Een staalfabriek in Italië verkreeg in 2011 een reguliere vergunning voor het uitstoten van een aantal chemische stoffen. Op grond van een speciale mogelijkheid onder Italiaans recht werd de vergunning vanaf 2012 een aantal malen verlengd omdat de fabriek als een fabriek van strategisch nationaal belang was aangemerkt. Na toekenning van de uitstootvergunning werden door verontruste omwonenden in 2017, 2018 en 2021 op eigen initiatief metingen van de uitstoot van de fabriek verricht. Daarbij bleek dat er verontrustende hoeveelheden fijnstof en zwaveldioxide in de lucht aanwezig waren.

De omwonenden procederen vervolgens tegen de overheid die de milieuvergunning had verstrekt. In het kader van die procedure stelt de Italiaanse (Milanese) rechter een aantal vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Die vragen gaan over de Richtlijn Industriële Emissies, Richtlijn 2010/75, die mede de basis vormt voor de verstrekking van de vergunning aan de Italiaanse staalfabriek.

Zaak

HvJ EU 25 juni 2024, zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2024:542

Beleidsdossier en thematiek

Klimaat en Milieu

Feiten

In Taranto bevindt zich een staalfabriek van de firma Ilva, het grootste industriële staalcomplex in Europa met een oppervlakte van ongeveer 1500 hectare en ongeveer 11 000 werknemers. De staalfabriek is  sinds de jaren 60 actief. De bevoegde Italiaanse autoriteiten gaven op 4 augustus 2011 voor het eerst toestemming voor de exploitatie ervan op basis van de algemene Italiaanse regelingen ter omzetting van Richtlijn 2008/1. Die Richtlijn is inmiddels vervangen door de Richtlijn 2010/75, de Richtlijn Industriële Emissies en vervolgens is die nog enkele malen aangepast.

Op 26 oktober 2012 werd de vergunning gewijzigd en daarna nog enkele keren in de periode 2012-2020. De staalfabriek wordt daarmee sinds door de wijziging van 2012 niet meer geëxploiteerd volgens de algemene Italiaanse regelingen die omzetting vormen van de Richtlijn Industriële Emissies, maar op basis van herhaaldelijk gewijzigde bijzondere regels, die onder meer voorzien in een permanente monitoring van de gezondheidssituatie in de omgeving. Onder bepaalde voorwaarden kan die monitoring aanleiding geven tot een hertoetsing van de vergunning. Opmerkelijk is daarbij dat niet de reguliere Italiaanse autoriteiten het toezicht en de vergunningverlening verzorgen, maar dat de Italiaanse nationale overheid de vergunningverlening en de monitoring naar zich toe heeft getrokken.

In de vergunning uit 2012 waren de termijnen opgenomen waarbinnen de nadelige effecten op de milieu zouden moeten worden genomen. In het begin ging het om een termijn tot medio 2016, die vervolgens werd verlengd tot 2017 en daarna nogmaals, tot 2023. Daarna werd die termijn nogmaals opgerekt. In de tussentijd werd aan de fabriek steeds meer tijd gegund om aan de oorspronkelijke vergunningvoorwaarden te voldoen.

Een groep bezorgde omwonenden uit Taranto hebben bij de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan, Italië; hierna: de verwijzende rechter) een collectieve verbodsactie tegen de exploitant van de fabriek ingesteld, ter bescherming van hun recht op gezondheid, op sereniteit en rust in hun leven en op een gezond klimaat. Volgens hen worden deze rechten al decennialang ernstig aangetast door de exploitatie van de staalfabriek. Zij brengen daarbij bewijs in dat aantoont dat er allerhande zaken mis zijn met de uitstoot van de fabriek.

Prejudiciële vragen

De verwijzende rechter stelt het Hof in het kader van deze procedure de volgende vragen:

1. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 12 en 23 [van die richtlijn], en het voorzorgs- en het gezondheidsbeginsel van artikel 191 VWEU en artikel 174 EG aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling vormt die losstaat van de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning – in casu van DPCM 2017 – en kan worden opgesteld zonder automatische gevolgen voor de tijdige en effectieve behandeling door de bevoegde instantie in het kader van een procedure voor de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, met name wanneer de resultaten ervan wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die met de verontreinigende emissies wordt geconfronteerd? Of moet de richtlijn integendeel aldus worden uitgelegd dat:

1. het aanvaardbare risico voor de menselijke gezondheid kan worden beoordeeld aan de hand van wetenschappelijke analysen van epidemiologische aard;
2. de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling moet zijn binnen de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, en zelfs een noodzakelijke voorwaarde daarvoor dient te zijn, en met name het voorwerp moet zijn van een noodzakelijke, doeltreffende en tijdige behandeling door de instantie die verantwoordelijk is voor de verlening en de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning?

2. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 11, 18, 21, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 14, 15, 18 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling moet bepalen dat in de geïntegreerde milieuvergunning (in casu geïntegreerde milieuvergunning 2012, DPCM 2014, DPCM 2017) steeds rekening wordt gehouden met alle stoffen waarvan de emissies wetenschappelijk bekend zijn als schadelijk, met inbegrip van de fijnstoffracties PM10 en PM2,5 die in elk geval door de beoordeelde installatie worden uitgestoten? Of kan de richtlijn aldus worden uitgelegd dat de geïntegreerde milieuvergunning (de bestuurlijke vergunningsmaatregel) slechts de verontreinigende stoffen hoeft te omvatten die a priori zullen ontstaan wegens de aard en het type van de verrichte industriële activiteit?

3. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 21, 22, 28, 29, 34 en 43, artikel 3, punten 2 en 25, en de artikelen 11, 14, 16 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat, wanneer er sprake is van een industriële activiteit die een ernstig en significant gevaar oplevert voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid, de termijn waarover de exploitant beschikt om de industriële activiteit in overeenstemming te brengen met de verleende vergunning, door de daarin voorgeschreven maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid uit te voeren, vanaf de oorspronkelijk vastgestelde termijn kan worden verlengd met ongeveer zeven en een half jaar en voor een totale duur van elf jaar?

Deze drie vragen laten zich als volgt samenvatten. De eerste vraag is in wezen of een emissiemeting los kan worden gezien van de vergunningverlening en, indien er vervolgens bij een meting onaanvaardbare emissiewaarden worden aangetroffen, er automatisch consequenties moeten zijn voor de geldigheid van de milieuvergunning. Kan bij de vergunningverlening worden volstaan met toetsing aan op dat moment bekende wetenschappelijke studies naar de gevolgen van de installatie en staan daadwerkelijke metingen van emissies los van de beoordeling van de vraag of een installatie ook in feite gezondheids- of milieuschade met zich brengt? Moet de meting van daadwerkelijke emissiewaarden onderdeel vormen van het proces van vergunningverlening? In dit verband ligt deze uitspraak in lijn met de uitspraak in de zaak Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) (ECLI:EU:C:2024:356).

De tweede vraag betreft de kwestie of op het moment van de verstrekking van de milieuvergunning alleen rekening hoeft te worden gehouden met emissies waarvan op dat moment, dus op voorhand, bekend is dat zij met enige mate van waarschijnlijkheid zullen gaan plaatsvinden bij een installatie. Of moet er juist rekening worden gehouden met de emissie van alle soorten stoffen waarvan bekend is dat zij schadelijk zijn voor de gezondheid of het milieu?

De derde vraag adresseert het punt dat de termijn waarbinnen de installatie aan de betrokken milieueisen dient te voldoen steeds wordt opgerekt, terwijl een installatie in principe op het moment van vergunningverlening al aan de relevante eisen te voldoen. Is deze situatie toegestaan onder de Richtlijn Industriële Emissies?

Uitspraak van het Hof

Eerste vraag

Op de eerste vraag antwoordt het Hof dat de evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van een installatie voor de gezondheid van de mens integrerend deel moeten uitmaken van de procedures voor de verlening en de toetsing van de exploitatievergunning van die installatie. Een dergelijke evaluatie moet een voorafgaande voorwaarde zijn voor de verlening en de toetsing van de vergunning. De autoriteit die bevoegd is om die vergunning te verlenen of te toetsen, moet op doeltreffende en tijdige wijze rekening houden met die beoordeling. Een evaluatie van de vergunning kan niet afhankelijk worden gesteld van de mogelijkheid van een verzoek daarom, waarvan de gezondheidsautoriteiten alleen in de meest ernstige probleemsituaties gebruik kunnen maken. De geldende vergunning moet onmiddellijk worden getoetst wanneer de resultaten van een dergelijke evaluatie wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die aan de verontreinigende emissies is blootgesteld.

Tweede vraag

Bij beantwoording van de tweede vraag stelt het Hof het volgende: de procedure voor de toetsing van een milieuvergunning mag niet worden beperkt tot de vaststelling van de grenswaarden voor de verontreinigende stoffen waarvan de emissie voorzienbaar was en die in aanmerking is genomen tijdens de oorspronkelijke vergunningsprocedure. Daarbij moet, integendeel, rekening worden houden met de emissies die de betrokken installatie tijdens de exploitatie daadwerkelijk heeft voortgebracht en die betrekking hebben op andere verontreinigende stoffen dan eerder voorzien. Bij een evaluatie van de vergunning moet daarom rekening worden gehouden met de ervaring die tijdens de exploitatie is opgedaan, als onderdeel van de relevante wetenschappelijke gegevens over de verontreiniging. Er moet dus rekening worden gehouden de met feitelijke, met metingen vastgestelde emissies.

Bij een toetsing van een exploitatievergunning moet volgens het Hof hoe dan ook een totaalbeoordeling worden verricht. Daarbij moet rekening worden gehouden met alle bronnen van verontreinigende stoffen en hun gestapelde effect. Daardoor wordt gewaarborgd dat ook de som van alle emissies niet leidt tot een overschrijding van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit die zijn vastgesteld in Richtlijn 2008/50/EG en sindsdien in de Richtlijn Industriële Emissies zijn overgenomen.

Bij de oorspronkelijke vergunningverlening aan de Ilva-fabriek was geen rekening gehouden met de uitstoot van fijnstof, in het bijzonder niet met PM10- en PM2,5‑fijnstofdeeltjes. De verwijzende rechter geeft aan dat die niet in aanmerking zijn genomen voor de vaststelling van emissiegrenswaarden bij de verlening van de geïntegreerde milieuvergunning in 2011. Dat had echter wel gemoeten: de grenswaarden die zijn vastgesteld bij Richtlijn 2008/50 (later gewijzigd bij Richtlijn 2015/1480) moeten worden beschouwd als “milieukwaliteitsnormen” in de zin van artikel 3, punt 6, en artikel 18 van Richtlijn 2010/75.

Zulke grenswaarden moeten in principe worden vastgesteld op grond van artikel 18 van de Richtlijn Industriële Emissies. Die bepaling schijft voor dat daarvoor extra voorwaarden in de vergunning moeten worden opgenomen, wat niet afdoet aan andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.

Het antwoord op de tweede vraag luidt daarmee dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten voor de verlening of de toetsing van een exploitatievergunning van een installatie op grond van die Richtlijn niet alleen rekening moet houden met de verontreinigende stoffen die voorzienbaar zijn, gelet op de aard en het type van de betrokken industriële activiteit. Zij moeten ook rekening houden met alle andere verontreinigende stoffen waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij schadelijk zijn en die door de betrokken installatie kunnen worden uitgestoten. Daarbij horen ook de stoffen die niet zijn beoordeeld in de oorspronkelijke vergunningsprocedure voor de installatie maar die in feite wel worden uitgestoten.

Derde vraag

De verwijzende rechter merkt op dat de specifieke regels voor Ilva, die door de Italiaanse regering worden bepaald en gehandhaafd, het mogelijk hebben gemaakt om meermaals verlenging van de vergunning toe te kennen. Die verlengingen waren niet gekoppeld aan toetsingen of het bijwerken van de exploitatievoorwaarden die aan de activiteiten waren gesteld. Het Hof wijst er daarna op dat de termijnen voor de uitvoering van de maatregelen die de naleving van de geïntegreerde milieuvergunning van 2011 moesten verzekeren meermaals zijn opgerekt. Dat terwijl het een industriële activiteit betreft die door de wetgever zelf als een ernstig risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu moet worden beschouwd. Dat uitstel heeft er ten tweede juist toe geleid dat de werkzaamheden die uit moesten worden uitgevoerd om de activiteiten van de Ilva-fabriek in theorie veilig te maken voor de personen die in de nabijheid van die fabriek wonen, uiteindelijk niet of slechts deels zijn uitgevoerd. Het Hof stelt vervolgens vast dat per 2016 in principe volledig aan alle voorwaarden van de Richtlijn had moeten worden voldaan.

Het voegt daaraan toe dat de lidstaten conform artikel 8, lid  1 en lid 2, onder a) en b), van Richtlijn 2010/75 in geval van een inbreuk op de voorwaarden van de exploitatievergunning van een installatie de nodige maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat onmiddellijk aan de vergunningvoorwaarden wordt voldaan. In het bijzonder moet de exploitant van de betrokken installatie onmiddellijk de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat zijn installatie op een zo kort mogelijke termijn weer aan de voorwaarden voldoet. Daarbij geldt ook dat de exploitatie van de installatie wordt opgeschort wanneer een inbreuk op de vergunningvoorwaarden een direct gevaar voor de menselijke gezondheid oplevert of onmiddellijke en significante nadelige gevolgen voor het milieu dreigt te hebben.

De Italiaanse regering voert daartegen aan dat de aanpassing van de installatie aan de vereisten van de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011 ertoe zou hebben geleid dat de exploitatie meerdere jaren zou zijn onderbroken. De staalfabriek vormt echter een belangrijke bron van werkgelegenheid voor de betrokken regio. De vaststelling van de specifieke regels voor Ilva was daarom ingegeven door een afweging van de betrokken belangen, te weten enerzijds de bescherming van het milieu en anderzijds de bescherming van de werkgelegenheid.

Het Hof legt die overwegingen naast zich neer. De Richtlijn Industriële Emissies is getrapt ingevoerd, met verschillende termijnen waarbinnen aan verschillende soorten emissie-eisen moet worden voldaan na een bepaalde termijn vanaf de datum van inwerkingtreding van deze Richtlijn. Doel daarvan was om bestaande installaties zoals de Ilva-fabriek voldoende tijd te gunnen voor technische aanpassingen aan die nieuwe eisen. Het Hof laat het vervolgens aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de specifieke regels die de Italiaanse overheid hanteerde voor de Ilva-fabriek tot gevolg hebben gehad dat de uitvoering van de nodige maatregelen om te voldoen aan de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011, te lang is uitgesteld, gelet op de ernst van de vastgestelde aantasting van het milieu en de menselijke gezondheid.

Het antwoord op de derde vraag luidt dan ook dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat die zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de termijn waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, herhaaldelijk is verlengd, ook al zijn er ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid vastgesteld. Wanneer de activiteiten van de betrokken installatie dergelijke gevaren opleveren, dan vereist artikel 8, lid 2, tweede alinea, van die Richtlijn hoe dan ook dat de exploitatie van die installatie wordt opgeschort.

Decentrale relevantie

In Nederland zijn het in de regel de gemeenten, provincies en waterschappen die omgevingsvergunningen verlenen. Ook zij moeten in die vergunningen moeten eisen worden opgenomen zodat voldaan wordt aan de Richtlijn Industriële Emissies. Deze uitspraak betekent dan ook dat ook Nederlandse verleners van omgevingsvergunning de plicht hebben om actuele emissiegegevens te betrekken bij evaluaties van vergunningen en vergunningverlening. Als blijkt dat er emissies plaatsvinden die een acuut gevaar voor de volksgezondheid of het milieu vormen, dan moeten activiteiten worden opgeschort totdat kan worden voldaan aan de eisen die aan de emissies zijn gesteld.

