Nee, een aanvraag voor een PGB voor hulp of zorg mag niet zomaar door een gemeente worden afgewezen omdat er diensten in een ander EU-land worden afgenomen. Maar ook niet als daarmee diensten van een aanbieder uit een ander EU-land worden ingekocht. Er zijn echter wel rechtvaardigingsgronden op grond waarvan, onder omstandigheden en met de juiste argumenten, een aanvraag voor een PGB mag worden geweigerd in deze omstandigheden. Een eerste reden is dat er overcapaciteit kan ontstaan in het Nederlandse zorgstelsel, een tweede is dat de financierbaarheid van de zorg in het gedrang kan komen. Ook als die argumenten gelden, dan mag de belemmering niet discriminatoir zijn en moet die noodzakelijk en proportioneel zijn. In het algemeen is het geen goede reden voor weigering dat er geen toezicht kan worden gehouden op de juiste besteding van het PGB. Daarvoor kunnen EU-lidstaten namelijk onderling afspraken maken.

De Patiëntenrichtlijn en Verordening 883/2004

Het is mogelijk dat op het jeugdzorgtraject uit het voorbeeld de Patiëntenrichtlijn van toepassing is. Die Richtlijn (Richtlijn 2011/24) is namelijk van toepassing op alle vormen van gezondheidszorg, zo blijkt uit artikel 1 lid 2 daarvan. Daarin wordt de Richtlijn van toepassing verklaard op “[…] de verlening van gezondheidszorg aan patiënten, ongeacht de wijze van organisatie, verstrekking of financiering.” Op huishoudelijke hulp die veel wordt aangevraagd op grond van de WMO, is de Richtlijn echter niet van toepassing. Artikel 1 lid 3 daarvan bepaalt dat diensten op het gebied van langdurige zorg die “[…] tot doel hebben om hulpbehoevenden te ondersteunen bij de uitvoering van dagelijkse routinetaken […]” buiten het toepassingsbereik van de Richtlijn vallen.

De Richtlijn verplicht het de lidstaten, dus ook gemeenten, om de kosten van mensen die rechten kunnen ontlenen aan socialezekerheidsstelsels volgens Verordening 883/2004, en die grensoverschrijdende gezondheidszorg ontvangen, te vergoeden. Maar dat geldt alleen als de betrokken zorg deel uitmaakt van de prestaties waarop de verzekerde uit hoofde van de wetgeving van de lidstaat van aansluiting (Nederland in ons voorbeeld) recht heeft. Zorg op grond van de Jeugdwet valt daar dus in ieder geval onder; de vraag is dus wel of de zorg die de Vlaamse aanbieder kan verzorgen, vergelijkbaar is met de zorg waarop de betrokken jongere recht zou hebben in Nederland.

Artikel 56 VWEU

Maar wat geldt nu met betrekking tot het PGB op grond van de WMO, op basis waarvan huishoudelijke hulp en ondersteuning zou moeten worden ingeschakeld? Daarvoor geldt alsnog het vrije verkeer van diensten, ongeacht de vraag of het PGB voor hulp of zorg wordt gebruikt. De Centrale Raad van Beroep zei er in zijn uitspraak van 16 april 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:970) het volgende over:

In het midden kan worden gelaten of de Patiëntenrichtlijn op de aan de orde zijnde zorg van toepassing is. Deze zorg moet immers, zelfs als het zwaartepunt ervan niet op intensieve zorg en begeleiding […] maar op medische behandeling zou liggen, in ieder geval worden beschouwd als een dienst in de zin van artikel 56 van het VWEU.

Dat betekent dus dat artikel 56 VWEU, dat belemmeringen op het vrije verkeer van diensten tussen EU-lidstaten verbiedt, zowel kan worden toepast op diensten met een medisch karakter, zorg dus, als op diensten met een hulpkarakter, zoals ondersteuning in het huishouden. Een verbod om in het buitenland hulp of zorg in te kopen schrikt degene die behoefte heeft aan hulp of zorg af om zich te wenden tot dienstverrichters die gevestigd zijn in andere EU-lidstaten of die hun diensten aanbieden in of vanuit een andere lidstaat dan Nederland. Daarmee vormt een beperking op de toekenning van PGB’s zowel voor aanvragers als voor de dienstverrichters een belemmering van het vrij verrichten van diensten. In principe is de weigering om een PGB te verlenen voor hulp of zorg in of uit het buitenland dus een belemmering die verboden is, maar gerechtvaardigd kan worden.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan een nationale maatregel die het verrichten van diensten belemmert of minder aantrekkelijk maakt, alleen worden gerechtvaardigd als die maatregel zonder discriminatie wordt toegepast. Verder moet die beantwoorden aan een of meer dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag die niet verder gaan dan nodig is om dit doel te bereiken. Kan de gemeente een rechtvaardigingsgrond inroepen en zo ja, welke?

Rechtvaardigingsgronden: kosten van hulp en zorg, beschikbaarheid en controleerbaarheid

Kosten van hulp en zorg

Kan de gemeente in het voorbeeld zich dan beroepen op de rechtvaardigingsgrond dat de kosten van een intensief psychiatrisch traject in België te hoog zijn en dat zij daarom het PGB mag weigeren? Het feit dat het kostbare, langdurige zorg zou betreffen is op zich niet voldoende omdat er mogelijk ook hoge kosten zouden worden gemaakt als de zorg zou worden ontvangen in de vorm van zorg in natura in Nederland of als het PGB in Nederland zou worden gebruikt voor het inkopen van zorg. Specifiek zou moeten worden beargumenteerd dat de kosten van de begeleiding disproportioneel hoog zijn en een gevaar zouden vormen voor het financiële evenwicht van het aanwezige zorgstelsel. Bij het andere voorbeeld, de WMO-ondersteuning geldt dit ook: is de Vlaamse hulp in de huishouding goedkoper of even duur als die in Nederland, bekostigd met een PGB of op basis van zorg in natura, dan is er geen reden om een PGB te weigeren. Maar zelfs als de zorg of hulp over de grens duurder is, dan is een weigering om een PGB toe te kennen mogelijk ook niet gerechtvaardigd: een inwoner kan immers genoegen nemen met het bedrag waarvoor in Nederland dezelfde diensten zouden kunnen worden ingekocht en het verschil in kosten kunnen willen bijpassen. In dat geval is een weigering waarschijnlijk disproportioneel.

Beschikbaarheid

Er kan ook sprake zijn van een andere rechtvaardigingsgrond. Als er een redelijk compleet zorgaanbod is in Nederland, dan is het wellicht een verspilling om aanvullend ook nog zorg in het buitenland in te kopen met een PGB, waardoor de instandhouding van het zorgaanbod in Nederland in gevaar komt. Ook de planbaarheid kan in het geding komen als mensen steeds naar eigen inzicht kunnen uitwijken naar aanbieders over de grens. Voor ons voorbeeld is ten eerste van belang dat Nederlandse regelgeving voor de aanvrager die beschikt over een indicatie voor WMO-hulp of -zorg of Jeugdzorg al de mogelijkheid bevat om binnen Nederland te kiezen voor zorg in natura of voor het inkopen van zorg met een PGB. Artikel 2.3.6 van de WMO en artikel 8.1.1 van de Jeugdwet regelen dat.

Daardoor is het al mogelijk voor behoevenden om naar eigen inzicht zelf zorg of hulp in te kopen en te betalen uit een PGB. Voor een geslaagd beroep op de rechtvaardiginggrond moet men gegevens hebben waaruit kan worden afgeleid dat de belangen van planning en financierbaarheid van hulp of zorg wezenlijk worden aangetast. Bijvoorbeeld door de mogelijkheid dat de besteding van het PGB zal worden uitgebreid met vormen van hulp of zorg die in een andere lidstaat aanvullend worden ingekocht en daar worden ontvangen. Dat ligt in ons voorbeeld minder voor de hand bij de WMO-hulp, maar is niet uitgesloten bij de intensieve psychiatrische begeleiding in Vlaanderen. Sowieso is het lastig om deze rechtvaardigingsgrond in te roepen als in Nederland sprake is van (onredelijk) lange wachttijden. Dat kan juist een reden zijn voor mensen om een PGB aan te vragen en sneller hulp of zorg te ontvangen in het buitenland of van een buitenlandse aanbieder.

Controleerbaarheid

De derde eventuele rechtvaardigingsgrond voor een weigering kan luiden dat besteding of gebruik van een PGB buiten Nederland zou leiden tot problemen van administratieve aard. Te denken is dan aan de mogelijkheid dat controle op rechtmatige besteding niet of minder goed mogelijk is. Dat moet dan wel blijken. In principe zijn de lidstaten elkaar ondersteuning verschuldigd bij het uitvoeren van controles op het gebied van sociale zekerheid en kunnen zij daarover op grond van Verordening 987/2009 nadere afspraken maken. Er zou dan moeten blijken dat dergelijke afspraken er niet zijn en ook niet voorzienbaar of mogelijk zijn.

