De uitspraak gaat over stikstofuitstoot. De agrarische sector is met 40% van de totale uitstoot van stikstof een grote ‘vervuiler’. Het kabinet heeft aangegeven gebiedsgericht te willen gaan kijken naar vermindering van de uitstoot, waarbij vrijwillige sanering van landbouwbedrijven het uitgangspunt is.

Habitat- en vogelrichtlijn en Natura 2000-gebieden

De Europese Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43) stamt uit 1992 en heeft als doel om de flora en fauna te beschermen. Samen met de Europese Vogelrichtlijn (Richtlijn 74/409) zorgt deze richtlijn voor bescherming en instandhouding van natuur. Ter bescherming van de natuur zijn er ‘speciale beschermingszones’ aangewezen; de Natura 2000-gebieden. Deze moeten een geïntegreerd Europees netwerk van beschermde gebieden gaan vormen. In Nederland zijn er ongeveer 160 Natura 2000-gebieden.

Wanneer een project of plan ‘significante gevolgen’ kan hebben voor een Natura 2000-gebied, terwijl dat plan niet gericht is op het beheer van dat gebied, moet er een ‘passende beoordeling’ (Art. 6 lid 3 Habitatrichtlijn) worden gemaakt. Hierbij moet rekening worden gehouden met de instandhoudingsmaatregelen (Art. 6 lid 1 Habitatrichtlijn) van dat gebied. Het bevoegde gezag mag pas toestemming geven voor uitvoering van een project of plan in een Natura 2000 gebied nadat uit de passende beoordeling blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast (Artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn). Hier zijn ook uitzonderingen op, zoals de zogenaamde ADC-toets (Artikel 6 lid 4).

In Nederland is de richtlijn verwerkt in en geïmplementeerd via de Wet Natuurbescherming. Hieruit vloeit voort dat de provincies zijn aangewezen als bevoegd gezag in deze, en dat zij dus ook verantwoordelijk zijn voor het afgeven van zogenaamde natuurvergunningen.

PAS-uitspraak

Op 29 mei 2019 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Hierna: de Afdeling) een tweetal uitspraken. Een hiervan betrof het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De vraag die voorlag was of het PAS in strijd was met de Europese Habitatrichtlijn.

Het PAS zorgde onder andere voor maatregelen voor herstel voor natuurgebieden die overbelast waren door stikstof. De vermindering in stikstofdepositie die het PAS beoogde te bewerkstelligen (de depositieruimte) zou ook ruimte moeten bieden voor de uitvoering van nieuwe projecten.

Prejudiciële vraag over het PAS

De Afdeling heeft op 17 mei 2017 prejudiciële vragen over het PAS (en de conformiteit hiervan aan de Europese Habitatrichtlijn) gesteld aan het Europese Hof van Justitie. Het Hof deed uitspraak op 7 november 2017 en gaf aan dat er op zich niets mis is met een programmatische aanpak. De voorwaarden hiervoor zijn echter wel strikt en de conclusie of het PAS ook aan deze voorwaarden voldoet werd door het Hof overgelaten aan de nadere beoordeling van de nationale rechter.

Uitspraak RvS

De Afdeling heeft geoordeeld dat de passende beoordeling die het PAS uitvoerde niet voldoet aan de eisen die voortvloeien uit artikel 6 lid 3 van de Europese Habitatrichtlijn. De depositieruimte waarop nieuwe natuurvergunningen werden verleend was volgens de Afdeling namelijk gebaseerd op verwachte toekomstige positieve gevolgen. Dit voldoet niet aan de eisen die het Hof van Justitie eerder schetste bij de beantwoording van de prejudiciële vragen. Daarop is de PAS onverbindend verklaard door de Afdeling.

Het is dus sinds de uitspraak niet meer mogelijk om vergunningen te verlenen op basis van het PAS. Hierdoor komen mogelijk 18.000 projecten in Nederland in de uitvoering in de knel. Ook 3.300 projecten die voorheen onder de drempel vielen, en waar dus geen vergunning voor verleend hoefde te worden, zijn door het wegvallen van het PAS alsnog vergunning plichtig geworden. Omdat het PAS onverbindend is verklaard, moet voor deze projecten alsnog een toestemmingsbesluit worden aangevraagd.