Bron

HvJ EU 25 juni 2024, zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2024:542

Meer informatie

• HvJ EU 25 april ECLI:EU:C: 2024:356 (Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden), ECLI:EU:C:2024:356
• HvJ EU 14 december 2023, Conclusie van Advocaat Generaal Kokott, in zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2023:990
• Richtlijn 2010/75/EU van het Europees parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies
• Hoe ver gaat de verplichting van nationale instanties op basis van het voorzorgsbeginsel ten aanzien van vergunningsverleningen voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen?, Europa Decentraal
• Herziening van de Richtlijn Industriële Emissies, Europa Decentraal
• Industriële Emissies, Europa Decentraal

Als een asielzoeker lange tijd in Nederland verblijft is het niet ongebruikelijk dat hij of zij Nederlandse normen en waarden overneemt, zeker als het gaat om kinderen die in Nederland naar school gaan. Een belangrijk voorbeeld hiervan zijn de normen omtrent gendergelijkheid die zich bijvoorbeeld uiten in keuzevrijheid van vrouwen wat betreft opleiding, werk en huwelijk. Als een asielzoeker zich hier daadwerkelijk mee vereenzelvigt kan de terugkeer naar diens thuisland grote gevolgen hebben.

In zaak C-646/21 oordeelt het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) dan ook dat als een vrouw zich vereenzelvigd heeft met de ‘westerse normen’ omtrent gendergelijkheid en dit bij terugkeer kan leiden tot vervolging in haar thuisland, haar de vluchtelingenstatus verleend moet worden.  

Zaak

HvJ EU 11 juni 2024,  C-646/21, K en L tegen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

Beleidsdossier en thematiek

Asiel

Migratie

Feiten en prejudiciële vragen

K en L zijn zussen met de Iraakse nationaliteit die sinds hun respectievelijk twaalfde en tiende levensjaar in Nederland wonen. Hun ouders hebben voor henzelf en K en L asielaanvragen ingediend, deze zijn in 2017 afgewezen. K en L hebben in 2019 hun eigen aanvullende asielverzoeken ingediend die op 21 december 2020 ongegrond zijn verklaard. Dit besluit vechten zij aan voor de rechtbank Den Haag, de verwijzende rechter in deze zaak.

K en L stellen dat zij door hun langdurige verblijf in Nederland zijn ‘verwesterd’. Hierdoor menen zij dat zij als jonge vrouwen dezelfde rechten moeten hebben als mannen en bijvoorbeeld dus zelf keuzes moeten kunnen maken over hun bestaan en hun toekomst. Zij vrezen dat zij in het geval van terugkeer naar Irak zullen worden vervolgd vanwege hun ‘verwesterde’ normen en waarden die deel uitmaken van hun identiteit. Zij stellen hierom dat zij behoren tot een ‘specifieke sociale groep’ in de zin van artikel 10 lid 1 sub d Richtlijn 2011/95, hetgeen een grond voor vluchtelingenstatus kan betreffen.

De verwijzende rechter stelt hierom de volgende vraag aan het Hof van Justitie van de EU:

‘Moeten artikel 10 lid 1 sub d en lid 2 van Richtlijn 2011/95 zo worden uitgelegd dat vrouwen die als gemeenschappelijk kenmerk hebben dat zij zich tijdens hun verblijf in een lidstaat daadwerkelijk zijn gaan vereenzelvigen met de fundamentele waarde van gelijkheid tussen vrouwen en mannen, kunnen worden geacht te behoren tot een ‘specifieke sociale groep’ wat een ‘grond van vervolging’ vormt die tot verlening van de vluchtelingenstatus kan leiden?’

Beantwoording van de vragen

Artikel 10 lid 1 en 2 van richtlijn 2011/95 sommen de gronden van vervolging op die tot verlening van vluchtelingenstatus kunnen leiden krachtens artikel 2(d) van deze richtlijn. Eén van deze vervolgingsgronden is, zoals genoemd in artikel 10(1d), het behoren tot een bepaalde sociale groep. Het Hof begint de beantwoording van de vraag met het uiteenzetten van de twee cumulatieve criteria waaraan hiervoor moet worden voldaan.

Ten eerste moeten de personen die tot de ‘specifieke sociale groep’ behoren voldoen aan ten minste een van de volgende drie identificatiekenmerken: een ‘aangeboren kenmerk’, en ‘gemeenschappelijke achtergrond die niet kan worden gewijzigd’ of een ‘kenmerk of geloof dat voor de identiteit of de morele integriteit van de betrokkenen dermate fundamenteel is, dat van de betrokkenen niet mag worden geëist dat zij dit opgeven’. Ten tweede moet die groep in het land van oorsprong een eigen identiteit hebben, omdat zij in haar directe omgeving als afwijkend wordt beschouwd (r.o. 40; C-621/21 r.o. 40). Hierbij moet rekening gehouden worden met genderaspecten zoals genderidentiteit.

Wat betreft de eerste voorwaarde heeft het Hof eerder geoordeeld dat het feit dat iemand een vrouw is een aangeboren kenmerk is, en dat dus aan deze voorwaarde is voldaan (C-621/21 r.o. 49). Daarnaast is het feit dat een vrouw zich vereenzelvigt met de fundamentele waarde van gelijkheid tussen vrouwen en mannen een keuze die bepalend is voor haar identiteit. Dit kan daarom worden beschouwd als een ‘kenmerk of geloof dat voor de identiteit of morele integriteit van de betrokkene fundamenteel is’. (r.o. 44; zie ook de conclusie van de Advocaat Generaal r.o. 34). De vereenzelviging is gebaseerd op het daadwerkelijk geloven in gendergelijkheid, wat inhoudt dat zij in haar dagelijks leven het voordeel van deze gelijkheid wil genieten (zie hiervoor r.o. 37 en 44).

Aan de tweede voorwaarde wordt voldaan door vrouwen die een bijkomend gemeenschappelijk kenmerk delen, zoals het zich vereenzelvigen met de fundamentele waarde van gelijkheid tussen vrouwen en mannen, wanneer de sociale, morele of juridische normen die in hun land van herkomst gelden tot gevolg hebben dat deze vrouwen vanwege dit kenmerk als afwijkend worden beschouwd (r.o. 49). Het is aan de lidstaat zelf om te bepalen welke omgeving relevant is voor deze beoordeling. Dit kan zowel het gehele land van herkomst zijn als de directe lokale omgeving van de betrokken vrouwen.

Het Hof stelt dat het in het onderhavige geval aan de verwijzende rechter is om te onderzoeken of de verzoeksters zich daadwerkelijk vereenzelvigen met de fundamentele waarde van gelijkheid tussen vrouwen en mannen en of zij daardoor in hun land van herkomst in hun directe omgeving als afwijkend zullen worden beschouwd. Als dit het geval is behoren verzoeksters K en L inderdaad tot een ‘bepaalde sociale groep’ wat een grond van vervolging kan vormen die tot de verlening van de vluchtelingenstatus kan leiden (r.o 63 en 64).

Decentrale relevantie

Het antwoord van het Hof op deze vraag kan gevolgen hebben voor de behandeling van aanvragen voor een vluchtelingstatus door vrouwen. Als de betreffende vrouw zich inderdaad vereenzelvigd met de ‘westerse normen’ omtrent gendergelijkheid en dit kan leiden tot vervolging in haar thuisland kan zij aanspraak maken op deze status. Het gevolg hiervan is dat zij niet zo maar uitgezet kan worden, ook niet als het land van herkomst in principe als ‘veilig’ bestempeld is.

Indien een vrouw op deze grond een vluchtelingenstatus toegekend krijgt mag zij niet worden teruggestuurd naar het land van herkomst. Daarnaast gelden voor haar alle rechten die op mensen met het recht op internationale bescherming van toepassing zijn. Voor decentrale overheden betekent dit mogelijk ook dat zij er voor moeten zorgen dat de vluchteling onderdak en toegang tot de arbeidsmarkt hebben en de nodige sociale voorzieningen ontvangen. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om sociale bijstand, gezondheidszorg, onderwijs en integratievoorzieningen (artikel 26-34 Richtlijn 2011/95).

Bron

HvJ EU 11 juni 2024,  C-646/21, K en L tegen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

Meer informatie

HvJ EU 13 Juli 2023, Conclusie van Advocaat Generaal Collins, C-646/21, K en L tegen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

Asiel, Kenniscentrum Europa Decentraal

Opvang en huisvesting, Kenniscentrum Europa Decentraal

Een aanbestedende dienst kan een onderneming uitsluiten van een aanbestedingsprocedure als deze niet voldoet aan de vereisten van de aankondiging van de opdracht. Soms gebeurt dit onterecht, waardoor de onderneming de kans misloopt om de opdracht uit te voeren.

In zaak C-547/22 oordeelt het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) dat de onderneming in deze gevallen op basis van artikel 2(1c) Richtlijn/89/665 een vordering tot vergoeding van de schade mag instellen. Hierbij moet de mogelijkheid bestaan om de misgelopen winst mee te nemen in de totale vergoeding, zelfs als het niet zeker is dat de onderneming de opdracht gewonnen zou hebben. Het is wel aan de lidstaten zelf om in de interne wetgeving criteria vast te leggen om te bepalen of er in een gegeven geval ook recht is op deze schadevergoeding.

Zaak

HvJ EU 06 juni 2024, C-547/22, Ingsteel spol s r. o. tegen Urad pre verejné obstarávanie

Beleidsdossier en thematiek

Aanbesteden

Van aankondiging tot gunning

Feiten en prejudiciële vraag

De aanbestedende dienst (Urad pre vereiné obstarávanie) is een aanbestedingsprocedure gestart voor de gunning van een opdracht voor de renovatie, modernisering en de bouw van zestien voetbalstadions. De inschrijvende vereniging (Ingsteel spol s r.o.) heeft deelgenomen aan deze procedure maar werd uitgesloten omdat de aanbestedende dienst van mening was dat zij niet voldeed aan de eisen, met name wat betreft haar economische en financiële draagkracht.

De rechter in eerste aanleg heeft geoordeeld dat deze uitsluiting onrechtmatig was en dat de vereniging mee had moeten kunnen doen aan de aanbestedingsprocedure. De aanbestedingsprocedure was echter al gesloten en de opdracht al gegund aan een andere partij. De vereniging heeft op basis hiervan een vordering ingesteld tot vergoeding van de schade. De vraag is echter of zij de winst die zij had gemaakt als ze de opdracht had gekregen als schadevergoeding mag vorderen.

De verwijzende rechter stelt daarom de volgende vraag aan het Hof:

‘Is het conform artikel 2(1c) van Richtlijn 89/655 dat een inschrijver die op grond van een onrechtmatig besluit is uitgesloten van een aanbestedingsprocedure, niet de mogelijkheid heeft om een vergoeding te ontvangen voor de schade die hij heeft geleden wegens het missen van de kans om deel te nemen aan die procedure om de betrokken opdracht te krijgen?’

Beantwoording van de vragen

Het Hof stelt ten eerste dat artikel 2(1c) Richtlijn 89/665 ertoe leidt dat een onderneming recht heeft op  schadevergoeding indien zij onrechtmatig is uitgesloten van een aanbestedingsprocedure. Hieronder valt alle schade die voortvloeit uit het verlies van een kans om deel te nemen. Ten tweede  bevestigt zij haar eerdere rechtspraak omtrent de voorwaarden waaronder het recht op  schadevergoeding bestaat in zulke gevallen. Dit moet namelijk worden toegekend in het geval dat:

• De geschonden Unierechtelijke regeling ertoe strekt om de rechten van de rechtzoekende toe te kennen;
• Het gaat om een voldoende gekwalificeerde schending van die Unierechtelijke regel;
• Er causaal verband bestaat tussen die schending en de door de particulieren geleden schade (C-620/17, r.o. 35).

Ten derde stelt het Hof vast dat artikel 2(1c) van Richtlijn 89/655 ruim moet worden uitgelegd en dat het daarom niet mogelijk is om een vorm van schade van de werkingssfeer van de richtlijn uit te sluiten.

Op basis hiervan oordeelt het Hof dat het volledig uitsluiten van de mogelijkheid om een vergoeding te krijgen voor de misgelopen winst door het verlies van de kans tot deelname aan de aanbesteding, niet verenigbaar is met het Unierecht. Het is hierbij aan de interne rechtsorde van de lidstaten om criteria op te stellen op basis waarvan besloten wordt of er in casu recht is op een schadevergoeding en hoe hoog deze moet zijn.

Nederlandse rechtspraktijk

Het leerstuk ‘kansschade’ is ook in de Nederlandse rechtspraktijk terug te vinden. De Hoge Raad heeft in 2012 geoordeeld dat hier ruim gebruik van gemaakt kan worden, zolang het causale (conditio-sine-qua-non) verband tussen de schending en het verlies van de kans kan worden vastgesteld (r.o. 3.6-3.8).

In 2014 oordeelde de Rechtbank Amsterdam dat vanwege een wezenlijke wijziging in de overeenkomst een overheidsopdracht opnieuw had moeten worden aanbesteed. Omdat dit niet gebeurd was liep de betreffende onderneming onterecht de mogelijkheid mis om mee te doen in de procedure. Hoewel over de hypothetische uitkomst van de selectieprocedure te veel twijfel bestond, stond het vast dat de waarde van de verloren kans voor vergoeding in aanmerking kwam (r.o. 4.16-4.19).

Decentrale relevantie

Op basis van de uitspraak van het Hof en de eerdere Nederlandse jurisprudentie bestaat het risico dat onrechtmatig uitgesloten inschrijvers een schadevergoeding kunnen claimen die de totale misgelopen winst bedraagt van de overheidsopdracht waarin zij niet de kans kregen om mee te doen in de aanbestedingsprocedure

Voor decentrale overheden betekent dit dat zij in het geval van een rechtszaak omtrent onrechtmatige uitsluiting mogelijk zeer hoge schadevergoedingen moeten betalen. Het is daarom van belang om extra voorzichtig te zijn met het uitsluiten van bepaalde partijen in een aanbestedingsprocedure en er in deze gevallen zeker van te zijn dat het om een rechtmatige uitsluiting gaat. Op deze manier wordt voorkomen dat decentrale overheden voor hoge extra kosten komen te staan

Bron

HvJ EU 06 juni 2024, C-547/22, Ingsteel spol s r. o. tegen Urad pre verejné obstarávanie

Meer informatie

HvJ EU 07 December 2023, Conclusie van Advocaat-Generaal Collins, C-547/22, Ingsteel spol. s r. o. tegen Úrad pre verejné obstarávanie

Rechtsbescherming, Kenniscentrum Europa Decentraal

Uitsluitingsgronden, Kenniscentrum Europa Decentraal

In deze zaak geeft het Hof een verduidelijking van de reikwijdte van de toepassing van het voorzorgsbeginsel bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen in een lidstaat. Daarnaast gaat zij in op de toetsing aan de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en het moment waarop die toetsing plaats moet vinden. Hier ging het om twee zaken die aanhangig werden gemaakt bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. In beide zaken ging het om de aanvraag voor de toelating op de Nederlandse markt voor een gewasbeschermingsmiddel dat één of meer werkzame stoffen bevatten, waarvan hormoonontregelende eigenschappen waren vastgesteld in de periode na de goedkeuring van de werkzame stoffen, maar na de indiening van de aanvraag voor toelating van de middelen op de markt.

2. Zaak 

HvJ EU 25 april ECLI:EU:C: 2024:356 (Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden) 

3. Beleidsdossier en thematiek 

Klimaat en milieu 

 4. Samenvatting en feiten 

De Europese regels voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen de goedkeuring van werkzame stoffen op Europees niveau, de toelating voor het op de markt brengen, en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Hoofdstuk II geeft dat de bevoegdheid voor de goedkeuring van werkzame stoffen bij de Commissie ligt. De toelating van gewasbeschermingsmiddelen en het gebruik op het grondgebied van de Europese Unie is geregeld in Hoofdstuk III en is gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning. Toelatingen die door een lidstaat worden verleend, moeten door andere lidstaten met vergelijkbare landbouw-, fytosanitaire en ecologische omstandigheden worden aanvaard. Om deze wederzijdse erkenning te vergemakkelijken, is de EU verdeeld in zones waar vergelijkbare omstandigheden heersen.  

