor de verhuur van personenvoertuigen met chauffeur. Zowel de eis om naast een nationale taxivergunning ook over een regionale vergunning te beschikken en de beperking van het aantal regionale vergunningen tot één per uitgegeven taxivergunning vormen belemmeringen op de vrijheid van vestiging. De maatregelen kunnen worden gerechtvaardigd om het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte in een stedelijke agglomeratie goed te beheren en om het milieu te beschermen, maar niet om zuiver economische redenen zoals de afscherming van de taximarkt.

Zaak

HvJ EU 8 juni 2023, C-50/21, ECLI:EU:C:2023:448, (Prestige and Limousine SL t. Área Metropolitana de Barcelona, Asociación Nacional del Taxi (Antaxi), Asociación Profesional Élite Taxi, Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC), Tapoca VTC1 SL en Agrupació Taxis Companys)

Beleidsdossier en thematiek

Vrij verkeer van vestiging

Mobiliteit

Feiten

Voor het aanbieden van taxidiensten in Spanje is vereist dat een aanbieder een vergunning aanvraagt op nationaal niveau. De autoriteiten van het Área Metropolitana de Barcelona (grootstedelijk gebied Barcelona, hierna: AMB) bepaalden in 2015 dat voor de verhuur van personenvoertuigen met chauffeur een aanvullende regionale vergunning nodig was om in de agglomeratie rond Barcelona zulke diensten aan te bieden. Daarbij bepaalt de toepasselijke lokale regelgeving dat het aantal vergunningen voor de verhuur van personenvoertuigen met chauffeur (hierna: PHV-activiteiten) is beperkt tot één per dertig reguliere taxivergunningen. Doordat het aantal taxivergunningen in de regio Barcelona al 35 jaar stabiel is, krijgen potentiële toetreders die PHV-diensten in de regio Barcelona willen aanbieden in de praktijk geen vergunning.

De onderneming ‘Prestige and Limousine S.L.’ (hierna: P&L) is houder van vergunningen voor de exploitatie van PHV-diensten in de regio Barcelona. Ten overstaan van de bevoegde Spaanse rechter, de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, heeft zij beroep ingesteld tot nietigverklaring van de toepasselijke lokale regeling, de Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona del Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelona (hierna: de RVTC). Bij dezelfde Spaanse rechterlijke instantie lopen meerdere rechtszaken over hetzelfde onderwerp: in totaal vijftien partijen die PHV-diensten in regio Barcelona aanbieden zijn net als de procederende aanbieder, P&L dus, van mening dat de RVTC uitsluitend tot doel heeft om hun activiteiten te belemmeren, met als enige reden om de gevestigde belangen van de reguliere taxibedrijven te beschermen. Dit roept de vraag op of de RVTC een onrechtmatige belemmering op de vrijheid van vestiging vormt.

Rechtsvragen

De Tribunal Superior de Justicia de Cataluña vraagt in het geding om antwoorden op de volgende prejudiciële vragen aan het Europese Hof:

1. Verzetten artikel 49 en artikel 107, lid 1, VWEU zich tegen nationale – wettelijke en bestuursrechtelijke – bepalingen die zonder gegronde reden de verhouding tussen het aantal PHV-vergunningen en het aantal taxivergunningen begrenzen tot 1:30?

2. Verzetten artikel 49 en artikel 107, lid 1, VWEU zich tegen een nationale regeling die zonder gegronde reden een tweede vergunning voorschrijft en aanvullende vereisten stelt voor PHV’s die stadsvervoer willen aanbieden?

Uitspraak Hof

Staatssteun of niet

Het Hof verdiept zich allereerst in de vraag of de regionale regeling, de RVTC, in strijd is met artikel 107 lid 1 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). Het antwoord luidt dat noch het feit dat een aanvullende vergunning is vereist voor het aanbieden van PHV-diensten, noch het feit dat het maximale aantal van die vergunningen is beperkt tot één vergunning voor PHV-diensten per 30 vergunningen voor reguliere taxidiensten, volgens het Hof een overtreding van het staatssteunverbod oplevert.

Hier springt het Hof direct naar de voorwaarde waaraan in dit geval niet is voldaan: er is geen sprake van een bevoordeling die met staatsmiddelen is bekostigd. Bij het vereisen van een vergunning of het beperken van het aantal vergunningen worden geen staatsmiddelen ingezet of overgedragen. Het zijn beide geen positieve prestaties door de overheid (zoals subsidies) die een op geld waardeerbaar voordeel opleveren door het verlagen van lasten die normaal gezien drukken op het budget van taxibedrijven. Ook is geen sprake van een directe belasting van de begroting van het betrokken overheidsorgaan of een te verwachten belasting daarvan.