Gevoegde zaken 296 en 318/82. In deze zaak werd duidelijk dat steun die via een regionale ontwikkelingsmaatschappij wordt verleend, ook staatssteun is. Deze regels kunnen niet worden omzeild door de oprichting van een autonoom bedrijf voor de uitvoering van de steunmaatregelen. Zie ook zaak Air France.

Hof van Justitie, 11 juli 1996. SFEI

Zaak C-39-94. In deze zaak werd bepaald dat logistieke en commerciële steun door een openbare onderneming en haar privaatrechtelijke dochteronderneming, die een activiteit uitoefent die openstaat voor vrije mededinging, als staatssteun kan worden aangemerkt.

Schriftelijke vraag, 12 juni 2006. ELDR

Een voorbeeld van een administratieve handeling waarbij geen uit staatsmiddelen bekostigd voordeel voortkomt, is de bestemmingsplanwijziging door de gemeente Madrid. Voetbalclub Real Madrid haalde hier voordeel uit. Het antwoord van de Europese Commissie geeft hierin meer inzicht.

Hof van Justitie, 17 maart 1993. Firma Sloman Neptun Schiffahrs AG tegen Seebetriebstrat Bodo Ziesemer Der Slomane Neptun Schiffahrts AG

Gevoegde zaken C-72/91 en C-73/91. De arbeidsvoorwaardenregeling in deze was er volgens het Hof geen staatssteun. Zeelieden uit derde landen konden volgens deze regeling aan arbeidsvoorwaarden worden onderworpen waarop het Duitse recht niet van toepassing was.

Deze arbeidsvoorwaarden waren ongunstiger dan die voor Duitse zeelieden. Volgens vakbonden betrof deze regeling staatssteun in de zin van art. 87 lid 1 VWEU. Door de algemene strekking en structuur bracht deze regeling, volgens het Hof, geen extra last voor de staat met zich mee. De bijkomende inkomensderving van de staat was een gevolg van de aard van de regeling.

Overig

Zaak Van der Kooij, over toestemming Commissie staatssteun
Zaak Viscido, over vrijstelling arbeidsovereenkomsten van bepaalde duur
Zaak Preussen Elektra, over administratieve of regulerende maatregelen
Zaak Italiaanse textielindustrie, over middelen uit verplichte bijdragen
Zaak Pearle, over staatsmiddelen en PBO
Zaak Van Tiggele, over minimumprijs
Zaak Ecotrade, over niet geïnde schulden voortbestaan bedrijf
Zaken Air France en Ladbroke Racing, over daadwerkelijke en constant beschikbare gelden
Zaken Steinike & Weinlig en Alfa Romeo, over staatssteun door overheid ingesteld publiek- of privaatrechtelijk lichaam of beheersorgaan
Zaken Intermills en Duitsland, over staatssteun decentrale overheden

Steunmaatregel C56/2003. In dit besluit werd de vergelijkingsmethode door de Commissie als een goede berekeningsmethode voor grondtaxatie beoordeeld.

Hierbij komt de grondprijs tot stand door vergelijking met de waarde van recentelijk verkochte vergelijkbare grond in de gemeente of de regio. In Oosterhout Zwaaikom (17 juni 2008 (Steunmaatregel N209/2008) heeft de Commissie dit standpunt herhaald.

Europese Commissie, 19 juni 2002. Terra Mítica/Valencia

Steunmaatregel C 42/2001. De Mededeling grondtransacties schrijft niet een specifieke taxatiemethode voor. Dit is de beleidsruimte van de lidstaten. Deze beleidsruimte is echter niet onbeperkt.

De Commissie heeft in de toepassing van de mededeling ruimte geboden voor de verschillende taxatiemethoden in de lidstaten en in Nederland zelf. In deze zaak heeft Commissie een grondberekeningsmethode die voorzag in de kapitalisering van de verwachte opbrengsten goedgekeurd.

De gebruikte grondberekeningsmethode in deze zaak, komt overeen met de residuele grondwaardeberekening. De residuele grondwaarde wordt bepaald door de kosten die gemaakt moeten worden om vastgoed te realiseren af te trekken van de opbrengsten van het vastgoed.