Van het beginsel van wederzijdse erkenning kan worden afgeweken wanneer milieu- of landbouwkundige omstandigheden die specifiek zijn voor het grondgebied van een of meer lidstaten dit rechtvaardigen, of wanneer het hoge beschermingsniveau van de gezondheid van mens en dier waarin de verordening voorziet, niet kan worden gewaarborgd. Ook kunnen aanvullende voorwaarden worden opgelegd in overeenkomst met de doelstellingen van Richtlijn 2009/128/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden. De doelstellingen uit deze richtlijn zijn per lidstaat uitgewerkt in een nationaal actieplan. 

Voorzorgsbeginsel 

Verordening 1107/2009 heeft als doel het realiseren van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen, dieren en het milieu, alsmede het verbeteren van de werking van de interne markt door de harmonisatie van de regels voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (artikel 1 lid 3). Het voorzorgsbeginsel speelt daarbij een bepalende rol. In lid 4 wordt bepaald: 

“De bepalingen van deze verordening stoelen op het voorzorgsbeginsel teneinde te garanderen dat werkzame stoffen of middelen die op de markt worden gebracht niet schadelijk zijn voor de gezondheid van mensen en dieren of voor het milieu. In het bijzonder worden de lidstaten er niet van weerhouden het voorzorgsbeginsel toe te passen wanneer er wetenschappelijk gezien onzekerheid bestaat over de risico’s voor de gezondheid van mensen en dieren of voor het milieu van de op hun grondgebied toe te laten gewasbeschermingsmiddelen.” 

Stand van de wetenschappelijke en technische kennis 

In Hoofdstuk II (Werkzame stoffen) van de Verordening wordt bepaald dat een werkzame stof overeenkomstig bijlage II bij de verordening wordt goedgekeurd als in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis kan worden verwacht dat de gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten, rekening houdend met de in die bijlage vastgestelde goedkeuringscriteria, aan alle eisen voldoen ter uitsluiting van effecten op de gezondheid van mens en dier, planten en het milieu. 

Bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 handelt over de procedure en de criteria voor de goedkeuring van werkzame stoffen, beschermstoffen en synergisten, overeenkomstig Hoofdstuk II. Bijlage II voorziet, met ingang van 10 november 2018, in specifieke criteria op grond waarvan een werkzame stof, beschermstof of synergist moet worden geacht hormoonontregelende eigenschappen te hebben die schadelijke effecten kunnen hebben op de mens (punt 3.6.5.) en op niet-doelorganismen(punt 3.8.2.). Deze criteria voor de toetsing van hormoonontregelende eigenschappen werden in 2018 middels verordening 2018/605 toegevoegd aan Verordening nr. 1107/2009 als gevolg van een brede consensus onder wetenschappers over de definitie van hormoonontregelaars en de bijbehorende schadelijke effecten van de WHO. 

In Hoofdstuk III (Gewasbeschermingsmiddelen) van de verordening wordt bepaald dat een gewasbeschermingsmiddel alleen wordt toegelaten op de markt wanneer alle werkzame stoffen, op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis, voldoen aan alle eisen. 

In verordening (EU) nr. 546/2011 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 1107/2009 (waarin de uniforme beginselen voor de evaluatie en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen zijn vastgelegd) wordt bepaald dat de lidstaten bij de evaluatie van aanvragen voor toelatingen rekening moeten houden met: 

“… andere relevante technische en wetenschappelijke informatie waarover zij redelijkerwijs kunnen beschikken in verband met de werking van het gewasbeschermingsmiddel of de mogelijke nadelige effecten van het gewasbeschermingsmiddel zelf of de componenten of residuen daarvan.”  

Verder wordt bepaald dat de lidstaten de hierboven bedoelde informatie overeenkomstig de stand van wetenschap en techniek moeten evalueren. Met name dienen zij op het gebied van werkzaamheid en toxiciteit de resultaten te beoordelen. Hierbij moeten zij de aan het gewasbeschermingsmiddel verbonden gevaren identificeren en een oordeel vormen over de waarschijnlijke risico’s voor mens, dier en leefomgeving.

C-309/22 

In zaak C-309/22 ging het om een gewasbeschermingsmiddel genaamd Pitcher, met onder andere de werkzame stoffen fludioxonil en folpet. Voor fludioxonil gold een geldigheidsduur van de goedkeuring in de EU tot 31 oktober 2022. Voor folpet gold een geldigheidsduur van de goedkeuring in de EU tot 31 juli 2022. Voor beide werkzame stoffen waren op het moment van de prejudiciële beslissing aanvragen ingediend voor verlenging van de geldigheidsduur, waarover nog niet beslist was.  

Adama Registrations BV had op 15 september 2015 een aanvraag voor eerste toelating op de markt ingediend voor het middel Pitcher. Het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen (CTGB) had op 4 oktober 2019 voor dit middel toelating verleend tot 31 juli 2022. Het Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) had tegen dit besluit bezwaar ingediend, dat op 2 september 2020 ongegrond werd verklaard door het CTGB, waarop PAN Europe beroep tot nietigverklaring van dit besluit aantekende bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. PAN Europe voerde aan dat het CTGB geen beoordeling van de hormoonontregelende eigenschappen van fludioxonil had verricht. Volgens PAN Europe moet het CTGB, in het kader van de aanvraag voor toelating op de markt van een gewasbeschermingsmiddel, de hormoonontregelende eigenschappen van dat middel beoordelen in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis op het moment van het besluit over de aanvraag. Volgens het CTGB hoefden echter de hormoonontregelende eigenschappen niet opnieuw te worden beoordeeld in het kader van het onderzoek voor de toelating van het gewasbeschermingsmiddel, waarvan de goedgekeurde werkzame stof een bestanddeel is. Het CTBG stelde dat de beoordeling van de risico’s van het gewasbeschermingsmiddel moet plaatsvinden aan de hand van de wetenschappelijke en technische kennis ten tijde van de toelatingsaanvraag op de markt, namelijk op 15 september 2015. Het College van beroep voor het bedrijfsleven schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over een aantal vragen. 

C-310/22 

In zaak C-310/22 ging het om een vergelijkbare zaak. BASF Nederland BV had op 22 januari 2016 een aanvraag ingediend tot toelating op de markt van het middel Dagonis, met de werkzame stof difenoconazool. Het CTGB had het middel op 3 mei 2019 toegelaten tot 31 december 2020. PAN Europe had bezwaar aangetekend tegen dit besluit, dat eveneens werd afgewezen door het CTGB. PAN Europe stelde vervolgens beroep tot nietigverklaring van dit besluit in bij het CBB, wederom met het argument dat het CTGB geen onderzoek had verricht naar de hormoonontregelende eigenschappen van Dagonis, in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis op het moment van de beslissing over de aanvraag. Ook hier voeren het CTBG en BASF Nederland aan dat de hormoonontregelende eigenschappen niet opnieuw hoefden te worden beoordeeld in het kader van de toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbestrijdingsmiddel, waarvan de goedgekeurde werkzame stof een bestanddeel is. Zij voerden wederom aan dat de nieuwe criteria voor de beoordeling van hormoonontregelende eigenschappen, voortvloeiend uit verordening 2018/605, alleen gelden voor de goedkeuring van de werkzame stof of voor de herziening van deze goedkeuring op Europees niveau. Ook hier schorste het CBB de zaak en verzocht het Hof om een prejudiciële beslissing. Het College van beroep voor het bedrijfsleven schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over een aantal vragen. 

In essentie ging het in beide zaken over de vraag of de nationale autoriteit bij de toelating van een gewasbeschermingsmiddel, waarvan de werkzame stoffen op Europees niveau in een eerder stadium al waren goedgekeurd, rekening moest houden met de potentieel hormoonontregelende effecten van een werkzame stof bij het onderzoek op nationaal niveau van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel dat deze werkzame stof bevat.  

5. Rechtsvraag 

Het Hof van Justitie voegt de eerste vraag uit C-309/22 en een tweetal vragen uit C-310/22 samen en herformuleert die als volgt: 

“dat de verwijzende rechter … in essentie wenst te vernemen of artikel 29, lid 1, onder a) en e), en artikel 4, lid 1, tweede alinea, en lid 3, van verordening nr. 1107/2009, gelezen in samenhang met punt 3.6.5 van bijlage II bij deze verordening, aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat die belast is met de beoordeling van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel, bij het onderzoek van deze aanvraag rekening moet houden met de ongewenste effecten die de hormoonontregelende eigenschappen van een werkzame stof in dat middel kunnen hebben op de mens, gelet op de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis, die met name vervat is in de in dat punt 3.6.5 vermelde criteria.” 

6. Uitspraak van het Hof 

Bevoegdheidsverdeling 

Zowel Adama als BASF, enkele van de betrokken regeringen, maar ook de Commissie verdedigden het standpunt dat de nationale beoordelende autoriteit bij het aanvraag voor toelating op de markt geen rekening dient te houden met de hormoonontregelende eigenschappen van de werkzame stoffen zelf. Immers deze zijn al op Europees niveau onderzocht bij de goedkeuring van deze werkzame stoffen. Dit is in lijn de bevoegdheidsverdeling die in de verordening wordt gemaakt tussen de beoordeling op Europees niveau van de werkzame stoffen en het onderzoek op niveau van de lidstaten van de toelatingsaanvragen voor het op de markt brengen. Het Hof kijkt allereerst echter naar de letter van de tekst van de betrokken bepalingen. Artikel 29, lid 1, onder e) van verordening nr. 1107/200 bepaalt dat de lidstaten bij de toelatingsaanvraag moeten nagaan of het middel aan de eisen van artikel 4, lid 3 voldoet. Het Hof concludeert dat volgens een letterlijke uitlegging van deze bepalingen, niets de nationale autoriteit belet om na te gaan of het middel volgens de stand van de wetenschappelijke en technische kennis geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect op de gezondheid van de mens heeft in de zin van artikel 4 lid 3.  

Context 

Het Hof erkent vervolgens het onderscheid in bevoegdheden tussen de Commissie en de nationale autoriteiten zoals dat in de verordening is vastgelegd, maar kijkt naar de context van de bevoegdheden en merkt op dat de lidstaten volgens artikel 29, lid 1, onder e) van de verordening verplicht zijn na te gaan of het middel voldoet aan alle eisen van artikel 4, lid 3. In een eerder arrest (C-616/17, Blaise e.a.) was al vastgesteld, dat het daarvoor onder meer vereist is dat het middel op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis voldoet aan de eisen van artikel 4, lid 3. Het Hof concludeert dat de lidstaten weliswaar niet de goedkeuring van de Commissie van de werkzame stof kunnen herzien, maar dat de toelating van het middel geen zuiver automatische tenuitvoerlegging is van de goedkeuring door de Commissie van een werkzame stof. Hieruit volgt dat verordening nr. 1107/2009 het niet toelaat dat de nationale autoriteit een toelating verleent voor een middel dat een werkzame stof bevat die niet is goedgekeurd, maar dat een lidstaat omgekeerd niet verplicht is een middel toe te laten waarvan alle werkzame stoffen zijn goedgekeurd wanneer er wetenschappelijke of technische kennis beschikbaar is waaruit blijkt dat het gebruik van dat middel onaanvaardbare risico’s met zich mee brengt voor de gezondheid van mens, dier of milieu. 

Uniforme beginselen voor de evaluatie en toelating van gewasbeschermingsmiddelen 

Daarna gaat het Hof in op de toepassing van de uniforme beginselen voor de evaluatie en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen zoals bedoeld in artikel 29, lid 1 van verordening 1107/2009, die zijn vastgesteld in de bijlage bij verordening nr. 546/2011. Het Hof ziet ook hier aanwijzing voor de letterlijke uitlegging van Artikel 29, lid1 en artikel 4, lid 1. De bijlage bevat volgens punt 2 onder c) de verplichting om rekening te houden met andere relevante technische en wetenschappelijke informatie”. Volgens het Hof lijdt het geen twijfel dat de in punt 3.6.5 genoemde criteria voor hormoonontregelende eigenschappen deel uitmaken van dergelijke informatie. 

Voorzorgsbeginsel 

Tenslotte vindt het Hof meer steun voor de letterlijke uitlegging van de relevante bepaling van Verordening nr. 1107/2009 in het doel van de verordening, namelijk het bewerkstelligen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens, dier en milieu. Het Hof benadrukt dat de relevante bepalingen van de verordening gebaseerd zijn op het voorzorgsbeginsel. In een eerder arrest had het Hof al geoordeeld dat bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen de bescherming van de gezondheid voorrang moet hebben op de verbetering van de teelt van planten (C-162/21) . Ook kunnen lidstaten, op grond van milieu- of landbouwkundige omstandigheden die specifiek zijn voor het grondgebied van een of meer lidstaten kunnen deze lidstaten, al afzien van het toelaten van een gewasbeschermingsmiddel. Het Hof argumenteert dan dat de in aanmerkingneming van de in punt 3.6.5. van bijlage II bij de verordening genoemde criteria middels het voorzorgsbeginsel, bijdraagt aan de algemene doelstelling van de verordening, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens, dier en milieu. 

Afweging rechtszekerheidsbeginsel 

Tot slot weegt het Hof het voorzorgsbeginsel af tegen het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat de rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, zodat belanghebbenden daaraan houvast hebben. In deze zaak moet dit rechtszekerheidsbeginsel worden afgewogen aan het voorzorgsbeginsel, dat immers ten grondslag ligt aan de verordening. Het Hof stelt dan dat iedere aanvrager kan verwachten dat de stand van de wetenschappelijke en technische kennis verandert in de loop van de toelatingsprocedure, of in de loop van de periode waarvoor een werkzame stof is goedgekeurd of een gewasbeschermingsmiddel is toegelaten. Ook bevat de verordening bepalingen die het mogelijk maken dat de intrekking van een toelating of de vaststelling van een noodmaatregel onmiddellijk werking kan hebben, waardoor het betrokken middel niet meer op de markt kan worden gebracht. Het door een bevoegde autoriteit in aanmerking nemen van relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis die nog niet beschikbaar was op het moment van indiening van de toelatingsaanvraag kan dan ook niet worden geacht in strijd te zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. 

Conclusie 

Het Hof concludeert op basis van de voorgaande overwegingen dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat die belast is met de beoordeling van de toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen  van een gewasbeschermingsmiddel, bij het onderzoek rekening moet houden met de ongewenste effecten die de hormoonontregelende eigenschappen kunnen hebben op de mens, gelet op de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis. 

7. Decentrale relevantie 

De toelating van gewasbeschermingsmiddelen vindt plaats op nationaal niveau (in Nederland door het CTGB). Bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen moet, zo blijkt uit bovenstaand arrest, de bevoegde autoriteit rekening houden met alle op het moment van het toelatingsonderzoek beschikbare wetenschappelijke en technische kennis. Het Hof geeft aan dat de stand van wetenschappelijke en technische kennis niet statisch is en nog kan veranderen tijdens een lopende aanvraag, en zelfs in de periode waarvoor een gewasbeschermingsmiddel al is toegelaten op de markt. Op basis van het voorzorgsbeginsel dienen de autoriteiten eventuele nieuwe kennis mee te nemen in de beoordeling van de toelatingsaanvraag. Op grond van de voorrang die het Hof in bovenstaand arrest geeft aan het voorzorgsprincipe boven het rechtszekerheidsbeginsel, is het niet ondenkbaar dat zelfs wanneer een middel al is toegelaten, nieuwe kennis over schadelijke effecten voor de gezondheid van mens, dier en milieu-invloed zou kunnen hebben op deze toelating.  Waterschappen hebben een belangrijke rol bij het monitoren van de kwaliteit van het oppervlaktewater en het signaleren van negatieve gevolgen van pesticiden voor ecosystemen. Provincies kunnen op basis van hun Omgevingsverordeningen worden aangesproken om hand te haven ter bescherming van (grond)water, natuur en menselijke gezondheid.

Meer informatie 

Gevoegde zaken C-309/22 en C-310/22, Hof van Justitie van de Europese Unie 

Pesticiden, Kenniscentrum Europa Decentraal 

De Autoriteit Persoonsgegevens legt uitgebreid het verschil tussen verantwoordelijke en verwerker uit, maar in het kort: Een verwerkingsverantwoordelijke verwerkt persoonsgegevens voor zijn eigen doeleinde, wat zowel door zichzelf als wettelijk bepaald kan zijn. Een verwerker verwerkt persoonsgegevens in opdracht voor een andere organisatie.

