Introductie
Bemiddelingsplatforms voor huurders en verhuurders van accommodatie voor kort (toeristisch) verblijf kunnen worden verplicht om inlichtingen door te geven aan lokale autoriteiten om toeristenbelasting te kunnen heffen. Dat bepaalde het Europese Hof van Justitie op 27 april 2022 naar aanleiding van vragen van een Belgische rechter. Die stelde vragen over de plicht tot het verstrekken van bepaalde informatie in een geschil tussen Airbnb Ireland en de Brusselse gewestelijke overheid. Die had de gevraagde informatie nodig van Airbnb Ireland om toeristenbelasting te kunnen heffen.
HvJ EU 27 april 2022, C‑674/20, ECLI:EU:C:2022:303 (Airbnb Ireland)
Feiten
In deze zaak verzocht de fiscale administratie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest aan Airbnb Ireland om gegevens over transacties via haar platform te verstrekken om die toeristenbelasting te kunnen innen. Airbnb Ireland biedt een bemiddelingsdienst aan die via een online platform mogelijke huurders tegen vergoeding in contact brengt met professionele of niet-professionele verhuurders (particulieren) die accommodatie voor kort verblijf aanbieden. Tegelijk worden daarbij door Airbnb Ireland een aantal nevendiensten aangeboden.
Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voerde op 23 december 2016 regelgeving in op grond waarvan elke exploitant van een inrichting voor toeristische accommodaties een forfaitaire belasting per overnachting verschuldigd is aan het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Die belasting moet ook afgedragen worden door particulieren die hun woning beschikbaar stellen voor toeristisch gebruik in de vorm van kortdurend verblijf.
Begin 2017 verzocht de fiscale administratie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest aan Airbnb Ireland om inlichtingen over de belastingplichtigen die gebruikmaken van het bemiddelingsplatform van Airbnb Ireland. Na overleg tussen de fiscale administratie en Airbnb Ireland volgde uiteindelijk een vordering van de gegevens. Airbnb voldeed niet aan die vordering, waarop de fiscale administratie boetes oplegde van in totaal € 90.000,- aan Airbnb.
Nog voordat de vordering om de inlichtingen te verstrekken was gedaan, had Airbnb Ireland artikel 12 van de ordonnantie aangevochten voor het Belgisch Grondwettelijk Hof. Die bepaling bevat de verplichting voor ‘tussenpersonen voor de inrichtingen van toeristisch logies’ om op schriftelijk verzoek van de betrokken ambtenaren bepaalde gegevens te verstrekken. Bijvoorbeeld gegevens over de exploitant van de accommodatie, de adresgegevens van de verhuurde accommodatie, het aantal overnachtingen en het aantal tijdens het voorbije jaar geëxploiteerde ‘eenheden van logies’, aangesloten perioden van verblijf.
Rechtsvragen
Het Belgische Grondwettelijk Hof schorste de zaak en stelde een drietal prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU. Het Hof achtte echter alleen beantwoording van de eerste twee vragen nodig. Die luidden als volgt:
- Of het verplichten van tussenpersonen, zoals Airbnb Ireland, om op schriftelijk verzoek de fiscale administratie de eerder genoemde gegevens te verstrekken, moet worden geacht naar haar aard onlosmakelijk verbonden te zijn met de regeling waarvan zij deel uitmaakt en dus behoort tot het gebied van belastingen, dat in artikel 1 lid 5 sub a Richtlijn elektronische handel uitdrukkelijk is uitgesloten van de werkingssfeer van die Richtlijn;
- Of de artikelen 1 tot en met 3 van de Dienstenrichtlijn zich verzetten tegen een nationale regeling die een verplichting tot het verstekken van de eerder genoemde gegevens oplegt en of die nationale regeling dan verenigbaar is met artikel 56 VWEU.