Conclusie

Een gemeente mag niet zonder meer weigeren om een PGB op grond van de Jeugdwet of de WMO toe te kennen, op de enkele grond dat hulp of zorg in het buitenland wordt afgenomen. Dat kan alleen als er voldoende rechtvaardiging is voor die weigering. De rechtvaardiging kan bestaan uit de hoogte van de kosten die voor de te betrekken hulp of zorg moet worden gemaakt of uit de mogelijkheid dat de planbaarheid of het vaste aanbod van hulp en zorg in Nederland in gevaar komt. In dat geval moet de ingreep van de gemeente geschikt, noodzakelijk en proportioneel zijn en moeten er concrete aanwijzingen zijn dat de belangen waarvan de gemeente meent dat die worden geschaad naar waarschijnlijkheid zullen worden aangetast.

Meer informatie

Vrij verkeer van diensten, Kenniscentrum Europa Decentraal

Is de Patiëntenrichtlijn van invloed op gemeentelijke zorgtaken en zorg over de grens?, praktijkvraag, Kenniscentrum Europa Decentraal

Met pgb zorg inkopen in EU-landen toegestaan, Expertisecentrum Europees Recht

Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, Wettenbank

Jeugdwet, Wettenbank

Sinds de invoering van de Patiëntenrichtlijn lijkt er over het algemeen een stijgende lijn te zijn op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking in de zorg. Dit blijkt ook uit het verslag van de Europese Commissie uit 2022. Voor gemeenten blijft het relevant om rekening te houden met zaken als informatieverstrekking en financiering. Daarnaast zet de EU sinds de COVID-19 pandemie in op een verdere EU-samenwerking in de zorg via onder andere het EU4health programma en Verordening 2022/2371 over ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van gezondheid. Bij deze plannen zijn gemeenten aangewezen  voor signalering en goede communicatie met landelijke organen en buurgemeenten over de grens.

Patiëntenrichtlijn

De inwerkingtreding van de Europese Patiëntenrichtlijn 2011/24 in 2014 heeft mede gezorgd voor een versterking van de samenwerking op het gebied van de gezondheidszorg tussen de lidstaten. Die intensievere samenwerking heeft onder andere geleid tot de oprichting van Europese Referentienetwerken en tot bevordering van wederzijdse erkenning van voorgeschreven recepten uit andere EU-landen. Daarnaast zijn er al eerder afspraken gemaakt binnen de Benelux, die voornamelijk zagen op het grensoverschrijdende ambulancevervoer.

De Richtlijn heeft ervoor gezorgd dat er een goede balans is tussen de houdbaarheid van de zorgstelsels en het recht van patiënten om zich in het buitenland te laten behandelen. De regels die zijn opgesteld, zien erop toe dat EU-landen onderling hun zorgbeleid en zorgstelsels steeds meer op elkaar afstemmen. De belangrijkste aspecten van de Patiëntenrichtlijn zijn:

• Het regelen van een netwerk voor nationale contactpunten die informatie verstrekken aan patiënten over grensoverschrijdende zorg;
• Er is bepaald welke elementen minimaal op een medisch voorschrift of recept moeten staan als een patiënt het voorschrift wil meenemen naar een ander EU-land;
• De verdere ontwikkeling van Europese referentienetwerken van medische expertise wordt gestimuleerd.

Follow-up

De Commissie schrijft elke paar jaar een verslag over de stand van zaken met betrekking tot de belangrijkste bepalingen uit de Richtlijn. In het verslag uit 2022 noemt de Commissie bijvoorbeeld dat zorgaanbieders geen hogere prijzen mogen vaststellen voor patiënten uit andere lidstaten en dat daarom een prijsschaal voor medische kosten beschikbaar moet zijn. Daarnaast zijn administratieve procedures soms nog te complex zijn en de nationale contactpunten hierover betere informatie moeten verstrekken.

Nationaal Contactpunt Nederland: CAK

In Nederland is het Centraal Administratie Kantoor (CAK) opgericht om in navolging van de Patiëntenrichtlijn de taken van het nationale contactpunt (NCP) uit te voeren. Hier wordt algemene informatie aangeboden aan patiënten die in een ander EU-land een medische behandeling willen ondergaan. Onder de taken van het CAK bevindt zich ook de gegevensuitwisseling van patiënten met verschillende partijen, waaronder met gemeenten. Daarnaast wordt er door het CAK met deze partijen uitvoerig over de toepassing van de richtlijn gesproken.

Echter blijkt uit het verslag van de Commissie uit 2022 dat NCPs door patiënten  vaak nog moeilijk te vinden zijn. Daarnaast blijven er lacunes bestaan wat betreft beschikbaarheid en duidelijkheid van informatie. Hierdoor blijft het gebruik van grensoverschrijdende zorg gering. Voor gemeenten is het daarom van belang dat er door hen een actieve rol wordt gespeeld op het gebied van voorlichting en doorverwijzing ten aanzien van grensoverschrijdende zorg. Van (grens)gemeenten wordt bovendien verwacht dat zij de grensoverschrijdende samenwerking in de zorgsector bevorderen. Gebruikmaken van een tweetalige website, tweetalige brochures en spreekuren wordt in dit verband zeer aangemoedigd. Op de lange termijn kan dit voor veel verbetering van de gezondheidsstelsels binnen de EU zorgen.

Regelgeving na de COVID-19 crisis

De COVID-19 crisis heeft een grote impact gehad op de gezondheidszorg in de EU. Om deze reden heeft de EU een aantal nieuwe programma’s opgezet.

EU4Health

Het EU4Health-programma is opgezet om de EU weerbaarder te maken in tijden van gezondheidscrises zoals de COVID-19-pandemie. Het programma is vastgesteld in Verordening 2021/522 en loopt van 2021-2027. Het doel van het programma is het sterker maken van het grensoverschrijdend gezondheidsbeleid. Het beoogd onder andere de gezondheidszorg beter toegankelijk te maken en de nationale zorgstelsels beter samen te laten werken. Dit programma is de eerste stap naar een Europese gezondheidsunie. Het plan hiervoor is dat alle EU-landen zich samen voorbereiden op gezondheidscrisissen en samenwerken om de preventie, behandeling en nazorg te verbeteren. Dit is niet alleen gericht op crisissituaties maar ook op het bestrijden van ziekten zoals kanker. Deze voorziene intensivering van samenwerking in de zorg zal vooral van belang zijn voor grensgemeenten.

Verordening 2022/2371

Naast de lange termijn plannen van het EU4Health programma is ook Verordening 2022/2371 aangenomen over ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van gezondheid. De Verordening creëert een sterkere basis voor coördinatie en samenwerking op grensoverschrijdende crises op gezondheidsgebied. Het doel is om:

• De preventie-, paraatheids- en responsplanning te versterken;
• Epidemologische bewaking en monitoring te versterken;
• Gegevensrapportering te verbeteren, en
• Interventie door de EU te versterken.

Gemeenten staan voornamelijk aan de lat bij het signaleren en monitoren van eventuele bedreigingen en het paraat staan in het geval extra maatregelen nodig zijn. Ook veiligheidsregio’s hebben een rol te spelen bij acute crises en bedreigingen van de openbare orde in geval van grootschalige bedreigingen van de volksgezondheid.

Meer informatie:

Grensoverschrijdende samenwerking, Kenniscentrum Europa Decentraal

EU4health, Kenniscentrum Europa Decentraal

Is de Patiëntenrichtlijn van invloed op gemeentelijke zorgtaken en zorg over de grens?, Kenniscentrum Europa Decentraal

Een staalfabriek in Italië verkreeg in 2011 een reguliere vergunning voor het uitstoten van een aantal chemische stoffen. Op grond van een speciale mogelijkheid onder Italiaans recht werd de vergunning vanaf 2012 een aantal malen verlengd omdat de fabriek als een fabriek van strategisch nationaal belang was aangemerkt. Na toekenning van de uitstootvergunning werden door verontruste omwonenden in 2017, 2018 en 2021 op eigen initiatief metingen van de uitstoot van de fabriek verricht. Daarbij bleek dat er verontrustende hoeveelheden fijnstof en zwaveldioxide in de lucht aanwezig waren.

De omwonenden procederen vervolgens tegen de overheid die de milieuvergunning had verstrekt. In het kader van die procedure stelt de Italiaanse (Milanese) rechter een aantal vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Die vragen gaan over de Richtlijn Industriële Emissies, Richtlijn 2010/75, die mede de basis vormt voor de verstrekking van de vergunning aan de Italiaanse staalfabriek.