Persoonsgegevens worden in artikel 4, lid 1, AVG gedefinieerd als ‘alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbaar persoon’ en omvat onder andere namen en identificatienummers, maar ook fysieke kenmerken.

Zowel verwerkers als verwerkingsverantwoordelijken hebben vanuit de AVG de belangrijke taak deze gegevens op een veilige manier op te slaan en te gebruiken. Maar wat als de persoonsgegevens op een onrechtmatige manier verkregen worden door een cyberaanval?

Artikel 5, lid 1, sub f, van de AVG verplicht de verwerker van gegevens om ‘passende technische of organisatorische maatregelen’ te nemen om persoonsgegevens te behouden van ‘ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking’. Als de gegevens echter verkregen zijn door een cyberaanval, heeft de verwerker dan gefaald en is die daardoor aansprakelijk? Kan de persoon wiens persoonsgegevens onrechtmatig zijn verkregen een schadevergoeding eisen van de verwerker?

Zaak

HvJ EU 14 december 2023, C-340/21, ECLI:EU:C:2023:96, Natsionalna agentsia za prohidite

Beleidsdossier en thematiek

Digitale Overheid

Privacy en Data

Feiten

In deze zaak staat de particulier onder acroniem ‘VB’ tegenover het Bulgaarse natsionalna agentsia za prihodite, oftewel het nationaal agentschap voor overheidsinkomsten (hierna: de NAP), dat onderdeel is van het Bulgaarse ministerie van financiën.

Context

In deze zaak staat de particulier onder acroniem ‘VB’ tegenover het Bulgaarse natsionalna agentsia za prihodite, oftewel het nationaal agentschap voor overheidsinkomsten (hierna: de NAP), dat onderdeel is van het Bulgaarse ministerie van financiën.

Basering claim

De immateriële schadeclaim is gebaseerd artikel 82 AVG, lid 1, van deze bepaling stelt dat ‘[e]en ieder die materiële of immateriële schade heeft geleden ten gevolge van een inbreuk op [de AVG], heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker schadevergoeding te ontvangen voor de geleden schade’. Op basis hiervan, eist VB een vergoeding van 1.000 Bulgaarse leva (ongeveer 510 euro) van de NAP.

VB ondersteunt haar argument door middel van het bovengenoemde artikel 5, lid 1, sub f, van de AVG. Hierin staat vastgelegd hoe de beveiliging van persoonsgegevens gewaarborgd moet worden tegen, onder andere, ongeoorloofde en onrechtmatige verwerking. Conform lid 2 van dezelfde bepaling is de verwerkingsverantwoordelijke verantwoordelijk voor het naleven van lid 1.

VB beargumenteert dat de NAP heeft gefaald in het naleven van artikel 5, lid 1, sub f. Dit zou leiden tot een zogenaamde ‘inbreuk in verband met persoonsgegevens’, wat artikel 4, lid 12, van de AVG definieert als ‘een inbreuk op de beveiliging die per ongeluk of op onrechtmatige wijze leidt tot de vernietiging, het verlies, de wijziging of de ongeoorloofde verstrekking van of de ongeoorloofde toegang tot doorgezonden, opgeslagen of anderszins verwerkte gegevens’.

In overweging 146 van de AVG wordt verder toegelicht dat verwerkingsverantwoordelijken of verwerkers ‘alle schade [moeten] vergoeden die iemand kan lijden ten gevolge van een verwerking die inbreuk maakt op deze verordening’. Uit diezelfde bepaling blijkt dat het begrip ‘schade’ ruim geïnterpreteerd moet worden.

In reactie hierop heeft de NAP bewijs overhandigd om aan te tonen dat zij alle benodigde maatregelen heeft genomen om een inbreuk op haar IT-systemen te voorkomen. Daarnaast zijn ook na de inbreuk alle noodzakelijke stappen gezet om de gevolgen van de inbreuk te beperken. Op basis hiervan beargumenteert de NAP dat het wel aan de eisen van de AVG heeft voldaan, ondanks dat er een inbreuk heeft plaatsgevonden. Om deze reden zou er geen causaal verband zijn tussen de gestelde immateriële schade en de inbreuk.

Nationale procedure

Dit geding is begonnen in 2020 bij de Admnistrativen sad Sofia-grad, oftewel de Bulgaarse rechtbank van eerste aanleg in Sofia Deze rechter heeft geoordeeld dat de opgelopen schade inderdaad het gevolg was van de inbreuk, maar dat VB niet heeft kunnen aantonen dat de NAP ontoereikende veiligheidsmaatregelen heeft nageleefd.

VB heeft tegen deze beslissing cassatieberoep ingesteld bij de Varhoven adminstrativen sad, de hoogste bestuursrechter in Bulgarije. Zij beargumenteert dat de NAP niet toereikend heeft aangetoond dat deze de veiligheidsmaatregelen niet zijn verzuimd. Verder stelt de verzoekster in het hoofdgeding dat de vrees voor toekomstig misbruik van haar persoonsgegevens daadwerkelijke immateriële schade vormt en dat dit niet puur hypothetisch is.

De hoogste bestuursrechtelijke rechtscollege acht het feit van de inbreuk al voldoende om te concluderen dat de beveiligingsmaatregelen bedoeld in artikel 5, lid 1, sub f, van de AVG niet ‘passend’ waren in de zin van artikelen 24 en 32 , lid 1, AVG.

Echter, mocht deze conclusie ontoereikend zijn, dan vraagt de rechter zich ten eerste af wat dan wel de omvang van de toetsing van nationale rechters van de beoordeling van betrokken beveiligingsmaatregelen moet zijn. Ten tweede, rijst de vraag welke regels inzake de bewijsvoering in die context toegepast moeten worden, specifiek met het oog op de schadevergoeding vastgesteld in artikel 82 van de AVG.

Hiernaast vraagt de verwijzende rechter zich af of de vrijstelling van verantwoordelijkheid voor de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker, vastgesteld in artikel 82, lid 3, gebaseerd op verantwoordelijkheid voor het schadeveroorzakende feit van toepassing is op deze cyberaanval.

Als laatste speelt ook de vraag of VB haar vrees voor mogelijk misbruik van haar persoonsgegevens in de toekomst geldt als immateriële schade zoals gedefinieerd in artikel 82, lid 1, AVG.

De Varhoven administrativen sad stelt deze vragen daarom de zaak geschorst en doorverwezen naar het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU; hierna: het Hof).

Rechtsvragen

De Varhoven adminstrativen sad stelt het Hof de volgende vijf prejudiciële vragen:

1. Moeten artikelen 24 en 32 AVG zo worden uitgelegd dat de ongeoorloofde verstrekking van of de ongeoorloofde toegang tot persoonsgegevens in de zin van artikel 4, lid 12, AVG, door buitenstaanders, volstaat om aan te nemen dat de getroffen technische en organisatorische maatregelen niet passend zijn?
2. Indien de eerste vraag negatief wordt beantwoord: waarop moet de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid bij het onderzoek van de vraag of de verwerkingsverantwoordelijke getroffen technische en organisatorische maatregelen passend zijn in de zin van artikel 32 AVG betrekking hebben en welke omvang moet die toetsing hebben?
3. Indien de eerste vraag negatief wordt beantwoord: ligt de bewijslast van de vraag of de getroffen technische en organisatorische maatregelen, zoals bepaald in artikel 5, lid 1, sub f, en lid 2 AVG, in het licht van artikel 24 AVG en overweging 74 bij de verwerkingsverantwoordelijke? Kan een deskundigenrapport als noodzakelijk en toereikend bewijsmiddel worden beschouwd om deze vraag te beantwoorden in de context van een ‘cyberaanval’?
4. Moet artikel 82, lid 3, AVG zo worden uitgelegd dat de ongeoorloofde verstrekking van of de ongeoorloofde toegang tot persoonsgegevens in de zin van artikel 4, punt 12 AVG, een vrijstelling van aansprakelijkheid aan verwerkingsverantwoordelijke geeft, aangezien de inbreuk niet het resultaat is van de acties van de medewerkers van de verwerkingsverantwoordelijke of van een actor onder zijn toezicht?
5. Moeten artikel 82, leden 1 en 2, AVG, samen met de overwegingen 85 en 146 van deze verordening zo worden uitgelegd dat, wanneer er sprake is van een inbreuk op de beveiliging van de persoonsgegevens die bestaat in de ongeoorloofde toegang tot en de verspreiding van persoonsgegevens door middel van een ‘cyberaanval’, de bezorgdheid voor mogelijk misbruik van de persoonsgegevens al voldoende is om te vallen onder een ruim begrip van ‘immateriële schade’?

Uitspraak van het Hof

Eerste prejudiciële vraag

Het Hof wijst erop dat de verwijzende rechter met zijn eerste prejudiciële vraag in essentie vraagt of artikelen 24 en 32 AVG zo moeten worden uitgelegd dat de ongeoorloofde verstrekking van of de ongeoorloofde toegang tot persoonsgegevens heeft plaatsgevonden door ‘derden’ in de zin van artikel 4, punt 10, voldoende is om te concluderen dat de betrokken verwerkingsverantwoordelijke niet de ‘passende’ technische en organisatorische maatregelen conform artikelen 24 en 32 AVG heeft getroffen.

De term ‘derde’ in deze context verwijst naar ‘een natuurlijke persoon of rechtspersoon, een overheidsinstantie, een dienst of een ander orgaan, niet zijnde de betrokkene, noch de verwerkingsverantwoordelijke, noch de verwerker, noch de personen die onder rechtstreeks gezag van de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker gemachtigd zijn om de persoonsgegevens te verwerken’.

Artikel 24, lid 1, AVG stelt een aantal criteria op waardoor herleid kan worden of de getroffen maatregelen passend zijn. Dit zijn de aard, de omvang, de context en het doel van de verwerking, waarbij ook rekening gehouden moet worden met mogelijke risico’s voor de rechten en vrijheden van natuurlijk personen. De bepaling stelt daarnaast dat de genomen maatregelen geëvalueerd en indien nodig geactualiseerd moeten worden.

Artikel 32 licht dit verder toe, door erop te wijzen dat ook rekening gehouden moet worden met de stand van de techniek en de uitvoeringskosten. In lid 2 van deze bepaling wordt verder duidelijk gemaakt dat de beoordeling van het passende beveiligingsniveau in het licht van de verwerkingsrisico’s moet worden gezien, ook als het aankomt op de ongeoorloofde verstrekking van of de ongeoorloofde toegang tot persoonsgegevens.

Uit artikelen 24 en 32 blijkt dat zij de verwerkingsverantwoordelijke enkel verplichten technische en organisatorische maatregelen vast te stellen om elke inbreuk op persoonsgegevens zo vele mogelijk te voorkomen. Of deze maatregelen passend zijn, moet beoordeeld worden door te onderzoeken of dezen rekening hebben gehouden met de genoemde criteria.

Het Hof legt hierbij uit dat de ongeoorloofde verstrekking van of ongeoorloofde toegang tot persoonsgegevens door een derde op zich niet voldoende is om te concluderen dat de door de verwerkingsverantwoordelijke getroffen maatregelen niet passend zijn.

Daarbij wijst het Hof erop dat artikel 24 AVG duidelijk voorschrijft dat de verwerkingsverantwoordelijke moet kunnen aantonen dat de maatregelen passend waren, in overeenstemming met verordening. Deze mogelijkheid zou worden ontnomen wanneer onweerlegbaar bewijs, zoals het plaatsvinden van de inbreuk, op zich kan voldoen als bewijs van ontoereikendheid.

Uit artikel 5, lid 2, AVG blijkt dat de verwerkingsverantwoordelijke moet kunnen aantonen dat hij de in artikel 5, lid 1, van de verordening genoemde beginselen in acht heeft genomen. Artikel 24, lid 1, AVG bepaalt verder dat de door de verwerkingsverantwoordelijke genomen maatregelen ‘geëvalueerd’ moeten kunnen worden. Dit is nodig om eventuele nalatigheid bij een inbreuk te kunnen bepalen en daarmee de mogelijke verantwoordelijkheid van een verwerkingsverantwoordelijke vast te stellen.

Hiernaast volgt uit artikel 82, leden 2 en 3, AVG dat de verwerkingsverantwoordelijke aansprakelijk is voor de opgelopen schade bij inbreuk op de bescherming van persoonsgegevens, tenzij deze kan aantonen op geen enkele wijze verantwoordelijk te zijn voor het schadeveroorzakende feit. Er moet daarom ook een mogelijkheid zijn dat de inbreuk niet de verantwoordelijkheid kan zijn van de verwerkingsverantwoordelijke.

Ook overweging 83 AVG is hier relevant want daarin is beschreven dat dat maatregelen tegen inherente risico’s genomen moeten worden om deze risico’s te beperken. Met de woordkeuze ‘beperken’ bevestigt deze passage dus dat de risico’s niet weggenomen kunnen worden.

Om deze reden, beantwoord het Hof de eerste prejudiciële vraag negatief

Tweede prejudiciële vraag

Door middel van de tweede prejudiciële vraag wil de verwijzende rechter vernemen of en hoe een rechterlijke instantie moet toetsen of de door de verwerkingsverantwoordelijke getroffen technische en organisatorische maatregelen passend zijn in de zin van artikel 32 AVG.

Zoals eerder al benoemd eist artikel 32 AVG van verwerkingsverantwoordelijken en verwerkers om technische en organisatorische maatregelen af te stemmen op de risico’s met passende beveiligingsniveaus en daarbij rekening te houden met de beoordelingscriteria uit artikel 32, lid 1.

Het Hof geeft aan dat hieruit een beoordeling volgt, waarin in twee stappen gekeken moet worden of de technische en organisatorische maatregelen passend zijn:

• Ten eerste moeten de risico’s van een inbreuk voor de verwerkte gegevens en de mogelijke gevolgen daarvan voor de rechten en vrijheden van natuurlijke personen worden vastgesteld. Hiermee kan de waarschijnlijkheid en de ernst van de risico’s worden gedefinieerd.
• Ten tweede moet worden nagegaan of de door de verwerkingsverantwoordelijke getroffen maatregelen voldoende zijn afgestemd op de risico’s, waarbij rekening gehouden moet worden met de stand van de techniek, uitvoeringskosten, en met de aard, de omvang, de context en de doeleinden van de verwerking.

Artikel 32, lid 1, AVG laat een beoordelingsmarge voor de verwerkingsverantwoordelijke. Maar ook nationale rechterlijke instanties moeten de ingewikkelde beoordelingen kunnen uitvoeren, waarbij de nadruk moet liggen op de door de verwerkingsverantwoordelijke laatst gekozen maatregelen voor een passend veiligheidsniveau.

Het Hof benadrukt dat een nationale rechterlijke instantie niet alleen moet vaststellen of de verwerkingsverantwoordelijke heeft willen voldoen aan artikel 32 AVG, maar moet ook inhoudelijk vaststellen of de genomen maatregelen effectief zijn. Dit vereist een analyse van de aard, toepassing en praktische gevolgen van de maatregelen.

Het antwoord op de tweede prejudiciële vraag is dat rechters inderdaad moeten beoordelen of de getroffen technische en organisatorische maatregelen passend zijn in de zin van artikel 32 en dat dit zowel op basis van de inspanningen van de verwerkingsverantwoordelijke als effectiviteit van de maatregelen moet worden gedaan.

Derde prejudiciële vraag

Het eerste deel van deze vraag gaat over de bewijslast en overweegt in hoeverre het aantonen dat de door de verwerkingsverantwoordelijke getroffen technische en organisatorische maatregelen passend zijn in het licht van artikel 5, lid 1, sub f, en lid 2, AVG en artikel 24, bij de verwerkingsverantwoordelijke? In andere woorden: moet de verwerkingsverantwoordelijke zelf aantonen dat hij passende maatregelen in het kader van de AVG heeft genomen?

Het verantwoordelijkheidsbeginsel van de AVG wordt gedefinieerd in artikel 5, lid 2, waarbij de focus ligt op het naleven van lid 1 van dezelfde bepaling. Het kunnen aan tonen dat deze bepaling is nageleefd is in beginsel van verantwoordelijkheid van deze verordening.

