De Europese Burgerschapsrichtlijn heeft betrekking op het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door EU-burgers en hun familieleden. Unieburgers die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een lidstaat verblijven dienen dezelfde behandeling te verkrijgen als de onderdanen van die lidstaat. Het gastland is volgens de richtlijn niet verplicht om een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf. Vallen voorzieningen ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) onder de noemer sociale bijstand?
Antwoord in het kort
De Wmo valt in principe binnen de werkingssfeer van artikel 24 lid 2 Burgerschapsrichtlijn, waarin de mogelijkheid wordt geboden om aanspraak op (een vorm van) sociale bijstand gedurende de eerste drie maanden van verblijf in een EU-lidstaat uit te sluiten. Echter, de wetgever in Nederland heeft bepaald dat er alleen gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om sociale bijstand in de vorm van Wmo-zorg gedurende de eerste drie maanden uit te sluiten in het geval van maatwerkvoorzieningen voor opvang wanneer de reden voor die opvang een andere reden betreft dan huiselijk geweld.
De Wmo en het begrip sociale bijstand in de Burgerschapsrichtlijn
De Burgerschapsrichtlijn 2004/38/EG bevat diverse rechten voor alle burgers van de Unie inzake hun recht op vrij verkeer. Burgers van de Unie zijn alle burgers van een lidstaat van de Europese Unie, zoals volgt uit artikel 2 lid 1 Burgerschapsrichtlijn. Op grond van artikel 24 lid 1 hebben zij in Nederland recht op behandeling die gelijk is aan de behandeling van Nederlandse burgers. Artikel 24 lid 2 Burgerschapsrichtlijn geeft echter aan dat lidstaten het recht hebben om van lid 1 af te wijken als het gaat om sociale bijstand.
Het begrip ‘sociale bijstand’ wordt door het Hof van Justitie van de Europese Unie in het arrest Brey (zaak C‑140/12) omschreven als ‘bijzondere niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties’, een definitie die is overgenomen uit Verordening nr. 883/2004, artikel 70 lid 4.
De prestaties, geleverd op basis van de Nederlandse Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015, voldoen aan deze beschrijving. Dit betekent evenwel niet dat gemeenten EU-burgers gedurende de eerste drie maanden van hun verblijf in Nederland in alle gevallen Wmo-gebaseerde hulp kunnen weigeren. Omdat lidstaten zelf invulling geven aan Europese richtlijnen kan het zijn dat Nederlands recht in bepaalde toegestane afwijkingen voorziet. Zo is ook geschied in de Wmo.
Recht op Wmo-voorzieningen
Artikel 1.2.2 lid 1 Wmo 2015 geeft aan dat ‘vreemdelingen’ (mensen zonder Nederlandse nationaliteit) aanspraak kunnen maken op de Wmo als zij rechtmatig verblijven in Nederland op grond van artikel 8 Vreemdelingenwet (Vw). Krachtens artikel 8 lid e Vw verblijven EU-burgers rechtmatig in Nederland als zij hun verblijf baseren op Unierecht, in dezen de Burgerschapsrichtlijn. Dit betekent dat zij, volgens artikel 1.2.2 lid 1 Wmo in beginsel recht hebben op Wmo-voorzieningen. Hiermee ziet de regering in zijn algemeenheid af van haar recht om de aanspraak van EU-burgers op Wmo-zorg uit te sluiten gedurende de eerste drie maanden. EU-burgers kunnen gedurende hun verblijf in Nederland dus direct aanspraak maken op voorzieningen in het kader van de Wmo.
Geen recht op maatwerkvoorziening voor opvang
Deze bepaling moet samen worden gelezen met artikel 1.2.2 lid 2 Wmo. Hierin staat dat, in afwijking van lid 1 (waarin EU-burgers dus wel met onmiddellijke ingang Wmo-gerechtigd zijn) EU-burgers geen aanspraak kunnen maken op een maatwerkvoorziening voor opvang binnen het kader van de Wmo. De enige uitzondering die daarop gemaakt kan worden is in het geval een EU-burger opvang nodig heeft in verband met gevaren voor de veiligheid wegens huiselijk geweld. In dat geval kan een EU-burger ook gedurende de eerste drie maanden van verblijf in Nederland aanspraak maken op een Wmo-maatwerkvoorziening voor opvang.
Een maatwerkvoorziening is volgens de Wmo een hulpmaatregel die is afgestemd op de persoonlijke behoeften van een hulpvrager en die dus niet homogeen kan worden toegepast, onafhankelijk van het individu (zoals bijvoorbeeld het geval bij een daklozenopvang). De Wmo definieert het begrip opvang verder als: ‘Onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.’
Conclusie
Wmo-voorzieningen vallen onder de definitie van sociale bijstand uit de Burgerschapsrichtlijn. Nederland heeft er geen gebruik van gemaakt om het recht op Wmo-zorg gedurende de eerste drie maanden van het verblijf van een Unieburger in Nederland uit te sluiten. Gemeenten zijn met andere woorden direct verplicht om EU-burgers Wmo-zorg te verlenen.
Uitsluitend in de situatie dat een EU-burger nog geen drie maanden woonachtig is in Nederland en een maatwerkvoorziening voor opvang verzoekt voor redenen anders dan huiselijk geweld kan deze vorm van sociale bijstand worden geweigerd door gemeenten. Verzoekt de EU-burger bijvoorbeeld om Wmo-zorg in de vorm van individuele begeleiding of om een maatwerkvoorziening voor opvang die wel wordt ingegeven door huiselijk geweld, dan kan deze persoon hier aanspraak op maken, ongeacht hoe lang diegene al in Nederland verblijft.