Strijd met de vrijheid van vestiging

Hierna buigt het Hof zich over de vraag of de beide Spaanse maatregelen een inbreuk op de vrijheid van vestiging vormen en, zo ja, of deze gerechtvaardigd kan worden. Het Hof wijdt weinig overwegingen aan de eerste deelvraag: beide maatregelen vormen belemmeringen op de vrijheid van vestiging. Het vereiste om een aanvullende vergunning aan te vragen voor het aanbieden van PHV-diensten beperkt de toegang tot de markt voor toetreders. De beperking van het aantal uit te geven vergunningen voor PHV-diensten beperkt het aantal in die agglomeratie gevestigde aanbieders van PHV-diensten. Daarmee zijn de beide maatregelen van de AMB in strijd met artikel 49 VWEU.

Rechtvaardiging van de inbreuk

Vervolgvraag is dan of de beide maatregelen kunnen worden gerechtvaardigd. Eerste hindernis is of er sprake is van dwingende redenen van algemeen belang op grond waarvan de AMB rechtmatig een beperking van de vestigingsvrijheid kan baseren. De AMB stelt daarbij dat de RVTC met de twee beperkende maatregelen in de eerste plaats de kwaliteit, de veiligheid en de toegankelijkheid van taxidiensten in de agglomeratie Barcelona wil waarborgen. Taxidiensten worden in de RVTC beschouwd als een dienst van algemeen belang en volgens de tekst van de regeling moet er een ‘billijk evenwicht’ worden gehandhaafd tussen het aantal aanbieders van taxidiensten en het aantal aanbieders van PHV-diensten. Dat zou in het belang zijn van een goed beheer van het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte in de agglomeratie Barcelona en ook de bescherming van het milieu in die regio waarborgen.

Het Hof constateert daarna dat de regionale autoriteiten ook daadwerkelijk kunnen ingrijpen in de taxisector om publieke belangen te borgen. Taxidiensten zijn bijvoorbeeld onderworpen aan quota voor vergunningen, gereguleerde tarieven, een algemene vervoerplicht en eisen met betrekking tot toegankelijkheid voor personen met beperkte mobiliteit. Door deze eisen en kenmerken worden taxidiensten door de AMB beschouwd als een dienst van algemeen belang die in stand moet worden gehouden als belangrijk onderdeel van de organisatie van het stadsvervoer in de stadsagglomeratie Barcelona.

Volgens de AMB lijkt de economische levensvatbaarheid van taxidiensten in gevaar te komen door de toenemende concurrentie door PHV-diensten. Het behoud van evenwicht tussen deze twee vormen van stadsvervoer door zowel nationale als regionale overheden is volgens de AMB een passend en evenredig middel om ervoor te zorgen dat taxidiensten behouden blijven als dienst van algemeen belang, die onderdeel vormt van een meer omvattend stadsvervoermodel. Ook in een eerdere uitspraak van de hoogste Spaanse rechter (de Tribunal Supremo) en meerdere uitspraken van de verwijzende Spaanse rechter is bepaald dat de organisatie van lokaal vervoer aan de keuze van regionale en lokale overheden wordt overgelaten. Om een evenwicht tussen taxidiensten en PHV-diensten te bewaren en ervoor te zorgen dat de dienst van algemeen belang behouden blijft, mocht daarbij van de Spaanse rechtscolleges een verhouding worden vastgelegd tussen taxivergunningen en vergunningen voor PHV-diensten, ten minste, als een minder beperkende ingreep niet voorhanden is.

Opmerkelijk is dat het Hof vaststelt dat de doelstellingen om het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte in een stedelijke agglomeratie goed te beheren en om het milieu in die agglomeratie te beschermen dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen. Opmerkelijk, omdat met name het ‘goede beheer van het verkeer’ niet eerder in die woorden werd erkend als dwingende reden van algemeen belang. Het Hof verwijst wel naar eerdere jurisprudentie, Visser Vastgoed (C‑360/15 en C‑31/16) en Commissie tegen Spanje (C‑400/08). Die beide zaken draaiden echter om lokale regelingen met betrekking tot milieubescherming en ruimtelijke ordening van de bebouwde omgeving en niet specifiek om regelingen om verkeersstromen in goede banen te leiden of het verkeer te regelen.