Het Hof wijst in het bijzonder op artikel 5, lid 1, sub f, waarin de passende beveiliging voor persoonsgegevens tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking door middel van technische en organisatorische maatregelen is vastgelegd.

Naast artikel 5, lid 2, blijkt ook uit artikel 24, lid 1, en artikel 32, lid 1, AVG, dat de verwerkingsverantwoordelijke in staat moet zijn om te bewijzen dat de verwerking van persoonsgegevens veilig gebeurt en dat daarmee de beginselen uit de verordening worden gewaarborgd. Deze drie artikelen moeten ook toegepast worden in de context van een schadevergoeding op grond van artikel 82 AVG.

Op de eerste helft van de derde prejudiciële vraag is het antwoord dat de verantwoordelijkheid bij de verwerkingsverantwoordelijke ligt om aan te tonen dat de genomen maatregelen passend zijn voor de geformuleerde doeleinden.

Het tweede deel van de vraag luidt of een deskundigenrapport een noodzakelijk en toereikend bewijsmiddel kan vormen om te boordelen of de getroffen beveiligingsmaatregelen door de verwerkingsverantwoordelijke passend zijn.

Het Hof legt uit dat de AVG geen voorschriften bevat over de toelating en de bewijskracht van een bewijsmiddel, zoals een deskundigenrapport. Bij het ontbreken van Europese voorschriften, is het aan de rechtsorde binnen een lidstaat om de regels vast te stellen ter bescherming van de rechten vastgelegd in de verordening.

Daarbij is de vraag of dergelijk bewijsmiddel noodzakelijk niet een Unierechtelijke bepaling, maar een verantwoordelijkheid van de lidstaat zelf. Het antwoord op de tweede helft van vraag drie is dus negatief.

Vierde prejudiciële vraag

In de vierde vraag verzoekt de verwijzende rechter om duidelijkheid over de mogelijkheid van vrijstelling voor schadevergoeding voor een door een persoon geleden schade als gevolg van ongeoorloofde verstrekking of toegang van persoonsgegevens door derden gedefinieerd in artikel 4, lid 10, AVG?

Het Hof wijst op artikel 82, lid 2, AVG, dat bepaalt dat de verwerkingsverantwoordelijke betrokken bij de verwerking aansprakelijk is voor de schade veroorzaakt door verwerking die inbreuk maakt op de AVG. Lid 3 van dezelfde bepaling schrijft voor dat de verwerkingsverantwoordelijke vrijgesteld kan worden van aansprakelijkheid, indien deze bewijst ‘op geen enkele manier verantwoordelijk te zijn voor het schadeveroorzakende feit’.

Dit betekent dat een verwerkingsverantwoordelijke in beginsel de schade moet vergoeden die het gevolg is van elke verwerking die inbreuk maakt op de verordening. De verwerkingsverantwoordelijke kan worden vrijgesteld van deze vergoeding, indien hij zelf bewijst op geen enkele wijze verantwoordelijk te zijn voor het schadeveroorzakende feit.

In het geval van het geding waarin de onrechtmatige verwerking is veroorzaakt door derden, kan de inbreuk an sich niet toegerekend worden aan de verwerkingsverantwoordelijke. Wel is het dan van belang dat de verwerkingsverantwoordelijke alle passende technische en organisatorische maatregelen conform artikel 5, lid 1, sub f, AVG heeft genomen.

Het Hof beantwoordt de vierde prejudiciële vraag door uit te leggen dat op basis van artikel 82, lid 3, AVG, de verwerkingsverantwoordelijke zich vrij kan verklaren van verantwoordelijkheid indien hij kan aantonen dat er geen causaal verband is tussen zijn mogelijke niet-nakomingen en de door de natuurlijke persoon geleden schade.

Vijfde prejudiciële vraag

De laatste prejudiciële vraag betreft is artikel 82, lid 1, AVG zo moet worden uitgelegd dat de angst voor mogelijk misbruik van persoonsgegevens na onrechtmatige verwerking en inbreuk door derden op zich een ‘immateriële schade’ in de zin van de bepaling kan vormen.

Artikel 82, lid 1, bepaalt dat ieder die materiële of immateriële schade oploopt recht heeft op een vergoeding voor ‘geleden schade’ van de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker. De woordkeuze ‘geleden schade’ suggereert dat ook in dit geval een causaal verband tussen de inbreuk en de schade. Het Hof heeft in een eerdere zaak, C-300/21, uitgelegd dat ‘immateriële schade’ slechts vergoed kan worden als de geleden schade een bepaalde mate van ernst bereikt.

Het Hof legt uit dat uit artikel 82, lid 1, AVG vloeit dat de angst voor mogelijk toekomstig misbruik van de onrechtmatig verkregen persoonsgegevens niet per sé verschilt van daadwerkelijk misbruik van deze gegevens. Overweging 85 van de AVG wijst erop dat immateriële schade onder andere kan ontstaan door het verlies van controle over persoonsgegevens.

In het geval van de onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens door derden, zoals het geval is in het hoofdgeding, acht het Hof dat dit een geval is waarbij verlies van controle van toepassing is. Hieruit kan dus immateriële schade ontstaan, ondank dat er geen concreet misbruik heeft plaatsgevonden.

Hierbij plaatst het Hof wel de kanttekening dat het beroep op ‘vrees’ op zichzelf niet voldoet om te kwalificeren als immateriële schade. Het is daarom van belang dat de persoon die wordt getroffen door een inbreuk op de AVG met negatieve gevolgen, het bestaan daarvan dient te bewijzen door de negatieve gevolgen in de zin van artikel 82 aan te tonen.

De nationale rechter zal dus moeten nagaan of het beroep op vrees voor toekomstig misbruik gegrond is op de specifieke omstandigheden van de betrokkene in het licht van de inbreuk.

Het Hof beantwoordt de laatste prejudiciële vraag de vrees voor mogelijk misbreuk van persoonsgegevens in de toekomst een vorm van immateriële schade zoals begrepen in het kader van de AVG kan zijn.

Decentrale relevantie

Decentrale overheden zijn verwerkeringsverantwoordelijken. De gegevens die zij van inwoners hebben, zoals hun adressen en Burgerservicenummers, zijn vertrouwelijk en vallen onder de definitie van persoonsgegevens zoals gevonden in artikel 4, lid 1, AVG.

Om deze reden, is het cruciaal dat decentrale overheden de ‘passende technische of organisatorische maatregelen’ nemen om inwoners hun persoonsgegevens tegen onrechtmatige verwerking te bescherming. Zo is het belangrijk dat medewerkers zorgvuldig omgaan met de persoonsgegevens waar zij toegang tot hebben en is het hebben van goed beveiligde systemen essentieel. Hiermee worden de inwoners beschermd, maar ook de decentrale overheden tegen eventuele aanklachten van nalatigheid bij een mogelijke inbreuk.

Meer informatie

Persbericht, Hof van Justitie

Österreichische Post C-300/21 over immateriële schade, Hof van Justitie.

1. Hof van Justitie, 12 juli 2012, Compass-Datenbank GmbH tegen de Republiek Oostenrijk.

Zaak C-138/11.

2. Beleidsdossiers en thematiek

Europees Mededingingsrecht (overheid als onderneming)
Digitale Overheid
Data en technologieën

3. Relevantie beleidsdossier en thematiek voor decentrale overheden

Provincies, gemeenten, waterschappen en uitvoeringsorganisaties beheren vanuit hun publieke taak grote databanken met gegevens over burgers, bedrijven, milieu en ruimtelijke ordening. Vaak zijn die gegevens tegen een vergoeding in te zien door het publiek. Maar het verdere gebruik door derden is niet altijd in het belang van de ondernemingen en burgers wier gegevens in de databank staan. 3.1. Relevantie open data Bescherming van de gegevens in overheidsdatabanken wordt des te relevanter door de vlucht die open data en het hergebruik van overheidsinformatie op dit moment neemt. De Europese Commissie wil het gebruik van overheidsdata namelijk verder stimuleren. Hiertoe wordt het Europese open data pakket herzien.

3.2. Relevantie databankenrecht

De Europese databankenrichtlijn (96/9/EG), in Nederland geïmplementeerd in de Databankenwet, beschermt databanken en de bijbehorende gegevensverzamelingen tegen ongewenst gebruik door derden. Deze richtlijn geeft producenten van databanken het exclusieve recht te verbieden dat de inhoud van de databank of een substantieel deel ervan zonder zijn toestemming opgevraagd of hergebruikt wordt door derden (artikel 7, lid 1).

Om te vallen onder de bescherming van de Databankenrichtlijn moet de producent van de databank substantieel geïnvesteerd hebben in de verkrijging, controle of presentatie van een databank. Volgens nationale rechtspraak kunnen overheden hier echter geen gebruik van maken. Overheden worden doorgaans niet als risicodrager en daarmee niet als producent in de zin van richtlijn gezien.

Relevantie mededingingsrecht

Als decentrale overheden economische activiteiten verrichten, moeten zij zich aan de Europese mededingingsregels houden om verstoringen van de handel te voorkomen. Als het Europese Hof het samenstellen en bijhouden van databanken door de overheid als economische activiteit beschouwt, zou dat mogelijk kunnen betekenen dat overheden op grond van het mededingingsrecht exploitatie door derden zouden moeten toestaan. Een overheid die zich op de markt begeeft mag bijvoorbeeld geen misbruik maken van een eventuele machtspositie (artikel 102 VWEU). Er is onder andere sprake van misbruik als de machtspositie wordt gebruikt om concurrenten van de markt uit te sluiten.

Hiernaast heeft de Nederlandse regering gedragsregels geïntroduceerd voor overheden die marktactiviteiten ondernemen. Deze regels staan in de wet Markt en Overheid, die op 1 juli 2012 in werking trad. Zo stelt deze wet gedragsregels vast voor het hergebruik van gegevens verkregen voor de uitvoering van de publieke taak.

4. Korte samenvatting feiten en rechtsvraag

4.1 De feiten

Partijen

Het Oberste Gerichtshof van Oostenrijk heeft een prejudiciële vraag aan het Europees Hof gesteld naar aanleiding van een zaak aangespannen door Compass-Datenbank GmbH tegen de Oostenrijkse overheid. Compass-Datenbank is een bedrijf dat een elektronische, economische databank exploiteert voor het verstrekken van informatiediensten aan andere bedrijven. Het bedrijf wil gegevens uit het Oostenrijkse handels- en ondernemingsregister (Firmenbuch) gebruiken om de eigen databank actueel te houden. Volgens Oostenrijkse wetgeving is dat niet toegestaan op basis van de bescherming van de Europese databankenrichtlijn.

Argumentatie

Om exploitatie van het Firmenbuch af te dwingen, roept Compass-Datenbank het Europees mededingingsrecht in. In de zaak komen de volgende argumenten naar voren:

– De Oostenrijkse overheid verricht een economische activiteit, onder andere omdat derden een vergoeding moeten betalen voor inzage in het Firmenbuch, en moet daarom deels worden gezien als onderneming;
– De overheid ‘monopoliseert’ de gegevens uit het Firmenbuch en maakt zo misbruik van haar ‘machtspositie’;
– De overheid roept de bescherming van het intellectuele eigendomsrecht en de Europese databankenrichtlijn in. Daarmee beroept de overheid zich niet op publiek-, maar op privaatrecht. Ook daarom kan de overheid deels als onderneming worden gezien;
– Volgens de Europese richtlijn hergebruik overheidsinformatie zouden ondernemingen overheidsinformatie ten volle moeten kunnen benutten om de interne marktwerking te bevorderen.

Volgens Compass-Datenbank is de Oostenrijkse overheid als onderneming op de markt vanuit mededingingsrechtelijk perspectief dus verplicht exploitatie van het Firmenbuch ‘tegen een passende vergoeding’ toe te staan.

4.2 Prejudiciële vragen

Het Oberste Gerichtshof van Oostenrijk stelde drie prejudiciële vragen aan het Europees Hof:

1. Verricht een overheidsinstantie een economische activiteit wanneer zij:
a) gegevens, die ondernemingen wettelijk verplicht zijn aan te leveren, opslaat in een databank, en:
b) tegen een vergoeding inzage verleent in die gegevens, maar verdergaande vormen van gebruik verbiedt?
2. Is er sprake van een economische activiteit wanneer een overheidsinstantie exploitatie van de databank verbiedt op basis van de Europese databankenrichtlijn?
3. Zo ja, moet het Europees mededingingsrecht inderdaad worden toegepast, hoewel er geen markt bestaat en de gegevens in het kader van overheidsactiviteiten worden verzameld en opgeslagen?

5. Samenvatting uitspraak

Het Europese Hof beschouwt het samenstellen en publiekelijk beschikbaar maken van een databank door de overheid op basis van een wettelijke taak niet als economische activiteit. Het Europees mededingingsrecht kan daarom niet worden ingeroepen om toestemming te verkrijgen voor exploitatie van het Firmenbuch. Met de uitspraak erkent het Europees Hof impliciet dat ook overheden zich kunnen beroepen op de bescherming van de Europese databankenrichtlijn.

5.1 Economische activiteit ja of nee?

Uit eerdere rechtspraak volgt dat activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag geen economisch karakter hebben. Een overheid kan wel deels als onderneming worden aangemerkt, als de economische activiteit volledig losstaat van haar publieke taak. Het verzamelen van gegevens van ondernemingen op grond van een wettelijke plicht behoort volgens het Hof tot de uitoefening openbaar gezag en is dus niet economisch. Ook het toegankelijk maken en houden van het Firmenbuch voor het publiek is geen economische activiteit. Het vragen van een wettelijk vastgestelde vergoeding voor een activiteit, in dit geval inzage in het Firmenbuch, is volgens het Europese Hof niet voldoende om de activiteit als economisch te betitelen.

5.2 Beroep op bescherming Europese databankenrichtlijn

Een overheidsinstantie mag volgens het Europees Hof het hergebruik van gegevens in een databank verbieden. Dit om tegemoet te komen aan het belang van ondernemingen dat de informatie niet buiten de databank wordt gebruikt. Het beroep van de Oostenrijkse overheid op het (private) intellectueel eigendomsrecht en de bescherming van de Europese databankenrichtlijn betekent echter niet dat het beschermen van de gegevens als economische activiteit moet worden gezien.

Verder speelt de Europese Richtlijn hergebruik overheidsinformatie in deze zaak volgens het Hof geen rol. Deze richtlijn stelt het toestaan van gebruik van overheidsgegevens immers niet verplicht.

6. Uitlichting decentrale relevantie uitspraak

6.1 Europese databankenrichtlijn

De uitspraak is relevant voor decentrale overheden, omdat zij werken met grote databanken. Dat geldt ook voor uitvoerende organisaties zoals de Kamer van Koophandel en het Kadaster. Voorbeelden van grote databanken zijn de Gemeenschappelijke Basisregistratie (GBR), de databank Centrale Voorziening Decentrale Regelgeving, de databank van het CBS met gegevens over burgers, bedrijven en organisaties, het Provinciaal Georegister, de Landelijke database overstromingsrisico’s en de inzameling van gegevens over de kwaliteit van water door waterschappen. In haar uitspraak stelt het Europees Hof impliciet dat overheden zich ook kunnen beroepen op de bescherming van de Europese databankenrichtlijn.

6.2 Europees mededingingsrecht

Het Europese Hof beschouwt het samenstellen en publiekelijk beschikbaar maken van een databank door de overheid op basis van een wettelijke taak niet als economische activiteit. Het Europees mededingingsrecht kan daarom niet worden ingeroepen om de overheid te verplichten gebruik door derden toe te staan.

Meer informatie

Europese databankenrichtlijn
Annotatie Mark Jansen van Dirk Zwager
Praktijkvraag Wanneer moet ons waterschap bij de inzameling van gegevens voldoen aan de Inspire-richtlijn?

