Onze gemeente hanteert een vergunningstelsel voor standplaatsen voor het plaatsen van onder andere marktkramen en snackkarren. Deze standplaatsvergunningen worden in beperkte hoeveelheden verstrekt. Mag de gemeente dergelijke standplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd verlenen, zonder hierbij in strijd te handelen met de Europese regelgeving inzake vrij verkeer?
Antwoord in het kort
Nee, de toegang tot de interne markt voor dienstverlening mag niet onnodig lang afgesloten worden voor andere dienstverleners. Dit is het uitgangspunt vanuit de Europese Dienstenrichtlijn bij het verlenen van vergunningen waarvan maar een beperkt aantal verstrekt kan worden. Andere dienstverleners zouden dan namelijk geen enkele toegang tot de markt meer hebben.
Schaarse vergunningen
In de Europese Dienstenrichtlijn en de daarvan afgeleide nationale Dienstenwet, wordt in het kader van schaarse vergunningen, zoals in uw voorbeeld aan de orde, onderscheid gemaakt tussen twee soorten schaarsten. Dit is ten eerste schaarste als gevolg van een beperkt aantal beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden en ten tweede beleidsmatige schaarste. Hieronder zullen we nader ingaan op dit onderscheid
1. Schaarste door beperkte bronnen en mogelijkheden
Artikel 12 van de Dienstenrichtlijn (artikel 33 lid 4 en 5 Dienstenwet) schrijft een specifieke regeling voor in gevallen waarin het aantal vergunningen beperkt is vanwege schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden. Een voorbeeld hiervan is de opslagvergunning zoals geregeld in de Mijnbouwwet. Bij de verlening van deze (beperkte hoeveelheid) vergunningen dient een specifieke selectieprocedure te worden vastgesteld die alle waarborgen biedt voor onpartijdigheid en transparantie (artikel 12 lid 2 Dienstenrichtlijn).
2. Beleidsmatige schaarste
Daarnaast kan het aantal te verlenen vergunningen ook beperkt worden om beleidsmatige redenen. Bijvoorbeeld een beperkt aantal vergunningen dat binnen een bepaald gebied wordt verleend aan exploitanten van rondvaartboten. Ook een maximaal aantal evenementen dat per tijdsperiode in een gemeente mag worden georganiseerd, is een voorbeeld. In dit geval zijn in de eerste plaats de algemene voorschriften zoals neergelegd in artikel 10 (vergunningsvoorwaarden), 11 (vergunningsduur) en 13 (vergunningsprocedure) van de Dienstenrichtlijn van toepassing.
Standplaatsvergunning
In het geval van een standplaatsvergunning kan het zowel gaan om schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden (ad 1). Er zijn bijvoorbeeld maar een x-aantal plaatsen voor marktkramen per week beschikbaar. Ook kan de gemeente om beleidsmatige redenen het aantal standplaatsvergunningen beperken (ad 2). De gemeenten wil bijvoorbeeld om openbare orde redenen niet op iedere hoek van de straat een snackkar. Als sprake is van optie 1, dan moet de gemeente artikel 12 van de Dienstenrichtlijn toepassen. Komt de gemeente tot de conclusie dat zij om beleidsmatige redenen het aantal vergunningen wil beperken, zoals in optie 2, dan zijn de artikelen 10, 11 en 13 Dienstenrichtlijn van toepassing.
In de praktijk zou ook sprake kunnen zijn van een samenloop van optie 1 en 2: er zijn zowel beperkte hulpbronnen waardoor een vergunning schaars is, daarnaast kan de overheid bepalen hoeveel vergunningen ze uiteindelijk verlenen.
Vergunning voor onbepaalde tijd verlenen?