Puur economisch belang en dienst van algemeen economisch belang

Met het argument dat het aanbieden van PHV-diensten moet worden beperkt om de levensvatbaarheid van taxidiensten te garanderen, maakt het Hof korte metten. Onder verwijzing naar een eerder arrest, Yellow Cab (C‑338/09), waarin het in stand houden van de rendabiliteit van een buslijn werd gewaarborgd door een beschermende lokale regeling niet acceptabel werd geacht, schiet het Hof de RVTC ook op dit punt af. Het feit dat taxidiensten naar Spaans recht als ‘dienst van algemeen belang’ worden aangemerkt, maakt niet dat het hoe dan ook om een dienst gaat die beschermd mag worden in het licht van de vrijheid van vestiging.

Daarnaast blijkt ook niet dat de aanbieders van taxidiensten in de regio Barcelona daadwerkelijk zijn belast met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106 lid 2 van het VWEU. Ook staat volgens het Hof niet vast dat het ontbreken van een beperking op de vrijheid van vestiging een taak van algemeen economisch belang die zou zijn toevertrouwd aan taxibedrijven in gevaar zou brengen. Uit het feit dat taxidiensten bepaalde kenmerken hebben en er regulering van kracht is, maakt niet dat zij kwalificeren als dienst van algemeen economisch belang. De lokale regeling, de RCTV, heeft wel tot doel om de kwaliteit, de veiligheid en de toegankelijkheid van taxidiensten ten behoeve van de gebruikers te waarborgen, maar de beide maatregelen die daaraan gekoppeld zijn, de aanvullende vergunning en de beperking van het aantal vergunningen in de verhouding 1:30, dragen als zodanig niet bij aan bereiken van die doelen. Om die redenen wordt het beroep op de DAEB-uitzondering niet gehonoreerd.

Proportionaliteit

Dan rest de vraag of de beide maatregelen die inbreuk maken op de vrijheid van vestiging proportioneel zijn om de bescherming van een dwingende reden van algemeen belang te verzekeren. Het Hof geeft een aantal duidelijk toetsbare punten mee aan de verwijzende rechter om te kunnen oordelen of de RCTV een proportionele ingreep vormt op de vrijheid van vestiging of niet. Daarbij is eerst de vraag aan de orde of de verplichting om te beschikken over een aanvullende lokale vergunning evenredig kan zijn.

Aanvullende regionale vergunning

Een systeem dat vooraf goedkeuring vereist van een bepaalde activiteit, zoals een vergunningsplicht, is toegestaan volgens het Hof onder de volgende omstandigheden die in de nationale procedure verder moeten worden onderzocht:

• het vergunningensysteem moet tot doel hebben om te toetsen aan criteria die niet discriminerend zijn, die vooraf bekend zijn en daarbij moet willekeur worden voorkomen. De criteria voor toekenning, weigering en, indien relevant, intrekking van vergunningen moeten ook geschikt zijn om te waarborgen dat de doelstellingen die worden nagestreefd op coherente en systematische wijze worden bereikt;
• de beoordelingsbevoegdheid van de instantie die de vergunning kan toekennen of intrekken moet voldoende zijn beperkt. Hier verwijst het Hof naar een argument van P&L dat het onder de RVTC mogelijk is voor de lokale autoriteiten, de AMB, om vergunningen in te trekken naar gelang de actuele omstandigheden van taximarkt, wat kan duiden op een te ruime beoordelingsmarge;
• de procedures voor de afgifte van een specifieke vergunning voor het aanbieden van PHV-diensten op regionaal of lokaal niveau mogen geen herhaling vormen van controles die in het kader van een andere procedure in dezelfde lidstaat reeds zijn verricht;
• de verwijzende rechter moet beoordelen of de specifieke kenmerken van de regio Barcelona rechtvaardigen dat er naast lokale eisen ook nationale eisen gelden om de doelstellingen van een goed beheer van het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte en de bescherming van het milieu binnen de betreffende regio te bereiken.