Zaak

HvJ EU 13 oktober 2022, gevoegde zaken C-164/21 en C-318/21, Sia „Baltijas Starptautiskā Akadēmija” en Sia „Stockholm School of Economics in Riga” t. Latvijas Zinātnes padome, ECLI:EU:C:2022:785

Beleidsdossier en thematiek

Staatssteun

Feiten

In de twee zaken die aanhangig zijn bij de verwijzende Letse rechters, zijn de verzoeksters privaatrechtelijke instellingen voor hoger onderwijs die naar aanleiding van oproepen die door de Letse raad voor de wetenschap in 2019 en 2020 zijn aangekondigd een aanvraag voor de financiering van onderzoeksprojecten hebben ingediend. Baltijas Starptautiskā Akadēmija (BSA) en Stockholm School of Economics in Riga (SSE) zijn in Letland gevestigde vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de activiteiten voor een deel bestaan uit het verstrekken van diensten van academisch en niet-academisch hoger onderwijs. BSA staat daarnaast ook ingeschreven in het register van wetenschappelijke instellingen. De taken van SSE bestaan onder meer in het verrichten van fundamenteel en toegepast onderzoek in de economische wetenschappen. Haar enige aandeelhouder is de Stockholm School of Economics in Riga, die is ingeschreven in het register van verenigingen en stichtingen.

Bij besluit heeft de Letse raad voor de wetenschap de projectvoorstellen van BSA en SSE als niet-subsidiabel afgewezen, omdat beide partijen niet konden worden beschouwd als een wetenschappelijke instelling in de zin van Lets recht, aangezien zij niet voldeden aan de definitie van het begrip „organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in artikel 2, punt 83, van de AGVV. 

In dat verband wijst de raad erop dat de omzet van BSA in 2019 voor 84 % bestond uit collegegeld voor academische activiteiten die economische activiteiten vormden. Bij SSE was het aandeel van de omzet van haar economische activiteiten 66% in 2018. Op grond daarvan is de Letse raad voor de wetenschap tot de conclusie gekomen dat de hoofdactiviteit van beide instellingen als commercieel van aard moet worden beschouwd en dat zij niet als hoofddoel hebben om onafhankelijk onderzoek te verrichten of breed de resultaten verspreiden van de resultaten van onderwijsactiviteiten door middel van onderwijs, publicaties of kennisoverdracht. Die raad was tevens van mening dat niet kan worden uitgesloten dat ondernemingen die invloed op BSA en SSE kunnen uitoefenen in hun hoedanigheid van bijvoorbeeld aandeelhouder of lid van de organisaties, geen preferente toegang tot hun onderzoekscapaciteiten of tot onderzoeksresultaten konden krijgen. Hiernaast voert de Letse raad voor wetenschap aan dat uit de overgelegde stukken niet blijkt dat alle inkomsten van SSE uit haar hoofdactiviteit worden geherinvesteerd in die activiteit.

Rechtsvragen

BSA en SSE hebben tegen deze  besluiten beroep ingesteld. De Letse bestuursrechters in eerste en in tweede aanleg twijfelden over het oordeel van de Letse raad voor wetenschap en verzochten het HvJ EU om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

• Kan een privaatrechtelijke entiteit die verschillende activiteiten verricht, waaronder onderzoek, maar waarvan het merendeel van de inkomsten wordt verkregen uit economische activiteiten, zoals het tegen betaling verrichten van onderwijsdiensten, worden beschouwd als een „organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van artikel 2, punt 83 AGVV?
• Kan een entiteit slechts als zodanig worden aangemerkt indien deze de inkomsten uit haar hoofdactiviteit herinvesteert in diezelfde activiteit?
• Vormen de rechtsvorm van de leden en de aandeelhouders van een entiteit, alsook het eventuele winstoogmerk van de door hen uitgeoefende activiteiten en nagestreefde doelstellingen doorslaggevende criteria voor de kwalificatie van de instelling?

Uitspraak van het Hof

Het verrichten van onderzoek én het verkrijgen van inkomsten uit economische activiteiten

Het HvJ EU begint met een letterlijke uitlegging van artikel 2, punt 83 AGVV. Uit de bewoording van deze bepaling volgt dat een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding meerdere doelen kan nastreven en verschillende soorten activiteiten kan verrichten. Voorwaarde hiervoor is dat onder die verschillende doelen, het onafhankelijk verrichten van onderzoek of het breed verspreiden van de resultaten van die activiteiten het hoofddoel vormt, waaraan meer gewicht wordt gegeven dan aan de andere door die organisatie eventueel nagestreefde doelen. Met andere woorden: een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding kan ook andere economische activiteiten verrichten, zoals onderwijsactiviteiten tegen betaling, voor zover deze activiteiten van ondergeschikt belang zijn. Deze uitleg vindt volgens het Hof ook steun in overweging 49 van de AGVV en punt 20 van de Kaderregeling van de Europese Commissie betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (Kaderregeling O&O&I).

Wat in betreft de activiteiten die volgens de definitie dienen te worden verricht ter verwezenlijking van het hoofddoel van de entiteit, volgt uit artikel 2, punt 83 AGVV dat organisaties voor onderzoek en kennisverspreiding niet noodzakelijkerwijs zowel onderzoek dienen te verrichten als onderzoeksresultaten dienen te verspreiden. Maar volgens het Hof moet het verspreiden van de kennis van de organisatie minstens gedeeltelijk betrekking hebben op de resultaten van het door de instelling zelf verrichte onderzoek. Hieruit volgt dat de betreffende entiteit, om als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding te worden gekwalificeerd, onafhankelijk onderzoek verricht, eventueel aangevuld met activiteiten ter verspreiding van de resultaten van dat onderzoek. Daardoor kunnen instellingen die zich uitsluitend bezighouden met onderwijs- en opleidingsactiviteiten die op algemene wijze de huidige stand van de wetenschap verspreiden, niet worden aangemerkt als organisaties voor onderzoek- en kennisverspreiding. Het moet, anders gezegd, ook gaan om verspreiding van de resultaten van onderzoek dat door die organisaties zelf is verricht.

Het Hof stelt verder vast dat het feit dat een entiteit meer dan de helft van haar inkomsten uit economische activiteiten haalt niet noodzakelijkerwijs impliceert dat zij niet kan worden aangemerkt als een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding. Meer in het algemeen: het criterium van de structuur van de omzet van een entiteit en het aandeel van die omzet dat bestaat uit inkomsten uit haar economische activiteiten, kan niet worden gebruikt als enig beslissend criterium voor de beoordeling van het hoofddoel van die entiteit. Reden hiervoor is dat artikel 2, punt 83 AGVV geen eisen stelt aan  de structuur en de oorsprong van de financiering van de activiteiten van de entiteit met het oog op de beoordeling van haar hoofddoel en haar kwalificatie als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding. In tegendeel, deze bepaling verduidelijkt zelfs dat een dergelijke kwalificatie moet worden gemaakt ongeacht de financieringswijze van de entiteit of haar rechtsvorm, bijvoorbeeld of het gaat over een publiek- of privaatrechtelijke organisatie. Ten slotte zou het criterium van de structuur van de omzet en het aandeel van de inkomsten uit economische activiteiten op zich beschouwd een vertekend beeld kunnen reven van de reële activiteiten van de entiteit. Het Hof benadrukt echter dat dit criterium wel in de ruimere context van een onderzoek van alle relevante omstandigheden in aanmerking kan worden genomen als een van de aanwijzingen voor het hoofddoel dat door een entiteit wordt nagestreefd.

Herinvestering van inkomsten en het belang van de rechtsvorm van de leden en de aandeelhouders van een entiteit, het eventuele winstoogmerk van de door hen uitgeoefende activiteiten en nagestreefde doelstellingen

Het Hof verduidelijkt tevens dat noch uit artikel 2, punt 83 AGVV noch uit de Kaderregeling O&O&I volgt dat een entiteit alleen als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding kan worden aangemerkt, indien deze de inkomsten uit haar hoofdactiviteit herinvesteert in dezelfde activiteit. Een dergelijke vereiste bestond wel onder de voorganger van de huidige groepsvrijstellingsverordening.

Ten slotte stellen de Europese rechters vast dat de rechtsvorm van de leden en de aandeelhouders van een entiteit en het eventuele winstoogmerk van de door hen uitgeoefende activiteiten en nagestreefde doelstellingen, geen doorslaggevende criteria vormen voor de kwalificatie van die entiteit als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding. Artikel 2, punt 83 AGVV bepaalt namelijk uitdrukkelijk dat de rechtsvorm en de financieringswijze van de entiteit niet relevant zijn voor een dergelijke kwalificatie.

Decentrale relevantie

Decentrale overheden kennen regelmatig financiële steun toe aan onderzoeksinstellingen. Deze steun kan soms worden vrijgesteld op basis van, bijvoorbeeld artikel 25 AGVV. Hierbij speelt doorgaans de vraag of die onderzoeksinstellingen tevens economische activiteiten verrichten, zoals het verrichten van onderwijsdiensten tegen betaling. Deze zojuist besproken uitspraak schept meer duidelijkheid over de toepassing van de AGVV dergelijke entiteiten en dus de mogelijkheid van decentrale overheden, om staatssteun EU-recht conform te verlenen. Door dit arrest is duidelijk dat de begunstigde onderzoeksinstelling meerdere doelen kan nastreven en verschillende soorten activiteiten kan verrichten. Voorwaarde hiervoor is dat onder die verschillende doelen, het onafhankelijk verrichten van onderzoek of het breed verspreiden van de resultaten van die activiteiten het hoofddoel vormt. Dat een entiteit meer dan de helft van haar inkomsten uit economische activiteiten haalt impliceert hierbij niet noodzakelijkerwijs dat  geen sprake is van een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding.

Op grond van artikel 21, lid 1 VWEU heeft iedere burger van de Europese Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. In richtlijn 2004/38/EG zijn de voorwaarden uitgewerkt voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie. Artikel 4, lid 3 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten verplicht zijn om hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken waarin hun nationaliteit is vermeld. De grondrechten van de Europese burger, waaronder het recht op vrij verkeer en vrij verblijf, zijn expliciet vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

In deze zaak, zaak C-491/21, geeft het Hof een verduidelijking van de reikwijdte van het recht van vrij verkeer en verblijf, waaronder het recht van onderdanen van een lidstaat die in een andere lidstaat wonen, op een gelijke behandeling aan die van onderdanen die wel op het grondgebied van de lidstaat verblijven. In casu ging het om het verstrekken van verschillende types reisdocumenten, waarbij onderdanen van Roemenië die in een andere lidstaat woonden, niet in aanmerking kwamen voor de afgifte van een identiteitskaart die ook geldig is als reisdocument.

Zaak

HvJ EU 22 februari 2024, ECLI:EU:C:2024:143 (Direcţia pentru Evidenţa a Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne)

Beleidsdossier en thematiek

EU-burgerschap

Vrij Verkeer

Samenvatting en feiten

Naar Roemeens recht hebben alle Roemeense onderdanen, ongeacht hun woonplaats, recht op een paspoort. Daarnaast kan aan alle Roemeense onderdanen vanaf 14 jaar een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument worden afgegeven, indien zij hun woonplaats in Roemenië hebben. Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen, kunnen deze identiteitskaart niet krijgen en zijn, wanneer zij een paspoort krijgen met vermelding van de lidstaat van hun woonplaats, verplicht om de identiteitskaart terug te zenden. In het geval dat zij tijdelijk of periodiek in Roemenië verblijven, wordt aan hen een tijdelijke identiteitskaart afgegeven, die echter geen reisdocument vormt.

De zaak betreft WA, een Roemeens onderdaan, die zijn beroepswerkzaamheden als advocaat in zowel Frankrijk als Roemenië uitoefent. WA had zijn woonplaats sinds 2014 in Frankrijk gevestigd. De Roemeense autoriteiten hebben hem een elektronisch paspoort afgegeven waarin vermeld staat dat hij zijn woonplaats in Frankijk heeft. Omdat zijn privéleven en zijn beroepsleven zowel in Frankrijk als in Roemenië plaatsvinden, geeft hij ook jaarlijks zijn woonplaats in Roemenië aan en ontvangt hij daarom ook een voorlopige identiteitskaart. Deze voorlopige identiteitskaart is geen document waarmee hij naar het buitenland kan reizen.

Op 17 september 2017 heeft WA het directoraat Persoonsgegevens in Roemenië verzocht om de afgifte van een reguliere identiteitskaart. Deze aanvraag werd afgewezen op grond van het feit dat dat WA zijn woonplaats niet in Roemenië had gevestigd. Daarop stelde de man een bestuursrechtelijk beroep in bij het Curte de Apel Bucureşti (de bestuursrechter in eerste aanleg in Roemenië) met als doel het directoraat te verplichten hem het gewenste document te verstrekken.

Die rechter verklaarde het beroep ongegrond omdat het afwijzingsbesluit naar Roemeens recht, dat bepaalt dat identiteitskaarten alleen worden verstrekt aan Roemeense onderdanen met woonplaats in Roemenië, gerechtvaardigd was. De rechter oordeelde verder dat het Roemeense recht niet in strijd was met het Unierecht, omdat richtlijn 2004/38 de lidstaten niet verplicht identiteitskaarten te verstrekken aan de eigen onderdanen. Ook oordeelde de rechter dat er geen sprake was van discriminatie, omdat de Roemeense autoriteiten hem een gewoon paspoort hadden verstrekt, dat een reisdocument vormt waarmee hij naar het buitenland kon reizen. De verzoeker was van mening dat de beslissing van het Curte de Apel Bucureşti in strijd was met verschillende bepalingen van het VWEU, het Handvest en richtlijn 2004/38 en stelde cassatieberoep in bij de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (de hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken in Roemenië).

Deze rechter vraagt zich af of de weigering tot afgifte van een identiteitskaart in strijd is met het Unierecht. De rechter overweegt dat richtlijn 2004/38 tot doel heeft de door de lidstaten gestelde voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van een andere lidstaat te harmoniseren. De rechter stelt vast dat Roemeense nationale wettelijke regeling op grond waarvan de aanvraag voor een identiteitskaart geweigerd werd, een restrictieve toepassing geeft van artikel 4, lid 3, van deze richtlijn, dat bepaalt dat lidstaten aan hun burgers identiteitskaarten of paspoorten verstrekken overeenkomstig hun wetgeving.

Ook overweegt de rechter dat het woonplaatscriterium mogelijk een discriminerende behandeling inhoudt, die op grond van het Unierecht alleen te rechtvaardigen is wanneer zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van het nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht nagestreefde doel. De rechter overweegt verder dat het directoraat Persoonsgegevens niet heeft aangegeven welke objectieve overweging van algemeen belang een rechtvaardiging kan vormen voor het verschil in behandeling tussen Roemeense onderdanen met woonplaats in eigen land en onderdanen die hun woonplaats in een andere lidstaat van de Unie hebben gevestigd.

Rechtsvraag

De Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Moeten artikel 26, lid 2, VWEU, artikel 20, artikel 21, lid 1, en artikel 45, lid 1, van [het Handvest van de Grondrechten van de EU] alsmede de artikelen 4 [tot en met] 6 van [richtlijn 2004/38] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die niet toestaat dat een identiteitskaart die binnen de Unie als reisdocument kan dienen, aan een van zijn onderdanen wordt afgegeven omdat deze onderdaan zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd?

Uitspraak van het Hof

Minder gunstige behandeling

Het Hof constateert dat de Roemeense regeling een verschil in behandeling oplevert tussen Roemeense burgers met woonplaats in het buitenland en burgers met woonplaats in Roemenië, aangezien aan de eerste categorie burgers slechts één type reisdocument kan worden afgegeven, terwijl aan de tweede categorie twee types reisdocumenten kunnen worden verstrekt.

Feitelijke komt de Roemeense regeling dus neer op een minder gunstige behandeling van onderdanen die in een andere lidstaat wonen. Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat een nationale regeling die bepaalde eigen onderdanen benadeelt op de enkele grond dat zij hun recht op vrij verkeer naar en hun verblijf in een andere lidstaat gebruiken, een beperking is van de vrijheden die elke burger geniet op grond van artikel 21, lid 1 VWEU. Daarmee overtreden zij ook het in het Handvest gewaarborgde grondrechten neergelegde recht van elke burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, een afspiegeling van het door artikel 21 lid 1 VWEU verleende recht.