Volgens art. 11 Dienstenrichtlijn en art. 33 Dienstenwet moeten decentrale overheden vergunningen die vallen onder de Dienstenrichtlijn in principe voor onbepaalde tijd verstrekken. De reden daarvoor is dat een beperkte geldigheidsduur van vergunningen de uitoefening van dienstenactiviteiten verhindert. Dienstverleners zouden anders beperkt kunnen worden om grote investeringen te kunnen doen of langetermijnstrategieën kunnen ontwikkelen.
Vergunning voor beperkte duur verlenen?
Er zijn een aantal uitzonderingen mogelijk op de verplichting een vergunning voor onbepaalde tijd te verlenen. Decentrale overheden moeten deze beperkte duur en dus het vergunnen onder bepaalde tijd kunnen rechtvaardigen en motiveren. Volgens art. 11 lid 1 Dienstenrichtlijn mag een vergunning voor beperkte duur worden verleend als (deze voorwaarden worden hieronder nader uitgewerkt):
- de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden;
- het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang;
- een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
Voorwaarden voor toepassing uitzondering A, art. 11 lid 1a
Formeel kent deze uitzondering een beperkte geldigheidsduur. Verlenging van de vergunning vindt echter automatisch plaats. Bij de verlenging mogen geen andere of nieuwe voorwaarden worden gesteld dan die gedurende de looptijd van de vergunning golden. De vergunninghouder hoeft geen actie te ondernemen om de vergunning te laten verlengen. Als er een vergunning voor bepaalde duur is verleend en de verlenging van rechtswege plaatsvindt, is er sprake van een automatische verlenging.
Voorwaarden voor toepassing uitzondering B, art. 11 lid 1b
In dit geval gaat het erom dat het aantal beschikbare vergunningen is beperkt door een dwingende reden van algemeen belang. Een voorbeeld is het beperken van het aantal vergunningen voor coffeeshops om de openbare veiligheid te beschermen. De beperking is dus noodzakelijk.
Als gevolg van publiekrechtelijk handelen, kan er een schaarste aan dergelijke vergunningen ontstaan. De schaarste ontstaat omdat de dwingende reden van algemeen belang veiliggesteld wordt.
Voorwaarden voor toepassing uitzondering C, art. 11 lid 1c
Bij de in art. 11 lid 1c van de Dienstenrichtlijn bedoelde uitzonderingsgrond is de beperking in geldigheidsduur van een vergunning een middel (geen gevolg) om een dwingende reden van algemeen belang te waarborgen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het beperken van de duur van een festival om de openbare orde te beschermen. Bij beoordeling of op grond hiervan een beperking in de geldigheidsduur is toegestaan, moet ook rekening gehouden worden met de evenredigheid van de maatregel. Als er met minder vergaande stappen hetzelfde doel bereikt kan worden, is een beperking niet toegestaan.
Uitzondering artikel 12 (schaarste door beperkte bronnen en mogelijkheden)
Artikel 12 lid 2 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat een schaarse vergunning in de zin van art 12 voor een passende beperkte duur moet worden verleend en niet automatisch mag worden verlengd. Artikel 12 Dienstenrichtlijn schrijft dus een duidelijke verplichting voor tot het beperken van de vergunningstermijn als het gaat om schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden.
Gevolgen termijn vergunning
Om termijn voor de vergunning in dit voorbeeld te bepalen, moet de gemeente de markt analyseren en nagaan of er andere partijen zijn die ook geïnteresseerd zouden kunnen zijn in deze vergunning. Op basis van de uitkomsten daarvan moet de gemeente dan vervolgens een afweging maken wat een redelijke termijn is voor de duur van de vergunning. Daarbij kan bijvoorbeeld gekeken worden naar de investering die de partij(en) die de vergunning krijgt mogelijk moet doen en hoeveel tijd deze partij nodig heeft om deze investering terug te verdienen.
Meer informatie:
Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa Decentraal
Vergunningstelsels en eisen, Kenniscentrum Europa Decentraal
Vrij Verkeer, Kenniscentrum Europa Decentraal
‘De Dienstenrichtlijn in Nederland’, M.R. Botman (2015)