Vaste verhouding van aantallen vergunningen

De evenredigheid van de vaste verhouding tussen vergunningen voor taxidiensten en PHV-diensten is daarentegen niet of slechts binnen zeer beperkte grenzen aan te tonen volgens het Hof. Als zodanig blijkt niet dat de maatregel om het aantal vergunningen voor PHV-diensten te beperken tot één per dertig vergunningen voor taxidiensten, geschikt is de doelstellingen om het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte goed te beheren en het milieu te beschermen te verwezenlijken. Ook de argumenten die partijen voor het Hof naar voren hebben gebracht maken dat niet aannemelijk. Sterker nog, een aantal argumenten spreekt juist voor de PHV-aanbieders:

• de PHV-diensten kunnen het gebruik van particuliere auto’s beperken;
• ondernemingen die PHV-diensten aanbieden op grond van de RVTC dienen te beschikken over eigen parkeerplaatsen en mogen niet op de openbare weg parkeren. Wat dat betreft veroorzaken zij dus wellicht minder problemen dan taxi’s;
• PHV-diensten zijn in hoge mate gedigitaliseerd en kennen flexibele dienstverlening, zoals een voor blinden toegankelijk technologieplatform. Dit kan er juist toe bijdragen dat de doelstelling van efficiënte en inclusieve mobiliteit wordt bereikt, en;
• de geldende regulering zou juist aanmoedigen om voor PHV-diensten voertuigen in te zetten die gebruikmaken van alternatieve energie, wat het milieu ten goede zou komen.

Deze argumenten worden door de AMB en door de Spaanse regering niet ontkracht. Ook zijn er geen studies verricht naar de gevolgen van PHV-diensten op het verkeer, de publieke ruimte en het milieu in de regio Barcelona of van een gunstige of ongunstige impact van de RVTC daarop. Daarmee lijkt die lokale regeling niet geschikt om de diverse mogelijke rechtvaardigingen te dienen. Verder is ook niet gebleken dat een vaste verhouding tussen het aantal vergunningen voor taxidiensten en voor PHV-diensten de belangen van het goede beheer van het vervoer, het verkeer, de publieke ruimte en het milieu zou dienen. Ook is niet gebleken dat minder verregaande maatregelen niet passender zouden zijn.

Decentrale relevantie

Uit deze uitspraak blijkt ten eerste dat het Europeesrechtelijk gezien is toegestaan om beperkingen in het leven te roepen op de vrijheid van vestiging, in het belang van het goede beheer van het vervoer, het verkeer, de publieke ruimte en het milieu. Het belang van het goede beheer van het vervoer en het verkeer werden in eerdere jurisprudentie niet met zoveel woorden erkend. Wel is het zo dat lokale maatregelen om die belangen te dienen moeten voldoen aan bepaalde eisen. Zij moeten non-discriminatoir, geschikt, noodzakelijk, proportioneel en consistent zijn, mogen niet willekeurig zijn en niet enkel economisch belangen dienen en overheden die deze regels toepassen en handhaven mogen niet over een onevenredig grote beoordelingsmarge beschikken. Dit is interessant voor decentrale overheden wanneer zij de beoordeling moeten maken om bepaalde diensten te reguleren.

Overgewicht bij kinderen

De keuze van kinderen om zelf te beslissen wat ze eten en drinken staat door marketing en het groeiende aanbod van fastfood onder grote druk. Zo is in de buurt van scholen vaak een snackbar te vinden, wat de verleiding voor kinderen groot maakt. Gemeenten waren al langer op zoek naar mogelijkheden om de aanbieders van ongezond voedsel te ontmoedigen. In juni 2021 werd er daarom door een aantal gemeenten een gezamenlijke brief gestuurd aan de toenmalige staatssecretaris van VWS.

Bevoegdheid gemeenten

Op dit moment hebben gemeenten beperkte mogelijkheden om ongezond eten te weren. Zoals te lezen in deze praktijkvraag wordt hiervoor nu voornamelijk een beroep gedaan op de Dienstenrichtlijn. Een verbod op de verkoop van (bepaalde) etenswaren kan worden toegestaan als het voldoet aan de voorwaarden uit artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn. Hierbij gaat het om non-discriminatie, noodzakelijkheid en proportionaliteit (evenredig aan het te bereiken doel), in dit geval met betrekking tot de bescherming van de gezondheid van kinderen. Met de nieuwe wet krijgen gemeenten hiervoor een andere wettelijke bevoegdheid.