Zaak

HvJ EU 25 juni 2024, zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2024:542

Beleidsdossier en thematiek

Klimaat en Milieu

Feiten

In Taranto bevindt zich een staalfabriek van de firma Ilva, het grootste industriële staalcomplex in Europa met een oppervlakte van ongeveer 1500 hectare en ongeveer 11 000 werknemers. De staalfabriek is  sinds de jaren 60 actief. De bevoegde Italiaanse autoriteiten gaven op 4 augustus 2011 voor het eerst toestemming voor de exploitatie ervan op basis van de algemene Italiaanse regelingen ter omzetting van Richtlijn 2008/1. Die Richtlijn is inmiddels vervangen door de Richtlijn 2010/75, de Richtlijn Industriële Emissies en vervolgens is die nog enkele malen aangepast.

Op 26 oktober 2012 werd de vergunning gewijzigd en daarna nog enkele keren in de periode 2012-2020. De staalfabriek wordt daarmee sinds door de wijziging van 2012 niet meer geëxploiteerd volgens de algemene Italiaanse regelingen die omzetting vormen van de Richtlijn Industriële Emissies, maar op basis van herhaaldelijk gewijzigde bijzondere regels, die onder meer voorzien in een permanente monitoring van de gezondheidssituatie in de omgeving. Onder bepaalde voorwaarden kan die monitoring aanleiding geven tot een hertoetsing van de vergunning. Opmerkelijk is daarbij dat niet de reguliere Italiaanse autoriteiten het toezicht en de vergunningverlening verzorgen, maar dat de Italiaanse nationale overheid de vergunningverlening en de monitoring naar zich toe heeft getrokken.

In de vergunning uit 2012 waren de termijnen opgenomen waarbinnen de nadelige effecten op de milieu zouden moeten worden genomen. In het begin ging het om een termijn tot medio 2016, die vervolgens werd verlengd tot 2017 en daarna nogmaals, tot 2023. Daarna werd die termijn nogmaals opgerekt. In de tussentijd werd aan de fabriek steeds meer tijd gegund om aan de oorspronkelijke vergunningvoorwaarden te voldoen.

Een groep bezorgde omwonenden uit Taranto hebben bij de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan, Italië; hierna: de verwijzende rechter) een collectieve verbodsactie tegen de exploitant van de fabriek ingesteld, ter bescherming van hun recht op gezondheid, op sereniteit en rust in hun leven en op een gezond klimaat. Volgens hen worden deze rechten al decennialang ernstig aangetast door de exploitatie van de staalfabriek. Zij brengen daarbij bewijs in dat aantoont dat er allerhande zaken mis zijn met de uitstoot van de fabriek.

Prejudiciële vragen

De verwijzende rechter stelt het Hof in het kader van deze procedure de volgende vragen:

1. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 12 en 23 [van die richtlijn], en het voorzorgs- en het gezondheidsbeginsel van artikel 191 VWEU en artikel 174 EG aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling vormt die losstaat van de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning – in casu van DPCM 2017 – en kan worden opgesteld zonder automatische gevolgen voor de tijdige en effectieve behandeling door de bevoegde instantie in het kader van een procedure voor de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, met name wanneer de resultaten ervan wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die met de verontreinigende emissies wordt geconfronteerd? Of moet de richtlijn integendeel aldus worden uitgelegd dat:

1. het aanvaardbare risico voor de menselijke gezondheid kan worden beoordeeld aan de hand van wetenschappelijke analysen van epidemiologische aard;
2. de evaluatie van de gezondheidsschade een handeling moet zijn binnen de procedure voor de verlening en toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning/het DPCM, en zelfs een noodzakelijke voorwaarde daarvoor dient te zijn, en met name het voorwerp moet zijn van een noodzakelijke, doeltreffende en tijdige behandeling door de instantie die verantwoordelijk is voor de verlening en de toetsing van de geïntegreerde milieuvergunning?

2. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 11, 18, 21, 28, 29 en 34, artikel 3, punt 2, en de artikelen 11, 14, 15, 18 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling moet bepalen dat in de geïntegreerde milieuvergunning (in casu geïntegreerde milieuvergunning 2012, DPCM 2014, DPCM 2017) steeds rekening wordt gehouden met alle stoffen waarvan de emissies wetenschappelijk bekend zijn als schadelijk, met inbegrip van de fijnstoffracties PM10 en PM2,5 die in elk geval door de beoordeelde installatie worden uitgestoten? Of kan de richtlijn aldus worden uitgelegd dat de geïntegreerde milieuvergunning (de bestuurlijke vergunningsmaatregel) slechts de verontreinigende stoffen hoeft te omvatten die a priori zullen ontstaan wegens de aard en het type van de verrichte industriële activiteit?

3. Kunnen de richtlijn industriële emissies, en met name de overwegingen 4, 18, 21, 22, 28, 29, 34 en 43, artikel 3, punten 2 en 25, en de artikelen 11, 14, 16 en 21, aldus worden uitgelegd dat een lidstaat in zijn nationale wettelijke regeling kan bepalen dat, wanneer er sprake is van een industriële activiteit die een ernstig en significant gevaar oplevert voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid, de termijn waarover de exploitant beschikt om de industriële activiteit in overeenstemming te brengen met de verleende vergunning, door de daarin voorgeschreven maatregelen en activiteiten ter bescherming van het milieu en de gezondheid uit te voeren, vanaf de oorspronkelijk vastgestelde termijn kan worden verlengd met ongeveer zeven en een half jaar en voor een totale duur van elf jaar?

Deze drie vragen laten zich als volgt samenvatten. De eerste vraag is in wezen of een emissiemeting los kan worden gezien van de vergunningverlening en, indien er vervolgens bij een meting onaanvaardbare emissiewaarden worden aangetroffen, er automatisch consequenties moeten zijn voor de geldigheid van de milieuvergunning. Kan bij de vergunningverlening worden volstaan met toetsing aan op dat moment bekende wetenschappelijke studies naar de gevolgen van de installatie en staan daadwerkelijke metingen van emissies los van de beoordeling van de vraag of een installatie ook in feite gezondheids- of milieuschade met zich brengt? Moet de meting van daadwerkelijke emissiewaarden onderdeel vormen van het proces van vergunningverlening? In dit verband ligt deze uitspraak in lijn met de uitspraak in de zaak Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) (ECLI:EU:C:2024:356).

De tweede vraag betreft de kwestie of op het moment van de verstrekking van de milieuvergunning alleen rekening hoeft te worden gehouden met emissies waarvan op dat moment, dus op voorhand, bekend is dat zij met enige mate van waarschijnlijkheid zullen gaan plaatsvinden bij een installatie. Of moet er juist rekening worden gehouden met de emissie van alle soorten stoffen waarvan bekend is dat zij schadelijk zijn voor de gezondheid of het milieu?

De derde vraag adresseert het punt dat de termijn waarbinnen de installatie aan de betrokken milieueisen dient te voldoen steeds wordt opgerekt, terwijl een installatie in principe op het moment van vergunningverlening al aan de relevante eisen te voldoen. Is deze situatie toegestaan onder de Richtlijn Industriële Emissies?

Uitspraak van het Hof

Eerste vraag

Op de eerste vraag antwoordt het Hof dat de evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van een installatie voor de gezondheid van de mens integrerend deel moeten uitmaken van de procedures voor de verlening en de toetsing van de exploitatievergunning van die installatie. Een dergelijke evaluatie moet een voorafgaande voorwaarde zijn voor de verlening en de toetsing van de vergunning. De autoriteit die bevoegd is om die vergunning te verlenen of te toetsen, moet op doeltreffende en tijdige wijze rekening houden met die beoordeling. Een evaluatie van de vergunning kan niet afhankelijk worden gesteld van de mogelijkheid van een verzoek daarom, waarvan de gezondheidsautoriteiten alleen in de meest ernstige probleemsituaties gebruik kunnen maken. De geldende vergunning moet onmiddellijk worden getoetst wanneer de resultaten van een dergelijke evaluatie wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die aan de verontreinigende emissies is blootgesteld.

Tweede vraag

Bij beantwoording van de tweede vraag stelt het Hof het volgende: de procedure voor de toetsing van een milieuvergunning mag niet worden beperkt tot de vaststelling van de grenswaarden voor de verontreinigende stoffen waarvan de emissie voorzienbaar was en die in aanmerking is genomen tijdens de oorspronkelijke vergunningsprocedure. Daarbij moet, integendeel, rekening worden houden met de emissies die de betrokken installatie tijdens de exploitatie daadwerkelijk heeft voortgebracht en die betrekking hebben op andere verontreinigende stoffen dan eerder voorzien. Bij een evaluatie van de vergunning moet daarom rekening worden gehouden met de ervaring die tijdens de exploitatie is opgedaan, als onderdeel van de relevante wetenschappelijke gegevens over de verontreiniging. Er moet dus rekening worden gehouden de met feitelijke, met metingen vastgestelde emissies.