HvJ EU, 16 december 2010. Seydaland

Zaak C-239/09. Bij de discussie welke berekeningsmethode het meest geschikt is, kan nieuwe rechtspraak van het Hof van Justitie en de Raad van State mogelijk uitkomst bieden. Uit recente uitspraken volgt dat het de overheden van de lidstaten een bepaalde beleidsruimte laat in het berekeningssysteem van de grondwaarde, zolang deze berekeningsmethode tot een ‘reële marktwaarde’ leidt.

In deze zaak overwoog het Hof dat wanneer het nationale recht regels invoert ter berekening van de marktwaarde van grond ten behoeve van de verkoop daarvan door de overheid, de toepassing van die regels, met het oog op hun conformiteit met art. 107 VWEU, in alle gevallen moet leiden tot een prijs die de marktwaarde zo dicht mogelijk benadert. Aangezien die marktwaarde theoretisch is, behalve wanneer de verkoop plaatsvindt tegen het hoogste bod, moet, zoals de Commissie opmerkt in haar mededeling van 1997 inzake verkoop van grond en gebouwen door openbare instanties, een speling van de verkregen prijs ten opzichte van de theoretische prijs worden aanvaard.

Het Hof overweegt verder dat het ontbreken van een afdoende actualisatiemechanisme kan leiden tot verkoopprijzen die niet de werkelijke prijzen op de betrokken markt weerspiegelen. Het Hof antwoordt dat het staatssteunverbod van artikel 107 VWEU zich niet verzet tegen een nationale regeling die voorziet in berekeningsmethoden voor de vaststelling van de waarde van land- en bosbouwterreinen die door de overheid te koop worden aangeboden in het kader van een privatiseringsplan, zoals die in de Duitse regeling, voor zover die methoden voorzien in actualisering van de prijzen in gevallen waarin sprake is van een aanzienlijke prijsstijging, zodat de daadwerkelijk door de koper betaalde prijs de marktwaarde van die terreinen zoveel mogelijk benadert.

Overige Zaken

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft deze beleidsruimte bevestigd. Zie hiervoor de zaken ABRvS 29 juni 2011, Bestemmingsplan Perkpolder, gemeente Hulst, LJN BQ9692; ABRvS 13 april 2011, Centrumplan Haaren, LJN BQ1077. Deze nieuwe rechtspraak stelt in zo veel woorden dat bij grondtransacties het voornaamste punt is dat de werkelijke marktprijs wordt vastgesteld.

EUrrest oktober 2015

Het EUrrest van oktober 2015 gaat over decentrale overheden die transacties met gronden aangaan. Zij dienen rekening te houden met de Europese staatssteunregels. De hoofdregel is dat dergelijke transacties staatssteun kunnen opleveren als deze niet tot stand komen aan de hand van één van de methodes die zijn beschreven in de Mededeling Grondtransacties van de Europese Commissie. Echter, uit de in dit EUrrest besproken zaak volgt dat, in bepaalde gevallen, de methode van de verkoop tegen het beste bod, zoals is omschreven in de Mededeling Grondtransacties, niet geschikt is om de marktwaarde van een perceel vast te stellen. Is dat het geval, dat is het gerechtvaardigd om rekening te houden met andere factoren dan de prijs.

EUrrest september 2012

Het EUrrest van september 2012 gaat over het besluit over staatssteun voor het gebiedsontwikkelingsproject Kanaalzone Apeldoorn. Deze geeft een goede kijk op de wijze waarop de Commissie steunmaatregelen voor herontwikkelingsprojecten beoordeelt. Belangrijk punt bij de goedkeuring van onrendabele topfinanciering is dat stedelijke herontwikkeling een publiek belang dient en bijdraagt aan de Europese doelstellingen op het gebied van sociale en economische cohesie.

Meer informatie

Een samenvatting van de uitspraak vindt u onder jurisprudentie technische specificaties en zie ook het EUrrest Koffieautomaten Noord-Holland.

De arresten van Duyn (41/74) en Ratti (148/78) betreffen jurisprudentie aangaande implementatietermijnen van Europese richtlijnen:

In de zaak van Duyn (41/74) uit 1974 bepaalde het HvJ EG onder meer dat het toenmalige artikel 48 EEG-Verdrag (nu artikel 45 VWEU, betreffende het vrij verkeer van werknemers) rechtstreekse werking had in de rechtsorden van de lidstaten en voor particulieren rechten doet ontstaan, welke de nationale rechter dient te handhaven.