Mogelijkheden

Het doel is om ongezond voedsel op bepaalde plekken in de gemeente weg te houden. Dit is onder de nieuwe Omgevingswet en de huidige Warenwet niet mogelijk. Het is bovendien niet haalbaar om de Omgevingswet of de Warenwet hiertoe uit te breiden. Wat kan er dan wel? Er kan in een nieuwe wet een grondslag gecreëerd worden om gemeenten de bevoegdheid te geven om bepaalde voedselaanbieders te weren. Om dit te bereiken moet er rekening worden gehouden met een aantal belangrijke punten. Eén daarvan is een duidelijke juridische definitie van een gezonde voedselaanbieder. Op basis van de Schijf van Vijf wordt er een onderscheid gemaakt tussen gezonde en ongezonde voedselaanbieders. Om willekeur te voorkomen en diversiteit te garanderen wordt een kader uitgewerkt zodat het duidelijk is hoe en wanneer gemeenten ongezonde voedselaanbieders kunnen weren.

Demissionair staatssecretaris Van Ooijen is van plan om het wetsvoorstel in het eerste kwartaal van 2025 bij de Tweede Kamer in te dienen. Het is nog onduidelijk of de val van het kabinet invloed heeft op deze planning.

Marketing

De staatssecretaris werkt momenteel ook een wettelijke maatregel uit waarmee promotie van ongezonde voedingsmiddelen gericht op kinderen wordt verboden. Hierbij worden verschillende marketingtechnieken die kinderen en jongeren beïnvloeden geïdentificeerd. Om dit te bereiken worden bestaande maatregelen en kennis uit de Reclamecode voor Voedingsmiddelen gebruikt. Bovendien wordt gewerkt aan het afbakenen van kindgerichte omgevingen. Dit omvat ook algemene reclame-uitingen bij speeltuinen, kinderopvangcentra en scholen.

Het wetsvoorstel om marketing te verbieden moet eind 2024 aan de Kamer worden aangeboden.

Bron

Stand van zaken moties en toezeggingen zomerreces 2023, Rijksoverheid

Meer informatie

Vrij verkeer, Kenniscentrum Europa Decentraal
Mag een gemeente in haar standplaatsenbeleid het aanbod van ongezond voedsel in de buurt van scholen tegengaan?, Kenniscentrum Europa Decentraal
Kindermarketing van ongezond voedsel wettelijk ingeperkt, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Het Europese Hof van Justitie besloot op 9 februari 2017 dat iemand die woonachtig is in een lidstaat van de EU, een deel van de hypotheekrente op de buitenlandse woning in Nederland in aftrek kan brengen. Wanneer iemand dus een belastbaar inkomen heeft in een bepaalde lidstaat en die lidstaat heeft ook het recht om belasting te heffen, dan zijn bepaalde aftrekposten uit het buitenland ook op te voeren bij de belastingaangifte.

2. Casus

Arrest Hof van Justitie (HvJ EU), 9 februari 2017, X tegen Staatssecretaris van Financiën, Zaak C‑283/15

3. Beleidsdossier(s) en thematiek

Grensoverschrijdende samenwerking, Europa decentraal
Werkgelegenheid en sociaal beleid, Europa decentraal

4. Samenvatting en feiten

In Nederland zijn particulieren volgens de wet niet alleen inkomstenbelasting verschuldigd over inkomen uit werk, maar ook over inkomen uit woning. Wanneer deze woning een eigen woning is, levert de woning belastingvoordelen op. De aftrekbare kosten, zoals rente en kosten in verband met voor de verwerving van de woning aangegane schulden, worden op die voordelen in mindering gebracht. Wanneer het bedrag van de kosten hoger is dan dat van de voordelen, heeft de belastingplichtige zogenoemde negatieve inkomsten. Dit was het geval voor persoon X en zijn in Spanje gelegen woning.

Het gaat in deze zaak om een in Spanje wonende belastingplichtige (persoon X) die in 2007 60% van zijn bruto-inkomen in Nederland verwierf. Daarnaast verwierf hij 40% van zijn bruto-inkomen in Zwitserland. Daarbij dient ook te worden opgemerkt dat deze persoon in Spanje geen inkomen heeft verworven. De rente die hij betaalde op de hypotheek voor zijn Spaanse woning wenste hij in aftrek te brengen op zijn in Nederland belastbare inkomen. De rechtbank Haarlem (Nederland) en het gerechtshof Amsterdam (Nederland) heeft persoon X in het ongelijk gesteld. Echter, daarop heeft X beroep in cassatie ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden.

5. Rechtsvraag

De Hoge Raad heeft de behandeling van de zaak geschorst en een prejudiciële procedure bij het Europees Hof van Justitie ingesteld.

De centrale vraag in deze zaak is of de bepalingen over het vrije verkeer in het VWEU aldus worden uitgelegd, dat zij in de weg staan aan een nationale regeling op grond waarvan een burger van de EU zijn negatieve inkomsten niet in mindering mag brengen op zijn door Nederland belaste arbeidsinkomsten (in deze specifieke situatie van persoon X).