Bij een toetsing van een exploitatievergunning moet volgens het Hof hoe dan ook een totaalbeoordeling worden verricht. Daarbij moet rekening worden gehouden met alle bronnen van verontreinigende stoffen en hun gestapelde effect. Daardoor wordt gewaarborgd dat ook de som van alle emissies niet leidt tot een overschrijding van de grenswaarden voor de luchtkwaliteit die zijn vastgesteld in Richtlijn 2008/50/EG en sindsdien in de Richtlijn Industriële Emissies zijn overgenomen.

Bij de oorspronkelijke vergunningverlening aan de Ilva-fabriek was geen rekening gehouden met de uitstoot van fijnstof, in het bijzonder niet met PM10- en PM2,5‑fijnstofdeeltjes. De verwijzende rechter geeft aan dat die niet in aanmerking zijn genomen voor de vaststelling van emissiegrenswaarden bij de verlening van de geïntegreerde milieuvergunning in 2011. Dat had echter wel gemoeten: de grenswaarden die zijn vastgesteld bij Richtlijn 2008/50 (later gewijzigd bij Richtlijn 2015/1480) moeten worden beschouwd als “milieukwaliteitsnormen” in de zin van artikel 3, punt 6, en artikel 18 van Richtlijn 2010/75.

Zulke grenswaarden moeten in principe worden vastgesteld op grond van artikel 18 van de Richtlijn Industriële Emissies. Die bepaling schijft voor dat daarvoor extra voorwaarden in de vergunning moeten worden opgenomen, wat niet afdoet aan andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.

Het antwoord op de tweede vraag luidt daarmee dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten voor de verlening of de toetsing van een exploitatievergunning van een installatie op grond van die Richtlijn niet alleen rekening moet houden met de verontreinigende stoffen die voorzienbaar zijn, gelet op de aard en het type van de betrokken industriële activiteit. Zij moeten ook rekening houden met alle andere verontreinigende stoffen waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij schadelijk zijn en die door de betrokken installatie kunnen worden uitgestoten. Daarbij horen ook de stoffen die niet zijn beoordeeld in de oorspronkelijke vergunningsprocedure voor de installatie maar die in feite wel worden uitgestoten.

Derde vraag

De verwijzende rechter merkt op dat de specifieke regels voor Ilva, die door de Italiaanse regering worden bepaald en gehandhaafd, het mogelijk hebben gemaakt om meermaals verlenging van de vergunning toe te kennen. Die verlengingen waren niet gekoppeld aan toetsingen of het bijwerken van de exploitatievoorwaarden die aan de activiteiten waren gesteld. Het Hof wijst er daarna op dat de termijnen voor de uitvoering van de maatregelen die de naleving van de geïntegreerde milieuvergunning van 2011 moesten verzekeren meermaals zijn opgerekt. Dat terwijl het een industriële activiteit betreft die door de wetgever zelf als een ernstig risico voor de gezondheid van de mens en voor het milieu moet worden beschouwd. Dat uitstel heeft er ten tweede juist toe geleid dat de werkzaamheden die uit moesten worden uitgevoerd om de activiteiten van de Ilva-fabriek in theorie veilig te maken voor de personen die in de nabijheid van die fabriek wonen, uiteindelijk niet of slechts deels zijn uitgevoerd. Het Hof stelt vervolgens vast dat per 2016 in principe volledig aan alle voorwaarden van de Richtlijn had moeten worden voldaan.

Het voegt daaraan toe dat de lidstaten conform artikel 8, lid  1 en lid 2, onder a) en b), van Richtlijn 2010/75 in geval van een inbreuk op de voorwaarden van de exploitatievergunning van een installatie de nodige maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat onmiddellijk aan de vergunningvoorwaarden wordt voldaan. In het bijzonder moet de exploitant van de betrokken installatie onmiddellijk de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat zijn installatie op een zo kort mogelijke termijn weer aan de voorwaarden voldoet. Daarbij geldt ook dat de exploitatie van de installatie wordt opgeschort wanneer een inbreuk op de vergunningvoorwaarden een direct gevaar voor de menselijke gezondheid oplevert of onmiddellijke en significante nadelige gevolgen voor het milieu dreigt te hebben.

De Italiaanse regering voert daartegen aan dat de aanpassing van de installatie aan de vereisten van de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011 ertoe zou hebben geleid dat de exploitatie meerdere jaren zou zijn onderbroken. De staalfabriek vormt echter een belangrijke bron van werkgelegenheid voor de betrokken regio. De vaststelling van de specifieke regels voor Ilva was daarom ingegeven door een afweging van de betrokken belangen, te weten enerzijds de bescherming van het milieu en anderzijds de bescherming van de werkgelegenheid.

Het Hof legt die overwegingen naast zich neer. De Richtlijn Industriële Emissies is getrapt ingevoerd, met verschillende termijnen waarbinnen aan verschillende soorten emissie-eisen moet worden voldaan na een bepaalde termijn vanaf de datum van inwerkingtreding van deze Richtlijn. Doel daarvan was om bestaande installaties zoals de Ilva-fabriek voldoende tijd te gunnen voor technische aanpassingen aan die nieuwe eisen. Het Hof laat het vervolgens aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de specifieke regels die de Italiaanse overheid hanteerde voor de Ilva-fabriek tot gevolg hebben gehad dat de uitvoering van de nodige maatregelen om te voldoen aan de geïntegreerde milieuvergunning uit 2011, te lang is uitgesteld, gelet op de ernst van de vastgestelde aantasting van het milieu en de menselijke gezondheid.

Het antwoord op de derde vraag luidt dan ook dat Richtlijn 2010/75 zo moet worden uitgelegd dat die zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de termijn waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, herhaaldelijk is verlengd, ook al zijn er ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid vastgesteld. Wanneer de activiteiten van de betrokken installatie dergelijke gevaren opleveren, dan vereist artikel 8, lid 2, tweede alinea, van die Richtlijn hoe dan ook dat de exploitatie van die installatie wordt opgeschort.

Decentrale relevantie

In Nederland zijn het in de regel de gemeenten, provincies en waterschappen die omgevingsvergunningen verlenen. Ook zij moeten in die vergunningen moeten eisen worden opgenomen zodat voldaan wordt aan de Richtlijn Industriële Emissies. Deze uitspraak betekent dan ook dat ook Nederlandse verleners van omgevingsvergunning de plicht hebben om actuele emissiegegevens te betrekken bij evaluaties van vergunningen en vergunningverlening. Als blijkt dat er emissies plaatsvinden die een acuut gevaar voor de volksgezondheid of het milieu vormen, dan moeten activiteiten worden opgeschort totdat kan worden voldaan aan de eisen die aan de emissies zijn gesteld.

Bron

HvJ EU 25 juni 2024, zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2024:542

Meer informatie

• HvJ EU 25 april ECLI:EU:C: 2024:356 (Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden), ECLI:EU:C:2024:356
• HvJ EU 14 december 2023, Conclusie van Advocaat Generaal Kokott, in zaak C-626/22, C. Z. e.a. t. Ilva SpA in Amministrazione Straordinaria e.a., ECLI:EU:C:2023:990
• Richtlijn 2010/75/EU van het Europees parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies
• Hoe ver gaat de verplichting van nationale instanties op basis van het voorzorgsbeginsel ten aanzien van vergunningsverleningen voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen?, Europa Decentraal
• Herziening van de Richtlijn Industriële Emissies, Europa Decentraal
• Industriële Emissies, Europa Decentraal

Hoewel het een politiek gevoelig onderwerp is, is het juridisch gezien mogelijk om te eisen dat de opdrachtnemer een loon uitkeert aan diens werknemers dat boven het wettelijk minimumloon ligt. Hieraan zijn wel strikte voorwaarden verbonden. Zo kunnen looneisen bovenop het wettelijk minimum alleen meegenomen worden als subgunningscriterium en niet als uitsluitingsgrond en moet dit gemotiveerd en gerechtvaardigd kunnen worden.

Minimumlooneisen in een aanbestedingsprocedure

Het stellen van looneisen in aanbestedingsprocedures is geen nieuw discussiepunt binnen de EU. Het Hof van justitie van de EU (Hierna: het Hof) heeft eerder drie belangrijke uitspraken gedaan over het hanteren van een minimumloon in aanbestedingsprocedures:

HvJ EU 3 april 2008, zaak C-346/06, Dirk Rüffert v. Land Niedersachsen.
HvJ EU 18 september 2014, zaak C-549/13, Bundesdruckerei GmbH v. Stadt Dortmund.
HvJ EU 17 november 2015, zaak C-115/14, RegioPost GmbH & Co. KG v. Stadt Landau in der Pfalz.

Uit deze zaken blijkt dat het mogelijk is om minimumlooneisen te hanteren in aanbestedingsprocedures in het geval dat dit minimum is vastgelegd in de wet of in een CAO. Hierop zijn echter strenge voorwaarden van toepassing. In beginsel is het namelijk in strijd met artikel 56 VWEU (vrijheid van dienstverrichting) om te eisen dat de dienstverrichter het minimumloon betaalt dat geldt in het land van ontvangst, tenzij dit gerechtvaardigd kan worden door de aanbestedende dienst (Regiopost, r.o. 69).