Na het verstrijken van de implementatietermijn van een richtlijn mag een lidstaat zijn nationale, nog niet aan die richtlijn aangepaste, wetgeving niet toepassen op degene die overeenkomstig de bepalingen van die richtlijn handelt. Dit heeft het Hof uitgemaakt in de zaak Ratti (148/78) uit 1979.

De zaak Ratti draaide om een richtlijn waarin gedetailleerde regels werden gesteld met betrekking tot de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke preparaten (Richtlijn 73/173/EEG). Tullio Ratti, een producent van oplosmiddelen en vernissen, werd in Italië vervolgd omdat hij had verzuimd zijn producten conform de (strengere) Italiaanse regels te verpakken en te etiketteren. Hoewel de implementatietermijn ten tijde van deze feiten al was verstreken, was de Italiaanse wetgeving nog niet aangepast aan de richtlijn. Ratti handelde naar de eisen van de richtlijn, maar overtrad daarmee de Italiaanse wet. Hij betoogde voor het Hof dat de Italiaanse wetgever niet bevoegd was tot het stellen van strengere eisen.

In de zaak Becker (8/81) uit 1981 gaat het HvJ EG in overweging 17 en volgende in op rechtstreekse werking van richtlijnen (in casu een belastingrichtlijn) en bepaalt het Hof onder meer dat bijzondere problemen ontstaan indien een lidstaat niet op tijd richtlijnen implementeert in de nationale rechtsorde. Overweging 25 stelt dat ‘wanneer dus de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig lijken te zijn en uitvoeringsmaatregelen niet tijdig zijn getroffen, kunnen de particulieren zich op die bepalingen beroepen tegenover elk nationaal voorschrift dat niet met de richtlijn in overeenstemming is. Hetzelfde geldt wanneer die bepalingen rechten vastleggen die de particulieren tegenover de Staat kunnen doen gelden”.

De zaak Kolpinghuis (80/86) uit 1987 gaat over de uitspraak van het HvJ EG betreffende het vraagstuk van omgekeerde verticale rechtstreekse werking en bepaalt ‘dat een nationale overheid zich niet ten laste van een particulier op een bepaling van een richtlijn kan beroepen, ten aanzien waarvan de noodzakelijke omzetting in nationaal recht nog niet heeft plaatsgevonden. Bij de toepassing van zijn nationale wetgeving moet de nationale rechter van een Lid-Staat deze wetgeving uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, ten einde het in artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag bedoelde resultaat te bereiken, doch een richtlijn kan niet uit zichzelf en onafhankelijk van een ter uitvoering ervan vastgestelde wet bepalend zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die in strijd met haar bepalingen handelen.Voor de hiervoor bij de beantwoording van de vragen gegeven oplossingen maakt het geen verschil uit, of de voor de Lid-Staat geldende termijn van de verplichting tot aanpassing van de nationale wetgeving op de relevante datum nog niet was verstreken’.

Zaak Wells (C-201/02) uit 2004, ook over omgekeerde verticale rechtstreekse werking, betrof te late implementatie van de Europese milieueffectenbeoordelingsrichtlijn in Engeland. Het HvJ EG bepaalde: ‘Artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, in samenhang met artikel 4, lid 2, daarvan, moet aldus worden uitgelegd dat bij de toepassing van bepalingen als Section 22 van de Planning and Compensation Act 1991 (wet ruimtelijke ordening en vergoedingen van 1991) en Schedule 2 van deze wet, de besluiten van de bevoegde instanties die tot gevolg hebben dat een mijnexploitatie kan worden hervat, tezamen een „vergunning” vormen in de zin van artikel 1, lid 2, van de genoemde richtlijn, zodat de bevoegde instanties in voorkomend geval verplicht zijn een milieueffectbeoordeling van deze exploitatie te verrichten. Bij een vergunningprocedure in verschillende fasen moet deze beoordeling in beginsel worden verricht zodra het mogelijk is alle milieueffecten die het project kan hebben, te onderscheiden en te beoordelen.
2) In omstandigheden als die van het hoofdgeding kan een particulier zich in voorkomend geval beroepen op artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337, in samenhang met de artikelen 1, lid 2, en 4, lid 2, daarvan.
3) Krachtens artikel 10 EG-Verdrag zijn de bevoegde autoriteiten verplicht in het kader van hun bevoegdheden alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen om het verzuim van een beoordeling van de milieueffecten van een project in de zin van artikel 2, lid 1, van richtlijn 85/337 te herstellen.