Relevantie van de rechtsvragen
Artikel 3, lid 2, van de Richtlijn elektronische handel verbiedt het de lidstaten om het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij te beperken als die vanuit een andere lidstaat worden geleverd. De verplichting om gegevens door te geven van gebruikers of klanten van een platform zoals dat van Airbnb Ireland, kan als een dergelijke verboden beperking worden gezien. De vraag is dus of de Brusselse regeling met die strekking kwalificeert als een beperking in de zin van de Richtlijn. Relevant is dus de vraag of een verplichting om gegevens te overleggen los kan worden gezien van de belastingregeling. In isolatie bezien is een dergelijke verplichting immers niet zonder meer een belastingmaatregel.
Op grond van artikel 56 VWEU zijn verder beperkingen op het vrij verrichten van diensten ten aanzien van onderdanen of ondernemingen die in een andere lidstaat zijn gevestigd in principe verboden. Dat verbod geldt echter niet een maatregel die, in de woorden van het Hof:
- geldt voor alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien;
- die niet tot doel heeft de voorwaarden voor de uitvoering van de dienstverrichting van de betrokken ondernemingen te regelen, en;
- waarvan de beperkingen die zij voor het vrij verrichten van diensten teweeg zou kunnen brengen zo onzeker en indirect zijn dat van de in de regeling vervatte verplichting niet kan worden gezegd dat zij deze vrijheid belemmert.
Uitspraak
Belasting in de zin van artikel 1 lid 5 sub a van de Richtlijn elektronische handel
Het Hof begint zijn redenering door aan te geven dat de Richtlijn elektronische handel is vastgesteld op basis van artikel 95 EG (nu: artikel 114 VWEU), de rechtsgrondslag voor maatregelen ter harmonisatie van nationale regelingen op het gebied van de interne markt. Lid 2 van die bepaling sluit fiscale bepalingen uit van de werkingssfeer ervan. In een eerder arrest stelde het Hof al vast dat de term ‘fiscale bepalingen’ breed moet worden uitgelegd. Het kan betrekking hebben op alle gebieden van de fiscaliteit en alle aspecten daarvan. De wijze van invordering van een belasting kan hierbij volgens het Hof niet los worden gezien van de heffings- of belastingstelsel waartoe die behoort.
Het Hof geeft verder aan dat hoewel artikel 12 van de Brusselse lokale regelgeving niet gericht is tot de belastingplichtigen voor toeristenbelasting, maar tot personen die bemiddelen bij het tegen betaling exploiteren van toeristisch logies dit niet weg neemt dat:
- het de fiscale administratie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest is die deze inlichtingen van Airbnb Ireland ontvangt;
- artikel 12 deel uitmaakt van een belastingregeling;
- de inlichtingen die op grond van artikel 12 moeten worden meegedeeld inhoudelijk onlosmakelijk verbonden zijn met die regeling. De reden hiervoor is dat op basis van deze inlichtingen kan worden bepaald wie nu belasting moet betalen, wat de belastinggrondslag is en wat het totaalbedrag van de betreffende belasting is.
Het Hof komt hierdoor tot de conclusie dat een bepaling die dergelijke verplichtingen om inlichtingen te verstrekken oplegt, moet worden geacht naar haar aard onlosmakelijk verbonden te zijn met de regeling waarvan zij deel uitmaakt. Dit betekent dat het hier gaat om een regeling die ziet op belastingen in de zin van artikel 1 lid 5 onder a van de Richtlijn elektronische handel, waardoor het is uitgesloten van de werkingssfeer van die Richtlijn.
Dienstenrichtlijn en artikel 56 VWEU
Het Hof verdeelt de tweede vraag van de verwijzende rechter in twee onderdelen. Het eerste deel heeft betrekking op artikel 1 tot en met 3 van de Dienstenrichtlijn en of deze bepalingen van toepassing zijn op een nationale regeling zoals in het geding is. De verwijzende rechter heeft echter geen aanwijzingen overgelegd ter onderbouwing van de stelling dat deze artikelen relevant zijn voor de beslechting van het geding. Daarom verklaart het Hof het eerste onderdeel van de vraag niet-ontvankelijk.