Met betrekking tot de rechtvaardiging kan in beginsel een beroep gedaan worden op het doel de werknemers te beschermen (Bundesdruckerei, r.o. 31). Door te eisen dat een opdrachtnemer het minimumloon van de lidstaat van de aanbestedende dienst betaalt, worden de werknemers van de betreffende opdrachtnemer beschermd tegen onleefbare lonen. Daarnaast biedt dit ook bescherming met betrekking tot de concurrentiepositie van lokale bedrijven (Bundesdruckerei, r.o. 34-36). Om het uitkeren van het minimumloon van het land van de aanbestedende dienst als selectiecriterium te handhaven moet er echter wel aan een aantal voorwaarden worden voldaan:

• Het gehanteerde minimumloon moet vastgelegd zijn in de wet of in een bindend CAO en van algemene toepassing zijn (Regiopost, r.o. 73-77). Deze mag wel per sector verschillen (Sähköalojen Ammattiliitto, r.o. 43-44).
• Een minimumloonseis van het land van de aanbestedende dienst mag alleen geëist worden indien de opdracht in het betreffende land wordt uitgevoerd. Indien de gehele opdracht in een andere lidstaat wordt uitgevoerd kunnen hier geen looneisen aan worden verbonden (Bundesdruckerei, r.o. 36).
• Er kunnen alleen minimumlooneisen gesteld worden voor de werknemers die daadwerkelijk betrokken zijn bij de overheidsopdracht en deze in het land van de aanbestedende dienst uitvoeren. Er mag niet geëist worden dat alle werknemers van het bedrijf van de opdrachtnemer dit minimumloon ontvangen (Rüffert, r.o. 40).
• Indien het gaat om gedetacheerde werknemers moet het geëiste minimumloon voldoen aan de eisen van de Detacheringsrichtlijn en de Richtlijn minimumloon.

Looneisen boven het wettelijk minimum

Tot dusver zijn er nog geen uitspraken van het Hof met betrekking tot het eisen van een loon dat boven het wettelijk minimumloon ligt. Echter zijn er wel aanwijzingen dat hier mogelijkheden voor zijn. Een belangrijke aanwijzing is bijvoorbeeld dat de Europese Commissie dit heeft opgenomen als ‘best practice’ in een recent rapport over de sociale impact van aanbesteding (pagina 111). Ook Advocaat-Generaal Mengozzi wijst er in een conclusie op dat, ten behoeven van het realiseren van het nuttig effect van de mogelijkheid tot maatschappelijk verantwoord aanbesteden, het mogelijk moet zijn voor aanbestedende diensten om hier ook daadwerkelijk maatregelen voor te treffen, en dat loon hier een belangrijke factor in is (Conclusie Regiopost, r.o. 71-73).

Het is echter niet duidelijk of  een looneis die boven het wettelijk minimumloon ligt als uitsluitingscriterium kan worden gehanteerd. Op basis van het Regiopost arrest moet geconcludeerd worden dat dit wel  mogelijk is indien er een wettelijke regeling van bindende en collectieve aard is en in de aanbestedingsprocedure wordt geëist dat die wordt nagekomen. Dit is niet het geval indien er een hoger salaris geëist wordt dan de betrokken wettelijke regeling of de bindende CAO-regeling voorschrijft voorschrijft. Dit sluit echter niet uit dat een loon boven het geldende minimum wel als subgunningscriterium gehanteerd kan worden. Ook dan geldt dat dit gerechtvaardigd moet worden uit oogpunt van artikel 56 VWEU.

In het kader van maatschappelijk verantwoord aanbesteden kunnen ‘sociale criteria’ worden opgenomen in de aanbestedingsprocedure. In principe kan dit in alle fasen van de procedure, maar gezien de eerdere uitspraken van het Hof kan dit voor looneisen boven het wettelijk minimumloon enkel in de gunningsfase. Dit houdt in dat inschrijvers niet bij voorbaat uitgesloten kunnen worden van de aanbesteding op basis van het niet bieden van de looneis. In plaats daarvan krijgen inschrijvers punten toegekend indien zij hieraan voldoen. Het is aan de aanbestedende dienst om te bepalen hoeveel waarde zij hechten aan dit sociale criterium ten opzichte van de andere gunningscriteria, en of zij dit doorslaggevend willen maken.

Hierbij moet gebruik gemaakt worden van de aanbestedingsmethodes ‘beste prijs-kwaliteitsverhouding’ of ‘laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit’. Alleen daarbij kunnen sociale gunningscriteria worden toegepast.

Voorwaarden hiervoor zijn dat de (sub-)gunningscriteria volgens artikel 2.80 Aw 2012:

• verbonden zijn met het voorwerp van het contract;
• geen onbeperkte keuzevrijheid toekennen aan de aanbestedende dienst;
• uitdrukkelijk worden vermeld in de aankondiging van het contract en de inschrijvingsdocumenten;
• overeenstemmen met de fundamentele beginselen van het Unierecht.

Voor het hanteren van een looneis is het van groot belang dat gemotiveerd kan worden waarom er gevraagd wordt om een loonnorm boven het wettelijk verplichte minimumloon aangezien dit in beginsel in strijd is met het unierecht. Zeker indien er een absoluut getal genoemd wordt (zoals hier €14,- per uur) moet verklaard kunnen worden waarom juist dit gevraagd wordt. Die rechtvaardiging kan gevonden worden in het betalen van een ‘leefbaar loon’ voor de werknemer in de lidstaat van de aanbestedende dienst, indien kan worden uitgelegd waarom het minimum hiervoor €14,- per uur is.

Politieke gevoeligheid

Op basis van bovenstaande zijn er dus opties om een looneis boven het minimumloon te hanteren. Dit is echter een strikt juridisch antwoord. Op politiek-bestuurlijk niveau is hier namelijk onenigheid over. Demissionair Minister van Gennip van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt namelijk dat dit soort eisen niet te verenigen zijn met het aanbestedingsrecht omdat dit niet proportioneel zou zijn vanwege de extra kosten die hogere lonen met zich meebrengen voor bedrijven. Daarentegen zijn een aantal gemeenten wel actief bezig met het hanteren van sociale criteria die de loonhoogte betreffen. Ook de eerder genoemde inventarisatie van de Europese Commissie suggereert dat het wel mogelijk is om een ‘leefbaar loon’ te eisen in een aanbestedingsprocedure, indien dit is als subgunningscriterium.

Conclusie

Juridisch genomen zijn er mogelijkheden ten aanzien van het stellen van looneisen in een aanbestedingsprocedure die hoger zijn dan het wettelijk minimumloon. Op basis van uitspraken van het Hof inzake wettelijke minima en de best practices die  geïnventariseerd zijn door de Europese Commissie over maatschappelijk verantwoord inkopen kan dit als subgunningscriterium worden gehanteerd in de gunningsfase. Het is echter geen uitgemaakte zaak: er kleven dus vooralsnog wel risico’s aan het eisen van een loon boven het ter zake geldende minimumloonpeil in een aanbestedingsprocedure.

Meer informatie

Public Procurement, Social Policy and Minimum Wage Regulation for Posted Workers:

Towards a More Balanced Socio-Economic Integration Process?, Clemens Kaupa, European Papers

Minimum Wage between Public Procurement and Posted Workers: Anything New after the RegioPost Case?, Francesco Costamagna, European Law Review

Sociale criteria, Kenniscentrum Europa Decentraal

Uitwerking van de motie van het lid Kathmann over een minimumsalaris van €14 per uur als voorwaarde bij gemeentelijke aanbestedingen (Kamerstuk 29544-1097), Minister van Gennip van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

The social impact of public procurement, Rapport Europese Commissie

HvJ EU 3 april 2008, zaak C-346/06, Dirk Rüffert v. Land Niedersachsen
HvJ EU 18 september 2014, zaak C-549/13, Bundesdruckerei GmbH v. Stadt Dortmund
HvJ EU 17 november 2015, zaak C-115/14, RegioPost GmbH & Co. KG v. Stadt Landau in der Pfalz

Het uitgangspunt van de Dienstenrichtlijn is de vrijheid van commerciële dienstverrichting door aanbieders van diensten. De toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit mag niet zonder meer aan een vergunningstelsel worden onderworpen. Als een vergunningstelsel wél in het leven wordt geroepen, dan moet dat voldoen aan een aantal criteria. Eisen die daaraan gesteld worden zijn, onder meer, dat de tekst van het vergunningstelsel vooraf openbaar bekend wordt gemaakt en dat het duidelijk, ondubbelzinnig en objectief is. Dat is bepaald in artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Dat schrijft voor dat bevoegdheden ter beperking van de vrije dienstverrichting niet op willekeurige wijze mogen worden uitgeoefend.