De in dit verband toepasselijke procedurevoorschriften behoren krachtens het beginsel van procesautonomie van de lidstaten tot de interne rechtsorde van elke lidstaat, mits evenwel die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en zij de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). Dienaangaande staat het aan de nationale rechter om uit te maken of het naar nationaal recht mogelijk is een reeds verleende vergunning in te trekken of op te schorten teneinde dit project overeenkomstig de vereisten van richtlijn 85/337 aan een beoordeling van de milieueffecten ervan te onderwerpen, dan wel of, als alternatief, de particulier, indien hij daarmee instemt, vergoeding van de geleden schade kan vorderen.’

In de gevoegde zaak Pfeiffer (C-397/01 en C-403/01) uit 2004 bepaalt het HvJ EG nogmaals dat voor richtlijnen en besluiten van de EU, waarvoor omzetting in nationaal recht nog nodig is, geldt dat zij mogelijk rechtstreekse werking hebben wanneer hun bepalingen onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn.

De uitspraak van kortgedingrechter Den Haag van 31 maart 2015 (ECLI:NL:RBDHA: 2015:3522) betreft een voorbeeld van een uitspraak van een Nederlandse rechter over (rechtstreekse) werking van de Europese Tabaksproductenrichtlijn. De Nederlandse regels voor elektronische sigaretten in de Warenwet blijven overeind, zo bepaalde de kortgedingrechter in Den Haag. De Elektronische Sigaretten Bond Nederland (Esigbond) en een aantal van haar leden, die handelen in e-sigaretten, hadden in een kort geding tegen de Staat gevraagd om onderdelen van de Warenwet buiten werking te stellen. Deze zijn volgens hen in strijd met Europese regelgeving. De kortgedingrechter is hier niet in mee gegaan. Nederland mag volgens de kortgedingrechter al veiligheidseisen stellen aan e-sigaretten vooruitlopend op de invoering van nieuwe Europese regels in Nederland. Het belangrijkste argument van de bond tegen onderdelen van de Warenwet was dat deze strijdig zijn met de Europese richtlijn die vanaf 20 mei 2016 de bestaande regels in afzonderlijke lidstaten op één lijn moet zien te krijgen. De kortgedingrechter is van oordeel dat deze Europese richtlijn niet verbiedt aan Nederland om al eerder dergelijke maatregelen te treffen, zoals de Esigbond betoogde.

Zie ook de rechtspraak onder aansprakelijkheid decentrale overheid in het dossier Europees recht en beleid (onder meer Francovich arrest en Konle).

Zie ook de rechtspraak in het milieudossier Europa decentraal over rechtstreekse werking van milieurichtlijnen.

Zie ook de rechtspraak in het Europa decentraal dossier aanbestedingsrichtlijnen, rechtstreekse werking, jurisprudentie over rechtstreekse werking aanbestedingsrichtlijnen.

Het Europese Hof van Justitie dat in het verleden verschillende uitspraken heeft gedaan waaruit de verantwoordelijkheden van decentrale overheden ten opzichte van het Europees recht kunnen worden afgeleid.

Francovich arrest

In het arrest Francovich (zaken C-6/90 en C-9/90) heeft het Hof zich uitgesproken over aansprakelijkheid als lidstaten richtlijnen niet tijdig omzetten in nationale wetgeving. In zulke gevallen kan de lidstaat bij de nationale rechter onder bepaalde voorwaarden aansprakelijk worden gesteld door particulieren voor schade die zij hiervan ondervinden.

In het geval van het Francovich-arrest verzuimde de nationale wetgever een richtlijn tijdig om te zetten in nationaal recht. Indien de omzettingsfout bij de decentrale overheid ligt, bepaalt het nationale recht hoe de aansprakelijkheid is geregeld. De Europese Unie bepaalt niet hoe de interne verhoudingen binnen de lidstaten georganiseerd moeten zijn.