Strijdig met het Unierecht

Vervolgens beoordeelt het Hof of dit verschil in behandeling in strijd is met artikel 21 VWEU, artikel 45 lid 1 van het Handvest en artikel 4, lid 3 van richtlijn 2004/38. Die laatste bepaling verplicht de lidstaten hun burgers een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken. Het Hof constateert dat hoewel de keuze voor de afgifte van een bepaald type reisdocument dus aan de lidstaten wordt gelaten, de richtlijn tot doel heeft om het fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, te vergemakkelijken en met name ook te versterken. Het Hof concludeert dan dat artikel 4 lid 3 van de richtlijn weliswaar de keuze om ofwel een paspoort ofwel een identiteitskaart af te geven, aan de lidstaten laat, maar dat deze bepaling (ook gelezen in het licht van artikel 21 VWEU), de lidstaten niet toestaat om deze keuze te maken op een manier die de onderdanen van een lidstaat die hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie hebben uitgeoefend, minder gunstig behandelt, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat die op objectieve overwegingen van algemeen belang is gebaseerd.

Rechtvaardiging op objectieve gronden?

Wanneer er sprake is van verschil in behandeling tussen onderdanen die in het eigen land wonen en onderdanen die elders wonen kan daarvoor alleen rechtvaardiging mogelijk zijn basis van objectieve gronden. De verwijzende rechter in Roemenië had geen objectieve overweging van algemeen belang vastgesteld. De Roemeense regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen en in de zitting aangevoerd dat het verschil in behandeling werd gerechtvaardigd door het feit dat de woonplaats van onderdanen buiten Roemenië niet op de kaart kan worden vermeld. De vermelding van woonplaats op de kaart diende om dit intrinsieke element van de identiteit van Roemeense burgers, de woonplaats, te bewijzen. De Roemeense autoriteiten voerden aan dat zij niet de verantwoordelijkheid konden nemen om de buitenlandse adressen te attesteren omdat zij daartoe niet bevoegd waren en bovendien dat dit ook een onevenredige administratieve last zou vormen.

Het Hof komt echter tot de conclusie dat er geen verband is aangetoond tussen de vermelding van het adres op de kaart en de verplichting om te weigeren identiteitskaarten af te geven aan Roemeense onderdanen die in het buitenland wonen. De Roemeense regering heeft daarvoor geen legitiem doel aangedragen. Verder is het vaste rechtspraak van het Hof dat overwegingen van administratieve aard een afwijking door een lidstaat van het Unierecht niet kunnen rechtvaardigen, zeker niet wanneer daardoor een van de fundamentele vrijheden zou worden beperkt. Ook de doeltreffendheid van de administratieve identificatie en controle van buitenlandse adressen vormt dus geen objectieve overweging van algemeen belang. Het Hof concludeert dat artikel 21 VWEU en artikel 45 lid van het Handvest, in samenhang met artikel 4 lid 3 van richtlijn 2004/38 het niet toestaan om aan een onderdaan van een lidstaat een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument te weigeren, op de enkele grond dat hij zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd.

Decentrale relevantie

De (decentrale) overheid dient er zorg voor te dragen dat onderdanen die elders op het grondgebied van de Unie hun woonplaats hebben, een gelijke behandeling ontvangen aan de behandeling van onderdanen die in het eigen land wonen, zeker wanneer het gaat om een beperking van een van de fundamentele vrijheden waaronder het recht van verkeer en verblijf op het grondgebied van de Unie, zoals bij de afgifte van reisdocumenten het geval is. Daarvan kan alleen worden afgeweken wanneer er een legitiem doel is, vastgesteld op objectieve gronden. Overwegingen van administratieve aard voldoen zeker niet aan die eisen.

Meer informatie

Zaak C-491/21, Hof van Justitie van de Europese Unie

Vrij Verkeer

Praktijkvraag Handvest, Kenniscentrum Europa Decentraal

Introductie

In Denemarken geldt op parkeerplaatsen langs snelwegen een maximale parkeerduur van 25 uur. Verordening 561/2006, bekend als de Rij- en rusttijdenverordening, schrijft voor dat wegchauffeurs bepaalde minimum rusttijden in acht moeten nemen. Afhankelijk van de rijtijden gelden voor chauffeurs rusttijden van ten minste 24 of 45 uur. De Europese Commissie is van mening dat het hanteren van een maximale verblijfstijd op parkeerplaatsen langs de snelweg aan de vrije verlening van transportdiensten in de weg staat. Het is volgens de Commissie makkelijker voor Deense dan voor niet-Deense EU-chauffeurs om binnen een maximale verblijfstermijn aan de minimum rusttijden te voldoen dan dat voor chauffeurs uit andere lidstaten is.

Zaak

HvJ EU 21 december 2023, C-167/22, ECLI:EU:C:2023:1020, Commissie t. Denemarken

Beleidsdossier en thematiek

Vrij verkeer van diensten

Mobiliteit

Feiten

Verordening nr. 1072/2009 beoogt het vrij verrichten van zogenoemde cabotagediensten te verzekeren. Dat houdt in dat aanbieders van vrachtvervoer (bedrijven of zelfstandige vrachtchauffeurs) sinds eind 2011 in principe in de hele Europese Unie vracht mogen oppikken en die ook in de hele Unie mogen afleveren. In Denemarken is in 2018 een regel ingevoerd die de maximale parkeerduur op openbare rustplaatsen langs de Deense snelwegen beperkt tot maximaal 25 uur.

Volgens de Europese Commissie maakt deze regel het ten eerste voor bestuurders moeilijker om te voldoen aan de bepalingen met betrekking tot de verkorte en normale wekelijkse rusttijden en de totale rijtijd van de artikelen 4, 6 en 8 van Verordening 561/2006 (ook wel bekend als de Rij- en rusttijdenverordening). De aanwezigheid van parkeerterreinen in de lidstaten is, ongeacht of deze gratis of tegen betaling zijn en ongeacht of zij openbaar zijn of niet, volgens de Commissie noodzakelijk om de in Verordening1072/2009 bepaalde rechten rechtmatig, dus in overeenstemming met de Rij- en rusttijdenverordening, uit te kunnen oefenen.

Ten tweede moet betoogt de Commissie dat de 25-uursregel, ook al geldt die zowel voor in Denemarken gevestigde als voor wegvervoerders uit andere lidstaten, die twee soorten partijen niet op dezelfde wijze raakt. Vervoerders met een fysieke thuisbasis in Denemarken kunnen hun chauffeurs relatief gemakkelijk naar daarnaartoe laten rijden. De Deense regel heeft de bestaande parkeermogelijkheden zodanig beperkt dat hieruit, gelet op de verplichting om bepalingen inzake rij- en rusttijden na te leven, voor niet-ingezeten chauffeurs een belemmering voortvloeit om in Denemarken vervoerdiensten aan te bieden. Weliswaar heeft Denemarken alternatieve parkeercapaciteit aangewezen waar langer kan worden geparkeerd, maar die capaciteit is ontoereikend omdat die niet het gehele Deense grondgebied bestrijkt en te veel bij de grensregio’s is geconcentreerd.

Tot slot is de Commissie ook van mening dat de handelsbelemmering die is ingevoerd door de 25-uursregel, niet gerechtvaardigd door een van de dwingende redenen van algemeen belang die Denemarken aanvoert. Om die redenen heeft de Commissie een procedure aangespannen tegen Denemarken op grond van artikel 258 VWEU.

Volgens de Deense overheid bevatten de beide Verordeningen geen bepalingen die het parkeerbeleid in de verschillende lidstaten regelen. De bevoegdheid om voorschriften vast te stellen over de parkeerduur op rustplaatsen komt daarmee toe aan de lidstaten en niet aan de Unie. Er bestaat volgens Denemarken ook geen algemeen verbod op de invoering van beperkingen zoals parkeerbeperkingen, voor zover deze niet-discriminerend zijn, zoals bedoeld in overweging 4 van Verordening 1072/2009. Op het Deense verbod is daarmee niet artikel 56 VWEU (vrij dienstenverkeer), maar artikel 58 VWEU (Europees vervoerbeleid) van toepassing.

Verder betoogt de Deense staat dat er genoeg toegankelijke parkeerplaatsen in Denemarken zijn, waar voor langere tijd kan worden gerust en waar geen beperking van de parkeerduur geldt. Die liggen met name aan snelwegen die voor vrachtvervoer worden gebruikt. Er zijn dus voldoende alternatieven.

Ten slotte meent de Deense staat dat de 25-uursregel, mocht het Hof deze zien als een beperking op het vrije dienstenverkeer, wel gerechtvaardigd kan worden omdat daarmee publieke doelstellingen worden bereikt. De regeling draagt bij aan de verbetering van de verkeersveiligheid en de arbeidsvoorwaarden van de bestuurders en gaat niet verder dan nodig om die doelen te bereiken, aldus Denemarken.

Beoordeling door het Hof

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) kijkt eerst naar de toepasselijke bepaling. Volgens het Hof is niet artikel 56, maar inderdaad artikel 58 VWEU van toepassing omdat volgens die laatste bepaling het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen die zijn daarvoor opgenomen in VI titel in het VWEU (de artikelen 90 tot en met 100 VWEU). Wel benadrukt het Hof dat de voorschriften die zijn opgenomen in artikel 56 VWEU in principe ook toepassing kunnen vinden in de vervoersector, maar alleen als er wetgeving is die daarover nadere voorschriften stelt. Dat is hier het geval, want Verordening 1072/2009 introduceert een verbod op discriminerende maatregelen, zo blijkt uit artikel 9 lid 2 daarvan. Volgens deze bepaling moeten nationale voorschriften op niet-ingezeten vervoerders worden toegepast onder dezelfde voorwaarden als de voorwaarden die aan de in de lidstaat van ontvangst gevestigde vervoerders worden opgelegd. Daarmee moet discriminatie op grond van nationaliteit of plaats van vestiging worden uitgesloten.

Vervolgens gaat het Hof in op het eerste argument van de Deense staat. Die stelt allereerst dat niet de EU, maar de staat zelf bevoegd is om maatregelen te nemen op het gebied van beperking van parkeertijden langs snelwegen. Dat onderkent het Hof, maar het wijst er daarbij wel op dat het Europese recht moet worden nagekomen: enerzijds mag Denemarken dus de parkeertijden beperken, anderzijds kan de Europeesrechtelijke verplichting voor chauffeurs om minimale rusttijden in acht te nemen, daarmee in het gedrang komen. Het wordt uiteraard moeilijker om rij- en rusttijden in acht te nemen als de mogelijkheden om te rusten worden beperkt. Vervolgens benadrukt het Hof dat het in het kader van deze procedure, een verdragsinbreukprocedure, aan de Commissie is om te bewijzen dat de Deense regeling het te moeilijk maakt om de Rij- en rusttijdenverordening na te komen.

Denemarken heeft in het kader van de procedure en als bijlage gegevens overgelegd over het aantal parkeerplaatsen voor zware voertuigen, waaronder dus vrachtauto’s. Verder heeft Denemarken ook bewezen dat er op het Deense grondgebied, naast 1400 openbare parkeerplaatsen waarop de 25-uursregel van toepassing is, voor deze voertuigen ook ten minste 855 parkeerplaatsen zonder tijdslimiet ter beschikking zijn gesteld door de particuliere sector. De Commissie heeft zich echter op andere gegevens gebaseerd, waaruit blijkt dat een veel lager aantal plaatsen beschikbaar is voor langdurig parkeren voor vrachtauto’s. De Commissie is vervolgens ook niet meer nagegaan of de Deense gegevens kloppen. In een later stadium van de procedure heeft de Commissie bovendien aangegeven dat, ook al zouden de nieuwe Deense gegevens kloppen, dat haar conclusie dat Denemarken onrechtmatig handelt, niet zou veranderen.

De Commissie kon daarbij niet aantonen dat de door de particuliere sector geleverde alternatieve parkeercapaciteit ontoereikend zou zijn voor de opvang van vrachtauto’s voor meer dan 25 uur. Zonder objectieve gegevens daarover kan volgens het Hof alleen op basis van vermoedens worden vastgesteld dat de 25-uursregel de uitoefening van vrachtvervoer kan belemmeren ten nadele van chauffeurs uit andere lidstaten. De algemene vaststelling dat er op de openbare rustplaatsen sprake is van parkeercapaciteitsproblemen kan op zich niet leiden tot de conclusie dat het Koninkrijk Denemarken Verordening 1072/2009 heeft geschonden door de 25-uursregel vast te stellen.

De Commissie had volgens het Hof specifiekere bewijzen moeten aandragen: zij heeft bijvoorbeeld niet aangetoond dat de door de particuliere sector aangeboden parkeercapaciteit ontoereikend zou zijn om de langere rusttijden aan te houden en ook niet dat de alternatieve parkeerplekken onvoldoende verspreid zouden zijn over Denemarken. Ook is niet vast komen staan of de ligging van de alternatieve plekken activiteiten door vervoerders die in andere lidstaten zijn gevestigd aanzienlijk kan belemmeren ten nadele van die dienstverrichters, ten opzichte van vervoerders uit Denemarken. Dat zou zo kunnen zijn bijvoorbeeld bij slechte spreiding van de alternatieve plekken, maar is geen blijk van. Daarnaast is het ook zo dat niet-Deense vervoerders kunnen worden teruggeroepen naar hun standplaats om daar rust te nemen, maar of dat zo is en hoe vaak zich dat voordoet blijkt niet uit de bewijsstukken.

Ten slotte overweegt het Hof ook nog dat een deel van deze in Denemarken bestaande particuliere alternatieve parkeercapaciteit niet gratis is. De Commissie meent dat dat een buitensporige barrière oplevert voor het vrachtverkeer. Volgens de door Denemarken overgelegde gegevens zijn de bedragen die verschuldigd zijn voor het gebruik van die particuliere parkeerplaatsen niet buitensporig, oordeelt het Hof. Daarbij komt nog bij dat zulke kosten soms ook van invloed kunnen zijn op de door de Deense vervoerders verrichte diensten. Dat is bijvoorbeeld het geval als zij de kosten willen vermijden van het doorrijden van hun vrachtauto’s naar hun standplaats. De Commissie heeft daarbij ook geen gegevens verstrekt op grond waarvan kan worden uitgesloten dat de door de particuliere sector verstrekte gratis parkeerplaatsen volstaan voor de opvang van vrachtauto’s die uit andere lidstaten komen.

De conclusie van het Hof luidt dan ook dat de Commissie onvoldoende bewijs heeft geleverd voor de bewering dat de Deense 25-uursregel de bestaande parkeermogelijkheden voor vrachtauto’s van aanbieders uit andere EU-lidstaten zodanig heeft beperkt dat daaruit een belemmering voortvloeit voor het vrij verrichten van vervoerdiensten. Het Hof verwerpt dan ook het beroep van de Commissie.

Decentrale relevantie

Afhankelijk van de situatie ter plaatse kunnen Nederlandse decentrale overheden de aangewezen instantie zijn om regels te stellen aan het ordelijke en efficiënte gebruik van parkeerruimte. Uit deze uitspraak blijkt dat zij in principe gerechtigd zijn om maatregelen op dat gebied te nemen en ook om maatregelen te nemen die weliswaar het recht op vrij dienstverrichting  beperken, maar die gerechtvaardigd zijn om redenen van openbaar belang, zolang die maatregelen noodzakelijk en proportioneel en consistent zijn.

Meer informatie

Zaak C-167/22, Hof van Justitie van de Europese Unie

Mobiliteit, Kenniscentrum Europa Decentraal

De Richtlijn 1999/70/EG (Raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd) stelt EU-brede eisen aan arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd. Deze Richtlijn werd in 1999 in het leven geroepen om uitvoering te geven aan een raamovereenkomst tussen Europese verbanden van werkgevers- en werknemersorganisaties.

In zaak C-715/20, ECLI:EU:C:2024:139, K.L. tegen X sp. z o.o., verduidelijkt het Hof de rechten die voortvloeien uit de Raamovereenkomst, waaronder het recht van werknemers met een arbeidscontract voor bepaalde tijd om niet gediscrimineerd te worden ten opzichte van werknemers met een vaste arbeidsrelatie. Dat recht in clausule 4 van de Raamovereenkomst.