Die regels gelden ook voor de verstrekking van horecavergunningen op grond van de Drank- en Horecawet. Veel gemeenten hebben in hun lokale horecabeleid opgenomen dat een uitbater van een horecavoorziening niet van ‘slecht levensgedrag’ mag zijn. Bij een vergunningaanvraag wordt aan dat criterium getoetst. De vraag is daarbij: hoe duidelijk moeten de lokale regels zijn en hoe duidelijk moet de motivering van een weigering zijn om niet als ‘willekeurig’ te worden bestempeld in de zin van artikel 10 van de Dienstenrichtlijn? De Raad van State deed daar de afgelopen jaren meerdere uitspraken over, die echter vaak op hun beurt vragen open lieten. Vragen over de mate van gedetailleerdheid van de motivering van de afwijzing van een aanvraag voor een horecavergunning, of de motivering bij het intrekken van een horecavergunning. Hieronder een samenvatting van de huidige stand van zaken.

De Dienstenrichtlijn

Op vergunningstelsels die de uitoefening van het vrije verkeer van diensten reguleren, heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van het eerste lid van die bepaling moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, moeten de daarbij te hanteren toetscriteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend zijn gemaakt.

De verstrekker van een horecavergunning, volgens de Drank- en Horecawet is dat de burgemeester, heeft beoordelingsruimte bij de toetsing. Dit betekent echter niet automatisch dat er een risico bestaat op willekeurige bevoegdheidsuitoefening in strijd zou komen met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. Daarvan zou pas sprake zijn als van die ruimte gebruik wordt gemaakt op inconsistente of niet inzichtelijke manier, of als die wordt gebruikt in strijd met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich dus niet tegen het hanteren van vergunningscriteria, ook niet als bij de toepassing daarvan aan de burgmeester een bepaalde mate van beoordelingsruimte toekomt.

Teleurgestelde aanvragers van een horecavergunning beroepen zich vaak op artikel 10 van de Dienstenrichtlijn om de afwijzing van de aanvraag aan te vechten voor de rechter. Standpunt is dan dat de invulling van de term ‘slecht levensgedrag’ willekeurig is geweest en daardoor in strijd met de Dienstenrichtlijn.

Wat is ‘slecht levensgedrag’ en hoe goed moet dat zijn omschreven en gemotiveerd?

Artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn vereist dat vooraf duidelijk is wanneer aan de lokale toetscriteria wordt voldaan. De specificatie van de normen bij verstrekking van vergunningen kan dus worden vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar ook op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk. Deze documenten moeten uiteraard openbaar, inzichtelijk en transparant zijn.

De logische vervolgvraag is hoe een oordeel of een (potentiële) horeca-exploitant van slecht levensgedrag is er dan uit moet zien en wat daarin meegewogen kan worden. Dat oordeel is natuurlijk van belang bij aanvraag, verlenging of intrekking van een horecavergunning. Daarvoor geldt het volgende: wanneer aan de term ‘slecht levensgedrag’ geen nadere specificatie is gegeven in een wettelijke regeling, beleidsregel, of een ander beleidsstuk, moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel ten grondslag liggen, in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Vervolgens moet de burgemeester motiveren hoe de exploitant vooraf had kunnen weten dat hij gezien de feiten en omstandigheden die zijn geconstateerd, niet aan die voorwaarde voldoet. Het is daarbij belangrijk dat de huidige Drank- en Horecawet op nationaal niveau geen nadere invulling geeft aan het begrip ‘slecht levensgedrag’. Veel gemeenten kiezen ervoor om in hun lokale regelgeving, meestal een horecaverordening of een beleidsregel, nadere criteria op te nemen. Dat is overigens niet verplicht. Wel geldt een verzwaarde motiveringsplicht als er geen lokale specificatie is van wat ter plaatse wordt verstaan onder ‘slecht levensgedrag’. Duidelijk moet dan zijn waarom een criterium ter zake doet, waarom het wordt gehanteerd, welke gedraging daaronder valt en hoe zwaar bepaald gedrag meetelt bij het stellen van een voorwaarde of het niet verlenen van een aanvraag.

Bij iedere individuele toepassing van de criteria (bij een vergunningaanvraag dus) moeten allereerst feiten en omstandigheden worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag van de exploitant die relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten vervolgens ook verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een manier die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Ook andere gedragingen tellen mee, zij het soms wat minder zwaar. In principe geldt immers ook meer in het algemeen dat iemand die het niet nauw neemt met navolging van wet- en regelgeving, wellicht ook niet de verantwoordelijkheid kan dragen voor het uitbaten van een horecagelegenheid. Daarvoor is immers ook verantwoordelijkheidsbesef nodig.

Gedragingen die meewegen

Wat voor gedragingen wegen mee bij de afweging of een exploitant van ‘slecht levensgedrag’ is of niet? In algemene zin gaat het om gedragingen die relevant zijn voor het functioneren van een leidinggevende van een horecagelegenheid. Dan gaat het over gedragingen die de vrees rechtvaardigen dat de aanwezigheid van de leidinggevende als verantwoordelijke voor de exploitatie van de horeca-inrichting een bedreiging vormt voor de openbare orde, veiligheid of de leefkwaliteit in de buurt van het horecabedrijf. Verder geldt dat de gedragingen in enige mate verband moeten houden met het uitbaten van een horecavergunning. Ook mogen de gedragingen niet van ‘geringe aard’ zijn of te ver in het verleden liggen. Er kunnen ook extra voorwaarden worden gesteld aan de vergunning; de aanvraag hoeft niet direct te worden afgewezen.

Ten eerste geldt dat niet alleen strafrechtelijke overtredingen mogen worden betrokken in de afweging, maar ook andere, zoals bestuursrechtelijke. Denk daarbij ook aan simpele overtredingen van de voorwaarden van een terrasvergunning. Verder hoeven overtredingen niet concreet te hebben geleid tot de oplegging van een sanctie. Er kan dus ook belang worden toegekend aan gedragingen die niet hebben geleid tot oplegging van een boete, of die alleen hebben geleid tot een waarschuwing. Als er wel een sanctie of straf is opgelegd, betekent dat niet automatisch dat de overtreding niet meer mag worden meegewogen.

Het kan verder gaan om een breed scala aan gedragingen. Een greep uit rechterlijke uitspraken levert een beeld dat de volgende soorten feiten kunnen worden betrokken. Hoewel die individueel gezien wellicht niet direct kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van ‘slecht levensgedrag’, hebben de volgende feiten en gedragingen in de rechtspraak meegewogen, vaak als afzonderlijk onderdeel van een aantal overtredingen:

• strafrechtelijke overtredingen zoals wapenbezit in de horecagelegenheid, opstandigheid tegen autoriteit of gezag, geweldpleging (ook buiten de horecagelegenheid) en mishandeling (ook in huiselijke sfeer) maar ook overtredingen van de Opiumwet, zeker als die in de horecagelegenheid hebben plaatsgevonden;
• verkeersmisdrijven en verkeersovertredingen zoals te hard rijden en rijden onder invloed;
• aan de horecavoorziening verbonden overtredingen, zoals overtredingen van openingstijden, sluitingstijden, het schenken van alcohol aan minderjarigen en het organiseren van evenementen zonder evenementenvergunning;
• overtreding van de Wet op de Kansspelen;
• overtredingen van sociale aard, zoals het in dienst hebben van minderjarigen, illegalen, of overtredingen van de Arbeidstijdenwet;
• bedreiging en fysiek handelen of gebruik van geweld tegen medewerkers van politie en andere toezichthouders;
• een eventuele eerdere weigering van een exploitatievergunning vanwege slecht levensgedrag.

Daarbij geldt wel dat, hoe verder een gedraging af staat van de exploitatie van een horecavoorziening (zowel letterlijk als figuurlijk) en hoe lichter het vergrijp of hoe verder in het verleden, hoe minder gewicht de betrokken gedraging in de schaal legt. Wat wel belangrijk is, is of de exploitant er uitdrukkelijk op is gewezen dat een vergrijp zou kunnen leiden tot intrekking van de vergunning of weigering van een nieuwe (of verlenging). Dan telt de regel: een gewaarschuwd mens telt voor twee. Als er aanvullend lokaal beleid is en daarin worden bepaalde soorten overtredingen genoemd dan komt daaraan meer betekenis toe.

Slot

Hoewel artikel 10 van de Dienstenrichtlijn eisen stelt aan de wijze waarop een aanvraag voor een horecavergunning moet worden beoordeeld, wordt in Nederland niet snel aangenomen dat die beoordeling van het levensgedrag van een horeca-exploitant willekeurig, niet transparant of onbegrijpelijk is. Om dat te borgen zijn er duidelijke praktische handvatten voor gemeenten. Een lokale regeling aanvullend op de Drank- en Horecawet en verwante regelgeving helpt daarbij. Ook zonder zulke regelgeving is het in de praktijk prima mogelijk om de verstrekking van een vergunning te weigeren op grond van het feit dat een (potentiële) exploitant van slecht levensgedrag is, of om extra voorwaarden aan de vergunning te verbinden.