Daaruit volgend komt de vraag of de negatieve inkomsten uit de in Spanje gelegen eigen woning in mindering kunnen worden gebracht op het inkomen in de werkstaten en hoe dit zich bijvoorbeeld verhoudt tot niet EU lidstaten.

6. Uitspraak Hof

Het Hof komt tot het oordeel dat het vrij verkeer van vestiging (art. 49 VWEU) eraan in de weg staat dat een lidstaat waarvan de belastingwetgeving de aftrek van negatieve inkomsten uit eigen woning toestaat, die aftrek weigert aan een buitenlands belastingplichtige die in die lidstaat 60% van zijn inkomen verwerft en in zijn woonstaat geen inkomen ontvangt. Een buitenlands belastingplichtige die werkzaam is in meer landen en nauwelijks of geen inkomen in de woonstaat geniet, kan toch aftrekposten genieten in de werkstaten naar verhouding van het aandeel van inkomen.

Dit betekent dat persoon X inderdaad recht had op hypotheekrenteaftrek in Nederland voor zover zijn inkomsten in Nederland zijn belast. Aangezien Spanje de door X betaalde hypotheekrente niet in aanmerking kan nemen wegens gebrek aan voldoende belastbaar inkomen, heeft persoon X hier in Nederland deels recht op. Omdat persoon X in Nederland wel voldoende inkomen ontvangt, kan Nederland de betaalde hypotheekrente wel in aanmerking nemen. Het niet door Nederland toekennen van hypotheekrenteaftrek is daarmee in strijd met de vrijheid van vestiging. Voorts was het volgens het Hof irrelevant dat X als zelfstandige werkzaam was en dat hij een deel van zijn inkomen in een niet EU-lidstaat genoot.

7. Decentrale relevantie

Deze uitspraak is van belang voor alle belastingplichtigen die grensoverschrijdende arbeid verrichten. Dit arrest geeft een nadere uitleg aan het eerdere Schumacker arrest waar een dergelijke casus ook is beoordeeld. In dat Schumacker arrest oordeelde het Hof dat de werkstaat van de buitenlands belastingplichtige de aftrekposten e.d. in acht moet nemen, als nagenoeg geheel of geheel het inkomen in die werkstaat wordt verdiend. Nederland hanteert momenteel de regel dat 90% van het inkomen in Nederland moet worden verdiend om als kwalificerende buitenlands belastingplichtige te gelden (en daarmee in aanmerking te komen voor aftrekposten).

Het is de verwachting dat de uitspraak van het HvJ EU in zaak C-283/15 ook van invloed is op de huidige Nederlandse regels voor hypotheekrenteaftrek voor buitenlands belastingplichtigen.

Meer informatie:

Grensoverschrijdende samenwerking, Europa decentraal
Grensoverschrijdende arbeid, Europa decentraal
Voordeelregelingen, Europa decentraal

1. Hof van Justitie, 10 mei 2012. Duomo Gpa e.a.

Gevoegde zaken C-357/10, C-358/10 en C-359/10.

2. Beleidsdossiers en thematiek

Aanbesteden
Vrij Verkeer
Dienstenrichtlijn

3. Relevantie beleidsdossier en thematiek voor decentrale overheden

Aan de aanbestedingsrichtlijnen en het nationale aanbestedingsrecht liggen de bepalingen van het EU-Werkingsverdrag ten grondslag (het vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal en de vrijheid van vestiging en de daarvan afgeleide beginselen). Aanbestedende diensten, waaronder decentrale overheden, moeten deze in elke fase van de aanbestedingsprocedure naleven.

Wanneer een decentrale overheid bij een aanbesteding eisen oplegt die het vrij verkeer (potentieel) belemmeren, dan toetst het Hof deze eisen aan de toepasselijke vrij verkeersbepalingen en aan de Dienstenrichtlijn

3.1 Toetsen van eisen aan de vrij verkeersbepalingen

De vrij verkeersbepalingen zijn niet van toepassing bij een zuiver interne situatie. Is er sprake van een grensoverschrijdende situatie, dan kijkt het Hof of de desbetreffende bepaling een belemmering van één van de vier vrijheden vormt.