Konle arrest

In het arrest Konle (zaak C-302/97) werd de aansprakelijkheid van decentrale overheden nog eens duidelijk belicht. In deze zaak ging het om Oostenrijk, een land met een federale structuur. In Oostenrijk waren vergunningsvereisten gesteld aan de aankoop van grond. Er moest aangetoond worden dat de aankoop niet zou dienen voor de verkrijging van een tweede huis. Enkel Oostenrijkers waren van deze vergunningsverplichting vrijgesteld.

Ter discussie stond de vraag of deze vergunningsvereisten in strijd waren met de Verdragsbepalingen over de vrijheid van vestiging van EU-onderdanen. Het Hof zei: ‘lidstaten dienen ervoor te zorgen dat de schade wordt vergoed die aan particulieren wordt toegebracht door een schending van het Europees recht, ongeacht welk overheidsorgaan dit recht heeft geschonden en welk overheidsorgaan in beginsel volgens het recht van de betrokken lidstaat deze schade dient te vergoeden’. Een lidstaat kan zich dus niet beroepen op de verdeling van bevoegdheid en aansprakelijkheid in zijn nationale rechtsorde om zelf aansprakelijkheid te voorkomen.

Naar aanleiding van deze jurisprudentie van het Hof zijn er drie voorwaarden voor aansprakelijkheid van een (decentrale) overheid:

1. de geschonden regel strekt ertoe rechten aan particulieren toe te kennen;
2. de schending kan aan de lidstaat worden toegerekend;
3. er is een direct causaal verband tussen de schending en de schade.

(Bron: F. Ambtenbrink en H.H.B. Vedder, ‘Recht van de Europese Unie’, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2006, p. 263)

HvJEU, LPN tegen Commissie, 14 november 2013

Zaken C 514/11 P en C 605/11 P. De Europese Commissie is niet verplicht om het onderzoeksdossier in een niet-nakomingsprocedure openbaar te maken. Dit geldt ook wanneer een klacht is geseponeerd en de Commissie geen formele inbreukprocedure bij het EU-Hof heeft ingesteld.

Feiten
LPN is een Portugese milieuorganisatie. In april 2003 heeft zij een klacht bij de Europese Commissie ingediend waarin zij stelt dat Portugal richtlijn 92/43/EEG inzake instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna heeft geschonden bij het stuwdamproject in de rivier Sabor in Portugal. Hierop startte de Commissie een niet-nakomingsprocedure tegen Portugal.

LPN verzocht de Commissie inzage te geven in de documenten over de behandeling van haar klacht. Deze inzage werd door de Commissie geweigerd. Ook nadat de Commissie de klacht over het stuwdamproject had geseponeerd kreeg LPN geen volledige toegang tot alle documenten. Hierop verzocht LPN het Gerecht om nietigverklaring van dit besluit van de Commissie. Het Gerecht verwierp het beroep van LPN.

Toegang tot documenten

Het Hof wijst erop dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of zetel in een lidstaat in beginsel het recht heeft op toegang tot documenten van de Unie instellingen.

Uitzonderingen
De instellingen mogen de toegang tot een document weigeren op grond van artikel 4 lid 2 van verordening 1049/2001, inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, wanneer dit de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen tenzij een hoger openbaar belang de openbaarmaking van een document vereist. De betrokken instelling moet dan wel motiveren in welk opzicht de toegang tot een document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat beschermd wordt door de in dat artikel neergelegde uitzonderingen.

Algemene aanname
Het Hof heeft echter erkend dat de betrokken instelling zich in dit verband mag baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten.

Er moet worden nagegaan of er een algemene aanname moet worden erkend dat de openbaarmaking van de documenten van de niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase in dergelijke omstandigheden de bescherming van het doel van onderzoeken ondermijnt.

Geen recht tot inzage
Het Hof wijst erop dat het Unierecht een particulier in niet-nakomingsprocedures niet het recht geeft om het dossier in te zien, ook al leidde zijn klacht tot de procedure. Het is daarbij niet van belang dat de klager optreedt tot verdediging van een persoonlijk of openbaar belang.

De Commissie moet namelijk nagaan of tegen deze lidstaat moet worden opgetreden, bepalen welke bepalingen hij heeft geschonden en op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure tegen deze lidstaat moet worden ingeleid.