Verdere informatie

• Uitspraak ABRvS, ECLI:RVS:2024:1499
• Uitspraak ABRvS, ECLI:RVS:2022:3620
• Uitspraak ABRvS, ECLI RVS: 2022:1493
• Uitspraak ABRvS, ECLI:NL:RVS:2021:217
• Uitspraak Rechtbank Midden-Nederland, ECLI:RBMNE:2022:2124

Wij spraken met Annemarie Drahmann en Demy Jongkind, beiden verbonden aan de afdeling Staats- en Bestuursrecht van de Rechtenfaculteit van de Universiteit Leiden. Annemarie is universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht en schreef op verzoek van de burgemeester van de gemeente Roermond een expertopinie in de procedure voor de Raad van State. Demy is promovenda bij de afdeling staats- en bestuursrecht en doet onderzoek naar netwerksubsidies, waarvan de verdeling van schaarse rechten (subsidies) een onderdeel is. Samen schreven zij een annotatie bij de uitspraak van de Raad van State in de Gemeentestem, een juridisch vakblad.

Kunnen jullie omschrijven wat de feiten waren waarover de Raad van State uitspraak deed?

Demy Jongkind geeft een samenvatting: “Er wordt al sinds jaar en dag door de burgemeester van Roermond een exploitatievergunning en gedoog-verklaring aan de exploitant van de coffeeshops Sky en Skunk verleend. Dit zijn twee coffeeshops in de binnenstad van Roermond. Zij moeten beschikken over enerzijds een exploitatievergunning voor een horeca-inrichting op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening en anderzijds een gedoogverklaring die ziet op het verbod in de Opiumwet om softdrugs te verkopen. In 2020 besloot de burgemeester van de gemeente Roermond tot een vernieuwing van het gemeentelijke coffeeshopbeleid. De burgemeester was inmiddels bekend met de Vlaardingen-uitspraak uit 2016 waarin de Raad van State oordeelde dat bij het verdelen van schaarse vergunningen mededingingsruimte moet worden geboden aan partijen die in aanmerking willen komen voor een dergelijke schaarse vergunning. Omdat er in Roermond maar twee coffeeshops zijn toegestaan, was de burgemeester voornemens om op termijn ook andere exploitanten een kans te geven op een exploitatievergunning voor een van de coffeeshops.

Om het nieuwe beleid zorgvuldig uit te voeren zijn de exploitatievergunningen nog één keer aan Sky en Skunk verleend, maar slechts voor de duur van vijf jaar. De exploitanten van de coffeeshops meenden echter dat de vergunningen en verklaringen voor onbepaalde tijd geldig zouden moeten zijn en dienden bezwaar in, dat werd afgewezen. Vervolgens stapten ze naar de rechtbank, die hen gelijk gaf. De burgemeester ging vervolgens in hoger beroep bij de Raad van State.”

Hoe zijn jullie betrokken geraakt bij deze procedure?

Annemarie Drahmann legt uit: “Ambtenaren van de gemeente Roermond namen contact met mij op. De rechtbank Limburg had hen in het ongelijk gesteld. Ik had in 2019 een artikel in het NJB geschreven waarin ik betoogde dat een gedoogverklaring voor een coffeeshop een schaars recht is, maar dat het transparant verdelen van dat recht lastig was geworden omdat diezelfde Raad van State in 2019 had geoordeeld dat gedoogverklaringen geen appellabele besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zijn. Hierdoor kon tegen een gedoogverklaring in beginsel niet meer bij de bestuursrechter worden opgekomen. De rechtbank Limburg oordeelde in de Roermondse zaak dat een gedoogverklaring geen schaarse vergunning was en dat ook de exploitatievergunningen niet schaars waren en daarom op grond van de Dienstenwet voor onbepaalde tijd verleend hadden moeten worden.

De rechtbank Limburg oordeelde in de Roermondse zaak dat een gedoogverklaring geen schaarse vergunning was […]

De gemeente Roermond nam naar aanleiding van mijn publicatie contact met mij op met de vraag of ik een onafhankelijke expert opinie zou willen schrijven waarin ik mijn visie op deze rechtsontwikkeling uiteen zette. Na het schrijven van deze opinie ben ik niet verder bij de zaak betrokken geweest. Na de uitspraak heb ik samen met mijn promovenda Demy Jongkind de bijdrage in de Gemeentestem geschreven. Die bijdrage gaat voor een belangrijk deel over de vraag waar de Raad van State nog geen antwoord op geeft, namelijk moeten vergunningen voor coffeeshops nu transparant verdeeld worden?”

Is het niet een vreemde constructie, een horecavergunning met een gedoogverklaring? Geeft dat geen verwarring?

Demy vertelt: “Eén van de hamvragen voor de Raad van State was inderdaad: wat is de onderlinge relatie tussen een horecavergunning en een gedoogverklaring? De rechtbank koppelde de schaarsheid van de gedoogverklaring los van de horecavergunning, waardoor de Dienstenwet niet van toepassing zou zijn op de gedoogverklaring, maar wel op de exploitatievergunning. Volgens de rechtbank had de exploitatievergunning daarom voor onbepaalde tijd moeten worden verleend. Als er geen dwingende reden van algemeen belang is op grond waarvan een beperkte duur gerechtvaardigd is of het aantal vergunningen beperkt is, dan moet je in principe vergunningen voor onbepaalde tijd verstrekken. Nu de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn zijn gebaseerd op Unierechtelijke vrijheden, kunnen coffeeshophouders zich volgens de rechtbank ten aanzien van de verkoop van softdrugs niet beroepen op Unierechtelijke vrijheden en dus ook niet op daarop gebaseerde regelingen. De regelingen zijn slechts van toepassing op schaarse vergunningen en een gedoogverklaring is geen vergunning, aldus de rechtbank.”

De rechtbank koppelde de schaarsheid van de gedoogverklaring los van de horecavergunning, waardoor de Dienstenwet niet van toepassing zou zijn op de gedoogverklaring, maar wel op de exploitatievergunning.

Annemarie vult aan: “De rechtbank verwees daarbij onder meer naar de uitspraak van het Hof van Justitie en de Raad van State in de zaak-Josemans. Volgens mij is het echter niet goed mogelijk en ook niet wenselijk om dat strikte onderscheid te maken. Ook bij het verlenen van een exploitatievergunning wordt rekenschap gegeven van het feit dat het een coffeeshop betreft. In de praktijk worden de horecavergunning en de gedoogverklaring soms zelfs in één document samengevoegd waarbij niet duidelijk is welk voorschrift op welke toestemming ziet. Dit was ook in Roermond het geval. De uitspraak uit 2019 over de appellabiliteit van gedoogverklaringen, zou tot gevolg kunnen hebben dat als je als exploitant van een coffeeshop de horecavergunning zou willen betwisten je naar de bestuursrechter zou moeten gaan, maar voor de gedoogverklaring zou je een handhavingsprocedure moeten uitlokken of naar de civiele rechter moeten gaan.

De rechtbankuitspraak was koren op de molen van de twee Roermondse coffeeshops dus?

Annemarie en Demy vullen elkaar aan: “ja, dat klopt. De horecavergunning gaat alleen over het horecadeel van de activiteiten. Zonder aanvullende gedoogverklaring mag je natuurlijk geen coffeeshop runnen, want de verkoop van softdrugs is verboden op grond van de Opiumwet. De rechtbank oordeelt daarbij dat exploitatievergunningen voor legale horeca-activiteiten niet zijn gelimiteerd, zodat zij niet schaars zijn. De duur van de vergunningen mocht daarom gelet op de Dienstenwet niet worden beperkt.

Zonder aanvullende gedoogverklaring mag je natuurlijk geen coffeeshop runnen, want de verkoop van softdrugs is verboden op grond van de Opiumwet.

De gedoogverklaring had volgens de rechtbank geen bestuursrechtelijke relevantie in die zin dat gedoogverklaringen niet onderworpen kunnen worden aan de regels die gelden voor schaarse vergunningen. De rechtbank behandelde de exploitatievergunning en de gedoogverklaring dus echt als twee gescheiden werelden.”

Maar daar dacht de Raad van State dus uiteindelijk anders over?

Annemarie: “Ja, maar daar was wel wat voor nodig, zelfs meer dan deze uitspraak van de Raad van State: op dezelfde dag deed de Raad van State nog een uitspraak, waarin de Raad van State terugkwam op de eerdere jurisprudentielijn waaruit volgde dat een gedoogverklaring geen appellabel besluit is waartegen bezwaar en beroep open staat. De Raad van State oordeelde in de andere uitspraak dat tegen een gedoogverklaring voor een coffeeshop toch bezwaar en (hoger) beroep kan worden ingesteld, omdat het moeten afwachten van een handhavingsprocedure onevenredig bezwarend voor de exploitant is. Daarmee is de rechtsbescherming voor coffeeshophouders dus verbeterd en dat is een goede stap. Door dit oordeel kon de Raad van State in de Roermondse casus vervolgens een inhoudelijk oordeel geven.