Wanneer het een belemmering vormt, onderzoekt het Hof in hoeverre de bepaling kan worden gerechtvaardigd op grond van het Verdrag, dan wel haar rechtvaardiging kan vinden in dwingende redenen van algemeen belang. Daarna toetst het Hof of de maatregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan daartoe nodig is.

3.2 Dienstenrichtlijn

Om voor 2010 tot een echte interne markt te komen, is op 28 december 2006 de Dienstenrichtlijn (2006/123/EG) in werking getreden. Deze moest eind 2009 in de lidstaten geïmplementeerd zijn. De Dienstenrichtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast. Decentrale overheden mogen geen eisen vaststellen die in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn.

Toetsing van belemmeringen van het vrije dienstenverkeer en het vrij verkeer van vestiging aan de Dienstenrichtlijn werkt in hoofdlijnen hetzelfde als toetsing aan de Verdragsbepalingen. Punt 6 gaat in op de verschillen.

4. Korte samenvatting feiten en rechtsvraag

In de zaak Duomo Gpa stond een Italiaanse regeling ter discussie. In Italië mogen provincies en gemeenten het vaststellen en innen van lokale belastingen overdragen aan derde partijen. Gunning van dergelijke opdrachten vindt plaats via het verlenen van een concessie. Ondernemingen die in aanmerking willen komen voor deze opdracht, moeten zich inschrijven in een register. Om toegelaten te worden tot dat register, moeten zij beschikken over een volgestort maatschappelijk kapitaal van € 10 miljoen .

Ondernemingen die hierover niet beschikken komen niet in aanmerking voor de opdracht en worden uitgesloten van de aanbestedingsprocedure. Nadat verschillende partijen beroep tegen uitsluiting instelden, heeft het Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia het Hof twee prejudiciële vragen gesteld die identiek waren voor de drie hoofdgedingen. Het ging om de volgende vragen:

1. Is de Italiaanse regeling, op grond waarvan bij een openbare aanbestedingsprocedure alleen een concessie kan worden verleend aan een vennootschap die beschikt over een minimaal volgestort kapitaal van € 10 miljoen, in strijd met art. 15 en 16 van de Dienstenrichtlijn?
2. Is de Italiaanse regeling, op grond waarvan bij een openbare aanbestedingsprocedure alleen een concessie kan worden verleend aan een vennootschap die beschikt over een minimaal volgestort kapitaal van € 10 miljoen , in strijd met de vrijheid van vestiging (art. 49 VWEU) en de vrijheid van dienstverrichting (art. 56 VWEU)?

5. Samenvatting uitspraak

Omdat de feiten zich voordeden voor 28 december 2009 (de uiterste datum voor omzetting van de Dienstenrichtlijn), gaat het Hof slechts in op de tweede prejudiciële vraag. Opvallend is dat de Advocaat-Generaal de regeling juist wel aan de Dienstenrichtlijn toetst (zie punt 6). Het Hof toetst de Italiaanse eis volgens de stappen die hierboven onder punt 3 besproken zijn:

5.1 Zuiver interne situatie?

Het Hof concludeert dat ook ondernemingen die in andere lidstaten dan Italië gevestigd zijn mogelijk in aanmerking komen voor de concessies. Er is daarom geen sprake van een zuiver interne situatie. Het Hof is bevoegd de Italiaanse regeling te toetsen aan de vrij verkeersbepalingen.

5.2 Belemmering?

De Italiaanse regeling beperkt de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting. Als voorwaarde geldt immers de verplichting een minimaal volgestort kapitaal te hebben, en daarnaast worden particuliere marktdeelnemers die de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde activiteiten willen uitoefenen ertoe gedwongen rechtspersoonlijkheid aan te nemen.

5.3 Rechtvaardigingsgrond?

Door de Italiaanse autoriteiten is als rechtvaardiging voor de maatregel aangevoerd dat het minimumkapitaalvereiste nodig is om de financiële belangen van de gemeenten die de diensten van vaststelling en inning van belastingen uitbesteden, te beschermen tegen het risico dat de concessiehoudende vennootschappen de geïnde bedragen op het daarvoor bestemde tijdstip niet aan de schatkist kunnen overmaken vanwege insolvabiliteit.

Het Hof stelt dat deze rechtvaardigingsgrond als een dwingende reden van algemeen belang en dus als rechtvaardigingsgrond gebruikt kan worden.