Wat betreft het tweede onderdeel van de tweede vraag, namelijk of de regeling in kwestie verenigbaar is met artikel 56 VWEU, geeft het Hof aan dat artikel 12 van de Brusselse lokale regelgeving niet discriminerend is omdat het alle tussenpersonen van wie de diensten of activiteiten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest plaatsvinden verplicht om op verzoek de vereiste gegevens te verstrekken. Hierbij is de plaats en lidstaat van vestiging niet van belang. Ook is de wijze van bemiddeling van de bedoelde tussenpersonen niet van belang. Daarnaast verplicht artikel 12 slechts de dienstverlener om een administratie bij te houden zodat belastingen op de juiste manier bij de betrokken eigenaren van onroerend goed kunnen worden geïnd. Het legt verder geen voorwaarden op ten aanzien van het verlenen van bemiddelingsdiensten. Dit leidt ertoe dat er geen sprake is van de beperking van het vrij verkeer van diensten.
Airbnb Ireland is echter van mening dat de regeling ertoe leidt dat bemiddelingsdiensten zoals die zij aanbiedt in de praktijk harder worden geraakt. In de praktijk zullen elektronisch aangeboden bemiddelingsdiensten namelijk vooral geraakt worden door de administratieve verplichtingen die de Brusselse lokale regelgeving met zich brengt. Het Hof volgt deze redenering niet. Hoewel aanbieders van elektronische bemiddelingsdiensten waarschijnlijk vaker en meer gegevens zullen moeten verstrekken aan de fiscale administratie dan andere tussenpersonen maakt dat de regeling nog niet discriminerend. De zwaardere verplichting is volgens het Hof slechts een weerspiegeling van het grotere aantal transacties dat elektronische aanbieders afwikkelen en van hun marktaandelen.
Het Hof merkt ten slotte op dat de regeling in kwestie tot meer kosten kan leiden en in dat opzicht wel een belemmering op het vrije verkeer zou vormen, maar dat is ten eerste inherent aan belastingmaatregelen zelf. Wat de bijkomende administratieve lasten betreft overweegt het Hof, ten tweede, dat tussenpersonen zoals Airbnb Ireland hun diensten digitaal aanbieden en daarvoor hoe dan ook al bepaalde gegevens opslaan. De bijkomende kosten die dat veroorzaakt zullen daardoor naar verwachting gering zijn. Het Hof komt hier dan ook tot de slotconclusie dat de verplichtingen die uit artikel 12 van de Brusselse lokale regelgeving voortvloeien, geen strijd met artikel 56 VWEU opleveren.
Decentrale relevantie
Dit arrest is van belang voor decentrale overheden omdat het Hof uitdrukkelijk bepaalt dat nationale regelingen verplichten om op (schriftelijk) verzoek gegevens op het gebied van (toeristen)belastingen te overleggen, gezien moeten worden als belastingmaatregelen. Daarmee zijn zij ten eerste uitgesloten van de werkingssfeer van de Richtlijn elektronische handel. Belangrijker nog is dat dergelijke maatregelen dus toegestaan zijn, mits zij:
- zonder onderscheid toepasselijk zijn op binnenlandse en buitenlandse exploitanten;
- zij niet tot doel hebben de voorwaarden voor de uitvoering van de dienstverrichting van de betrokken ondernemingen te regelen, en;
- waarvan de beperkingen die zij voor het vrij verrichten van diensten teweeg zouden kunnen brengen zo onzeker en indirect zijn dat van de in de regeling vervatte verplichting niet kan worden gezegd dat zij deze vrijheid belemmert;
- niet in strijd zijn met het verbod van artikel 56 VWEU.
Decentrale overheden kunnen binnen deze randvoorwaarden dus informatie eisen van dienstverrichters om lokale heffingen en belastingen te kunnen innen.