Zaak

HvJ EU 20 februari 2024, C-715/20, ECLI:EU:C:2024:139 K.L. tegen X sp. z o.o.

Beleidsdossier en thematiek

Europees recht en beleid

Werkgelegenheid en sociaal beleid

Feiten

Een werknemer (onder initialen K.L., hierna KL) heeft een arbeidscontract voor bepaalde tijd met een werkgever, onder pseudoniem X. Dit contract gold voor de periode van 1 november 2019 tot en met 31 juli 2022. Op 31 augustus 2020, dus nog tijdens de looptijd van de overeenkomst, zegt X, de werkgever, het contract eenzijdig op en doet dat zonder opgave van redenen.

KL heeft bij de Poolse nationale rechter, de ‘Sąd Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie’ (rechter in eerste aanleg Krakau – Nowa Huta, Polen, hierna: de verwijzende rechter), een vordering tot schadevergoeding ingesteld op grond van het Poolse ‘Arbeidswetboek’ met het argument dat zijn ontslag onrechtmatig was. X voert daarentegen aan dat hij KL rechtmatig heeft ontslagen, overeenkomstig de geldende Poolse bepalingen van arbeidsrecht.

Naar Pools recht onderzoekt een rechter, die wordt gevraagd om naar een beëindiging van een overeenkomst voor bepaalde tijd te kijken, de redenen van dat ontslag niet. De werknemer heeft ook geen recht op vergoeding wegens het ontbreken van een rechtvaardiging van dat ontslag. Daarmee wordt een dergelijke werknemer de bescherming ontzegd die voortvloeit uit artikel 30 van het EU-Handvest van de grondrechten. Die bepaling luidt als volgt: “Iedere werknemer heeft overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken recht op bescherming tegen iedere vorm van kennelijk onredelijk ontslag.”

KL stelt ten eerste, dat de verklaring van X vormfouten bevatte die gebreken opleverden waaraan een recht op schadevergoeding kon worden ontleend  (op grond van artikel 50, § 3, van het Poolse Arbeidswetboek). Ten tweede voert hij aan dat, zelfs als dat Arbeidswetboek geen verplichting aan werkgevers oplegt om de redenen voor de beëindiging mee te delen bij de beëindiging van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, het ontbreken van die vermelding het non-discriminatiebeginsel schendt. Dat beginsel is vormgegeven in het EU-recht en het Poolse recht omdat de verplichting om redenen aan te geven wél bestaat bij de beëindiging van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd.

De verwijzende rechter merkt op dat de ‘Trybunał Konstytucyjny’ (het Grondwettelijk Hof van Polen) in 2008 een arrest heeft gewezen dat betrekking had op de verenigbaarheid van artikel 30, § 4, van het Arbeidswetboek met de ‘Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej’ (Grondwet van de Republiek Polen). Het Hof kwam tot de conclusie dat artikel 30, § 4, van het Arbeidswetboek niet in strijd was met de Poolse Grondwet.

Een derde Pools rechtscollege, de ‘Sąd Najwyższy’ (de hoogste Poolse rechter in burgerlijke en strafzaken) wees echter in 2019 een arrest waarin het zijn twijfels uitte over de juiste tenuitvoerlegging van clausule 4 van de Raamovereenkomst in het Poolse recht. Daarmee rijzen ook vragen over de verenigbaarheid van de relevante bepalingen in het Poolse Arbeidswetboek met het Unierecht. Toch heeft de Sąd Najwyższy erop gewezen dat een organisatie die geen overheidsorgaan is, zoals een particuliere werkgever, niet aansprakelijk kan worden gesteld voor de onjuiste omzetting van Richtlijn 1999/70 in het Poolse recht. Deze hoogste rechterlijke instantie mocht daarom artikel 30, § 4, van het Arbeidswetboek zelf niet buiten toepassing laten in de zaak die tot het genoemde arrest heeft geleid. Een Richtlijn heeft geen horizontale rechtstreekse werking en schept dus geen rechten en plichten tussen particulieren, zoals een particuliere werkgever en een werknemer.

De verwijzende rechter vraagt zich af of op welke basis er rechtmatig onderscheid mag worden gemaakt bij arbeidsverhoudingen. In een eerder arrest van het Hof in de zaak Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43), was er sprake van onderscheid op grond van godsdienst. In een andere zaak, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278), was sprake van onderscheid op basis van leeftijd. Die beide gronden voor onderscheid zijn vermeld in het Handvest van de EU-Grondrechten, terwijl de aard van de arbeidsverhouding (en dus ook of die voor bepaalde of onbepaalde tijd is aangegaan) daarin niet is vermeld als grondslag voor het maken van rechtmatig onderscheid. Artikel 21 lid 1 van dat Handvest bepaalt echter dat iedere vorm van discriminatie is uitgesloten in de arbeidsrechtelijke sfeer.

Rechtsvragen

De verwijzende rechter heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna het Hof) de volgende prejudiciële vragen gesteld:

1) Moeten artikel 1 van richtlijn [1999/70] en de clausules 1 en 4 van [de Raamovereenkomst] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die slechts in het geval van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd voorziet in de verplichting van de werkgever om de beslissing tot beëindiging van een arbeidsovereenkomst schriftelijk te motiveren en die aldus de redenen voor de beëindiging van overeenkomsten voor onbepaalde tijd aan rechterlijke toetsing onderwerpt, terwijl een dergelijke verplichting voor de werkgever (namelijk de vermelding van de redenen voor de beëindiging) niet bestaat in het geval van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (waardoor enkel de conformiteit van de beëindiging met de bepalingen inzake de beëindiging van overeenkomsten aan rechterlijke toetsing is onderworpen)?

2) Kunnen partijen in een geding tussen particulieren zich beroepen op clausule 4 van [de raamovereenkomst] en het algemene Unierechtelijke beginsel van non-discriminatie (artikel 21 van het [Handvest]), en hebben deze bepalingen derhalve horizontale werking?”

Uitspraak van het Hof

Het Hof herformuleert de vraag van de verwijzende rechter en stelt dat met name naar clausule 4 van de Raamovereenkomst moet worden gekeken. Die is van toepassing op alle werknemers die tegen betaling arbeid verrichten in het kader van een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd met hun werkgever. Dat is ook de situatie in de procedure tussen KL en X. Uit clausule 4 vloeit voort dat deze procedure geen betrekking heeft op de keuze als zodanig om contracten voor bepaalde tijd te sluiten in plaats van contracten voor onbepaalde tijd, maar op discriminatie die voortkomt uit gesloten contracten voor bepaalde en voor onbepaalde tijd.

Vervolgvraag is of een wettelijke regeling (30, § 4, van het Poolse Arbeidswetboek) te zien is als een ‘arbeidsvoorwaarde’ in de zin van clausule 4 van de Raamovereenkomst. Daarvoor moet worden aangeknoopt bij de term ‘dienstverband’ uit artikel 4. Die term is eerder door het Hof geïnterpreteerd. Daaronder vallen in ieder geval de volgende onderdelen van de verhouding tussen werkgever en werknemer:

• de bescherming die een werknemer heeft bij onrechtmatig ontslag (arrest van 17 maart 2021, Consulmarketing, C‑652/19, EU:C:2021:208,);
• de regels over de vaststelling van de opzegtermijn in geval van opzegging van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (arrest van 25 juli 2018, Vernaza Ayovi, C‑96/17, EU:C:2018:603);
• de regels over de vergoeding die aan de werknemer wordt toegekend vanwege de opzegging van zijn arbeidsovereenkomst, omdat die vergoeding wordt betaald door de arbeidsverhouding die tussen hen is ontstaan (wat ook volgt uit het laatstgenoemde arrest).

Vervolgvraag is of een wettelijke regeling een arbeidsvoorwaarde is in de zin van de kaderovereenkomst. Als er namelijk wel in wettelijke voorwaarden kan worden gediscrimineerd, is dat in strijd met de doelstelling van clausule 4 van de Raamovereenkomst. Artikel 30, § 4, van het Poolse Arbeidswetboek valt daarmee onder het begrip ‘arbeidsvoorwaarden’. Dat is zo omdat het een regeling is over de beëindiging van een arbeidsovereenkomst bij ontslag en de bestaansreden van die regeling is gelegen in de arbeidsverhouding die is ontstaan tussen een werknemer en zijn werkgever.

Verder is het non-discriminatiebeginsel niet alleen opgenomen in clausule 4 van de Raamovereenkomst. Die bepaling moet worden gezien als een specifieke uitdrukking van het onderliggende fundamentele gelijkheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de grondbeginselen van het Unierecht. Dit bepaalde het Hof al eerder in zijn arrest van 19 oktober 2023, Lufthansa CityLine, (C‑660/20, EU:C:2023:789). In dat arrest bepaalde het Hof ook dat dat beginsel niet restrictief mag worden uitgelegd.

Clausule 4 heeft volgens het Hof rechtstreekse werking. Onderzocht moet dan ook worden of de Poolse wettelijke regeling neerkomt op een minder gunstige behandeling van tijdelijke werknemers dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst. Als dat zo is, dan rijst de vraag of dat verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is. Eerste vraag is dan of tijdelijke werknemers en werknemers in vaste dienst vergelijkbaar zijn.

De Poolse wettelijke regeling is vrij algemeen van karakter, constateer het Hof. Deze regelt in alle gevallen de voorlichting die een werkgever moet geven aan ontslagen werknemers, namelijk wat de redenen voor de beëindiging van hun arbeidsovereenkomst is. De regeling is daarbij van toepassing op werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd die vergelijkbaar kunnen zijn met werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Het is aan de verwijzende rechter of de tijdelijke overeenkomst van KL vergelijkbaar is met die van werknemers die tijdens dezelfde periode met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd in dienst waren bij X.

Vervolgens constateert het Hof dat de Poolse wettelijke regeling neerkomt op een minder gunstige behandeling van tijdelijke werknemers. Aan de werknemer met een tijdelijk contract wordt informatie ontzegd die belangrijk is om te beoordelen of het ontslag onrechtmatig is en te overwegen om eventueel een zaak aanhangig te maken bij een rechterlijke instantie. Een werknemer met een vast contract krijgt die informatie wel. Dat verschil in behandeling benadeelt de werknemer met een tijdelijk contract. Die is bijna gedwongen om bij de rechter zijn ontslag aan te vechten waarbij die informatie alsnog kan worden verkregen doordat de rechter het vrijgeven daarvan kan gelasten. Die werknemer staat daarbij echter wel op een achterstand omdat die niet vooraf beschikt over de relevante informatie die juist beslissend kan zijn voor zijn keuze om te procederen of niet. Ook juist de druk die daarvan uitgaat om te procederen zonder alle relevante feiten te hebben, pakt discriminerend uit.

Daarna onderzoekt het Hof of er sprake is van een objectieve rechtvaardiging voor de Poolse wettelijke regeling. Het feit dat het onderscheid is vastgesteld in een wettelijke regeling doet daarbij niet ter zake.

Het verschil in behandeling kan alleen worden gerechtvaardigd door precieze en concrete gegevens, die kenmerkend zijn voor de betreffende arbeidsvoorwaarde, in de bijzondere context waarin deze voorwaarde is gesteld en op grond van objectieve en transparante criteria. Alleen dan kan worden nagegaan of het verschil voorziet in een werkelijke behoefte en passend en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel. De Poolse regering beroept zich echter op de verschillende sociaaleconomische functies van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en voor onbepaalde tijd. Het slechtere niveau van bescherming van werknemers brengt met zich mee dat flexibele arbeid gunstiger wordt voor werkgever en werknemer.

Die redenen vormen volgens het Hof geen precieze en concrete gegevens die kenmerkend zijn voor de betreffende arbeidsvoorwaarde. Het onderscheid dat de Poolse wetgeving maakt, is te algemeen en abstract omdat het alleen gebaseerd is op de duur van het dienstverband zelf. Met die gegevens kan dus niet worden verzekerd dat het verschil in behandeling voorziet in een werkelijke behoefte op grond van publieke belangen. Als dat abstracte verschil voldoende zou zijn voor een rechtvaardiging, dan zou clausule 4 van de Raamovereenkomst zinloos worden. Ook is de ongunstige behandeling van tijdelijke werknemers niet passend en noodzakelijk voor het nastreven van de doeleinden die de Poolse regering daarmee wil bereiken, namelijk meer werkgelegenheid.

Een verplichting om ook tijdelijke werknemers de redenen van ontslag mee te delen staat volgens het Hof niet in de weg aan een flexibele arbeidsmarkt. Het weglaten van de plicht om de reden of redenen voor het ontslag schriftelijk mede te delen aan de werknemer, is niet toegestaan. Er kan niet worden aangenomen dat alleen die plicht de flexibiliteit van de arbeidsmarkt aanzienlijk beïnvloedt.

De slotvraag is of de verwijzende rechter uitvoering moet geven aan clausule 4 van de Raamovereenkomst. De vraag is of deze rechtstreekse werking heeft in het geschil tussen KL en X. In principe moet een bepaling van nationaal recht die strijdig is met een richtlijnbepaling buiten toepassing worden gelaten in een rechtsgeding. De nationale rechter moet daarbij in een geding tussen particulieren rechtsbescherming verzekeren en de volle werking van bepalingen van Europees recht waarborgen. Daarbij moet het nationale recht richtlijnconform worden uitgelegd.

Als het gaat om een geding tussen particulieren, moet bij de toepassing van verplichtingen uit een richtlijn op nationale bepalingen het gehele nationale recht in beschouwing genomen worden om tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met doel van de richtlijn.

Als dat niet mogelijk is, dan vereist het beginsel van voorrang van EU-recht dat een nationale rechter een bepaling van nationaal niveau buiten toepassing laat wanneer deze in strijd is met Unierechtelijke bepalingen die rechtstreekse werking hebben. Maar dat kan niet in alle gevallen. Een richtlijnbepaling kan niet door een particulier tegenover een andere particulier worden ingeroepen voor een nationale rechter. Een nationale rechter mag niet op grond van een richtlijnbepaling, zelfs al is die duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk, een daarmee strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing laten als daardoor een extra verplichting wordt opgelegd aan een particulier.

Aan de ene kant is het zo dat het Hof de rechtstreekse werking heeft toegekend aan clausule 4, punt 1, van de Raamovereenkomst. Die kan dus door particulieren voor de nationale rechter worden ingeroepen tegen de staat en andere overheidsorganen. Aan de andere kant gaat het hier om een geschil tussen particulieren. In dat geval kan het Unierecht de nationale rechter er niet toe verplichten om artikel 30, § 4, van het Poolse Arbeidswetboek buiten toepassing te laten. Die bepaling vormt de precisering en concrete invulling van de arbeidsvoorwaarden waarop met name clausule 4 van de Raamovereenkomst van toepassing is. Met die bepaling uit het Arbeidswetboek brengt Polen dus EU-recht ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest van de EU-grondrechten. Daarbij moet Polen garanderen dat EU-rechten doeltreffend kunnen worden afgedwongen. Indirect wordt door deze Poolse regeling juist die toegang tot de rechter beperkt, doordat een getroffen werknemer informatie wordt ontzegd die belangrijk is om te beoordelen of zijn ontslag eventueel onrechtmatig is en om eventueel een rechtszaak te beginnen om dat ontslag aan te vechten. Daarmee is de Poolse regeling in strijd met artikel 47 van het Handvest van EU-Grondrechten. De verwijzende rechter is daarom verplicht om artikel 30, § 4, van het Arbeidswetboek buiten toepassing laten voor zover dit nodig is om de volle werking van de bepaling van het Handvest te waarborgen.

Decentrale relevantie

De verplichtingen uit de Raamovereenkomst en de Richtlijn gelden in principe ook voor decentrale overheden. Ook voor hen geldt dus dat zij in principe werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd gelijk moeten behandelen als werknemers met een arbeidscontract voor onbepaalde tijd. Het moet wel gaan om vergelijkbare arbeid en er kan een beroep worden gedaan op uitzonderingsgronden, mits objectief, noodzakelijk en proportioneel.