5.4 Geschikt en evenredig?

Vervolgens stelt het Hof echter dat de Italiaanse regeling veel verder gaat dan het doel van bescherming van de overheidsdienst tegen niet-nakoming door de concessiehouder. De verwijzende rechter heeft opgemerkt dat bepaalde andere voorzorgsmaatregelen genomen kunnen worden die de overheidsdienst op een meer evenredige wijze kunnen beschermen tegen niet nakoming door de concessiehouders.

5.5 Uitspraak

De Italiaanse regeling omvat beperkingen van de vrijheid van dienstverrichting en vestiging die onevenredig en dus ongerechtvaardigd zijn.

6. Uitlichting decentrale relevantie uitspraak

Deze uitspraak is relevant voor decentrale overheden, omdat zij bij het opleggen van eisen in aanbestedingsprocedures rekening moeten houden met de vrij verkeersregels. In dit arrest is duidelijk te zien hoe het aanbestedingsrecht en het vrij verkeersrecht elkaar raken. Het aanbestedingsrecht moet dan ook door decentrale overheden niet als een op zichzelf staand rechtsgebied gezien worden.

In het arrest zet het Hof duidelijk de stappen uiteen die zij volgt bij het toetsen van eisen bij aanbestedingsprocedures aan de vrij verkeersbepalingen. Decentrale overheden kunnen op diezelfde manier ook zelf eisen, die zij ondernemers op willen leggen bij een aanbesteding, toetsen aan de vrij verkeersregels en zo bepalen of zij deze wel of niet op kunnen leggen.

6.1 Dienstenrichtlijn

Zoals gezegd is het opvallend in deze zaak dat het Hof concludeert dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is en toetst aan de vrij verkeersbepalingen terwijl de Advocaat-Generaal (AG) in zijn conclusie juist wel aan de Dienstenrichtlijn toetst. Art. 15 lid 6 van de Dienstenrichtlijn stelt dat uiterlijk op 28 december 2006 de lidstaten geen nieuwe eisen stellen die het vrij verrichten van diensten beperken, tenzij deze gerechtvaardigd kunnen worden. Omdat de Italiaanse eis na deze datum is ingevoerd toetst de AG de Italiaanse regeling wel aan de Dienstenrichtlijn. Het Hof gaat hier verder niet op in.

Omdat in de toekomst steeds vaker eisen gericht op dienstverleners aan de orde zullen zijn die na 2009 zijn ingevoerd en dan ook door het Hof aan de Dienstenrichtlijn getoetst zullen worden, is het voor decentrale overheden interessant te weten hoe dan getoetst wordt. Daarom zal hieronder de toetsing van de Italiaanse regeling aan de Dienstenrichtlijn door de AG besproken worden.

6.2 Vrijheid van vestiging

De AG toetst de Italiaanse regeling eerst aan het vrij verkeer van vestiging. Artikel 15 Drl. heeft betrekking op eisen die de vrijheid van vestiging in beginsel beperken maar die wel gerechtvaardigd kunnen worden. In artikel 15 lid 2 sub c worden ‘eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming’ genoemd. De Italiaanse regeling kan daaronder worden begrepen. Vervolgens moet dan gekeken worden of de regeling voldoet aan de voorwaarden van art. 15 lid 3: non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig. De AG komt tot dezelfde conclusie als het Hof: de bepaling is niet evenredig en daarmee ongerechtvaardigd.

6.3 Vrijheid van dienstverrichting

In de Dienstenrichtlijn is een opmerkelijk verschil te vinden tussen de vrijheid van vestiging (art. 15) en de vrijheid van dienstverrichting (art. 16). Dit verschil betreft de definitie van de eis van noodzakelijkheid. Op het gebied van de vrijheid van dienstverrichting is deze definitie aanzienlijk strikter dan op het gebied van de vrijheid van vestiging. Anders dan in artikel 15, wordt in artikel 16 niet in algemene zin verwezen naar de in de rechtspraak nader omschreven gegronde redenen van algemeen belang. In plaats daarvan worden slechts vier doelstellingen opgenomen die deze eis kunnen rechtvaardigen: redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. Het is voor decentrale overheden belangrijk te beseffen dat eisen opgelegd aan dienstverleners dus maar op grond van vier redenen gerechtvaardigd kunnen worden. Dit is een inperking ten opzichte van toetsing aan de vrij verkeersbepalingen in het Verdrag. Ook bij toetsen aan art. 16 komt de AG tot de conclusie dat de Italiaanse regeling ongerechtvaardigd is.

Meer informatie

Conclusie Advocaat-Generaal in de zaak Duomo Gpa, 16 november 2011
Grondbeginselen vrij verkeer