Precontentieuze procedure
De precontentieuze procedure heeft tot doel de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.

Openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase kan bovendien de aard en het verloop van deze procedure wijzigen. Het kan dan nog moeilijker blijken om onderhandelingen aan te knopen en een schikking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat tot beëindiging van een verweten niet-nakoming te treffen zodat het Unierecht kan worden nageleefd en verdere stappen kunnen worden vermeden.

Unieke categorie
Alle documenten van het dossier betreffende een precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure vormen een unieke categorie. Hiervoor geldt een algemene aanname dat openbaarmaking van deze documenten in beginsel zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken.

Conclusie
Hieruit volgt volgens het Hof dat kan worden aangenomen dat de openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan de aard van deze procedure dreigt aan te tasten en het verloop ervan te wijzigen.

Het Hof voegt hieraan toe dat deze algemene aanname niet uitsluit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt of dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document gebiedt.

Bovendien is de Commissie niet gehouden haar besluit te baseren op deze algemene aanname. Zij kan de in een verzoek om toegang bedoelde documenten steeds concreet onderzoeken en een dergelijke motivering geven. Wanneer zij vaststelt dat de dossierstukken volledig of gedeeltelijk openbaar kunnen worden gemaakt is zij verplicht tot openbaarmaking.

Feiten

De Ärztekammer Westfalen-Lippe is de lokale beroepsvereniging van artsen in het deelgebied Westfalen-Lippe, in Duitsland. De Ärtzekammer schreef een aanbesteding uit voor het drukken van een informatieblad. Hieruit volgden twee kandidaten: IVD GmbH en WWF Druck GmbH. De opdracht werd gegund aan WWF Druck GmbH. De IVD spant een zaak aan en betoogt dat de Ärztekammer niet aan een bepaalde procedurele voorwaarde heeft voldaan in de aanbestedingsprocedure.

Aanbestedende dienst

Het Oberlandsgerichtshof Düsseldorf wil ambtshalve toetsen of de Ärztekammer een aanbestedende dienst is in de zin van art. 1 lid 9 alinea 2 a en b richtlijn 2004/18.

Prejudiciële vragen

Het Oberlandsgerichtshof stelt het Hof de volgende prejudiciële vraag: ‘Valt een beroepsvereniging onder art. 1 lid 9 alinea 2c, indien de instelling een wettelijke bevoegdheid heeft bedragen te heffen bij de leden wanneer de wet, (i) de hoogte van de bijdragen, (ii) noch de omvang van de met de bijdrage van de te financieren prestaties vaststelt en de tariefregeling moet worden goedgekeurd door de overheid?’

Europees Hof van Justitie

Cumulatieve voorwaarden publiekrechtelijke instelling Hoewel een beroepsvereniging van artsen wel wordt genoemd in de bijlage van Richtlijn 2004/18, schept dit slechts een weerlegbaar vermoeden dat de instelling onder art. 1 lid 9. De rechter moet toetsen of aan de cumulatieve voorwaarden van dit artikel is voldaan. In casu toetst de rechter aan de drie criteria van art. 1 lid 9 sub c:

• activiteiten in hoofdzaak door de overheid gefinancierd;
• de overheid oefent toezicht uit op het beheer ervan;
• meer dan de helft van de leden van het bestuursorgaan, het leidinggevende of het toezichthoudende orgaan zijn door de overheid aangewezen.

Functionele uitlegging

Deze criteria moeten functioneel worden uitgelegd. Dat wil zeggen los van de formele wijze waarop ze zijn toegepast. Er moet worden begrepen dat een sterke afhankelijkheid ten aanzien van de overheid ontstaat.

Autonomie

De situatie van de Ärztekammer wordt gekenmerkt door aanzienlijke autonomie. De omstandigheid dat de begroting moet worden goedgekeurd door een toezichthoudende overheidsinstantie is niet doorslaggevend, omdat er slechts achteraf wordt bekeken of de begroting in evenwicht is. Bovendien wordt de hoogte van de bijdrage van haar leden vastgesteld in de algemene vergadering van de Ärztekammer.

Conclusie

Het Hof oordeelt dat de beroepsvereniging van artsen niet onder art- 1 lid 9 alinea 2c valt en dus geen aanbestedende dienst is in de zin van Richtlijn 2004/8.