Demy: “De Raad van State oordeelt dat bij het verlenen van een horecavergunning relevant is om wat voor soort horeca het gaat. Een nachtclub is immers ook niet hetzelfde als een theehuis. En het was duidelijk dat het hier om een coffeeshop ging en wat voor effecten op de leefomgeving dat met zich mee kan brengen. De Raad van State oordeelde daarom dat zowel het aantal als de duur van de exploitatievergunningen beperkt mocht worden. De Raad van State relateert dit aan het feit dat de handhaving van de openbare orde een legitiem belang is op grond waarvan je als gemeente beperkingen mag opleggen op grond van de Dienstenwet: het is een dwingende reden van algemeen belang.”

Annemarie: “Ja, daaruit volgt dus al dat je in principe de vergunning voor bepaalde tijd kan verstrekken. Die bepaalde tijd maakt het mogelijk dat een gemeente na het verlopen van de geldigheidstermijn denkt: dit valt tegen qua overlast, dus ik ga helemaal geen vergunningen meer verstrekken als ik het op deze manier vijf jaar heb geprobeerd en daarna blijkt dat de openbare orde wordt verstoord. Een zogenoemd nulbeleid. Of dat je de coffeeshop op een andere locatie wil. Of met strengere regels. Op deze manier hebben gemeenten beleidsruimte om te schaven: wat wil ik wel en niet?”

En de Dienstenwet, is die horde ook genomen?

Annemarie: “Ja en nee. Het is duidelijk dat de Dienstenwet van toepassing is op exploitatievergunningen en ook voor exploitatievergunningen voor coffeeshops. Het is ook duidelijk dat deze beperkt mogen worden vanwege een dwingende reden van algemeen belang. De gemeente Roermond had duidelijk in beleid uiteen gezet waarom het maximumaantal coffeeshops op twee was gesteld: minimalisering van de straathandel in cannabis en daarmee gepaard gaande criminaliteit, maar ook in breder verband: handhaving van de openbare orde, openbare veiligheid en de volksgezondheid. Dat zijn in principe legitieme redenen om beperkingen op te leggen of specifieke eisen te stellen. Uit de beleidsregel bleek dus dat de vergunningplicht voor horecabedrijven waarin cannabisproducten worden verkocht in het bijzonder gericht was op het voorkomen van overlast die coffeeshops plegen te veroorzaken. Ook niet onbelangrijk: de Raad van State stelde ook vast dat de maatregelen, de beperking van het aantal vergunningen is toegestaan. De Raad van State heeft echter ook geoordeeld dat er ook nog een tweede grondslag in de Dienstenwet is om de geldigheidsduur van de vergunning te beperken, namelijk dat het aantal vergunningen beperkt is. En die overweging roept nog wel wat vragen op, want betekent dat dan ook dat er mededingingsruimte moet worden geboden? Daar geeft de uitspraak nog geen definitief antwoord op.”

En wat denken jullie: moet er vanaf nu mededingingsruimte geboden gaan worden?

Annemarie: “Dat blijkt niet uit deze uitspraak en het is moeilijk hierop antwoord te geven. Aan de ene kant kan worden gesteld dat de hoofdregel is dat op grond van de Dienstenwet- en richtlijn bij schaarse vergunningen gelijke kansen en dus mededingingsruimte moet worden geboden. Dat pleit ervoor om dat ook bij coffeeshops te gaan doen, zoals Roermond van plan is.

Als burgemeesters dat goed kunnen onderbouwen, hebben we hier misschien wel de eerste uitzondering op de mededingingsplicht, maar dat is nu nog koffiedik kijken.

Aan de andere kant heb ik ook begrepen dat sommige gemeenten vrezen voor openbare orde risico’s als de exploitant iedere paar jaar wijzigt. Zeker nu er nog sprake is van de achterdeurproblematiek. Ook is de vraag wat de effecten op het inmiddels gestarte experiment gesloten coffeeshopketen zijn als daarin nu wijzigingen in de sector worden aangebracht. Als burgemeesters dat goed kunnen onderbouwen, hebben we hier misschien wel de eerste uitzondering op de mededingingsplicht, maar dat is nu nog koffiedik kijken.”

Tot slot: wat raden jullie gemeenten aan die hetzelfde willen als de gemeente Roermond?

Demy: “Een belangrijke juridische horde is nu genomen door de Raad van State: uit de uitspraak volgt dat er een legitieme mogelijkheid voor gemeenten is om zowel het aantal vergunningen voor coffeeshops te beperken en ook de geldigheidsduur van de vergunningen.”

Annemarie: “Maar het is niet vrijblijvend. Het succes valt of staat met proactief beleid, dus met een goede voorbereiding. Je moet lokale regelgeving hebben voor je horecabeleid en voor je cannabisbeleid en dat moet op elkaar afgestemd zijn, maar op grond van beide is het stellen van beperkingen aan coffeeshops mogelijk. Ook moet er een goede motivering zijn, bijvoorbeeld handhaving van de openbare orde of de volksgezondheid. Het maximaal aantal vergunningen moet in het beleid staan, net als de periode waarvoor vergunningen worden verstrekt, de eisen die aan de vergunninghouder worden opgelegd en bijvoorbeeld ook de procedure voor vernieuwing van de vergunning en de gedoogverklaring. Vergeet ook het afwegingskader voor verstrekking van vergunningen niet. Je moet bij het bepalen van de vergunningstermijn bijvoorbeeld afwegen wat de terugverdientijd van de investering is. Maar ook nadenken over bijzondere voorwaarden: wat voor overlast verwacht ik als gemeente van dit type horeca en vind ik dat nog acceptabel?”

Demy: “Het lijkt daarnaast wel beter om de horecavergunning en de gedoogverklaring uit elkaar te trekken, door er twee separate besluiten van te maken, die door coffeeshophouders alleen in combinatie kunnen worden aangevraagd, met een afgestemde procedure en die bij voorkeur een gelijke geldigheidstermijn bevatten.”

Annemarie: “Zo is dan in een keer duidelijk voor de ondernemer welke voorschriften zijn gebaseerd op de Algemene Plaatselijke Verordening en welke op de Opiumwet. Beide wetten hebben immers een andere achtergrond: de een ziet op de effecten op de leefomgeving van de inrichting en de ander op de regulering van de verkoop van de softdrugs.”

Meer informatie

In een uitspraak van 25 april 2024 heeft de Raad van State prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. In afwachting van de beantwoording van die vragen, geniet de groep ontheemden die op grond van een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne verbleven dezelfde rechten die andere ontheemden kunnen ontlenen aan de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. Zij behouden tot die tijd dan ook hun verblijfsrecht in Nederland.

De Richtlijn Tijdelijke Bescherming

Wanneer er sprake is van een dreiging waardoor er een grote toestroom ontstaat van vluchtelingen uit een bepaald gebied naar de Europese Unie, dan kan de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (Richtlijn 2001/55/EG van de Raad (RTB)) worden geactiveerd om opvang van deze vluchtelingen te vergemakkelijken. Na de Russische inval in Oekraïne is de RTB in werking getreden voor vluchtelingen uit Oekraïne. Op basis van deze Richtlijn hebben vluchtelingen recht op onderdak, leefgeld, onderwijs en medische en sociale hulp in de gehele EU. In Nederland is de richtlijn geïmplementeerd in het Vreemdelingenbesluit 2000. Voor de meeste mensen die uit Oekraïne zijn gevlucht geldt de bescherming in principe tot 4 maart 2025. Voor een beperkte groep geldt echter dat Nederland ervoor heeft gekozen om hen facultatief rechten de rechten toe te kennen uit de RTB.

Recht op bescherming derdelanders

Naast Oekraïners zijn er namelijk ook vluchtelingen die op basis van een tijdelijke verblijfsvergunning rechtmatig in Oekraïne verbleven en vervolgens naar landen in de EU zijn gevlucht. Dit zijn de zogenaamde ‘derdelanders met een tijdelijke verblijfsstatus’. Ook deze groep heeft op basis van de RTB recht op bescherming in de EU. De bescherming van derdelanders is gebaseerd op een facultatieve bepaling in de RTB (artikel 2 lid 2 van Uitvoeringsbesluit 2022/382). Dit houdt in dat lidstaten zelf mogen beslissen of dit artikel wordt toegepast, en daarmee of de Richtlijn van toepassing is op deze groep vluchtelingen. Op 30 maart 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in een brief aan de Tweede Kamer aangegeven dat deze bepaling in eerste instantie van toepassing was en in Nederland de groep derdelanders met een tijdelijke verblijfsstatus dus bescherming kreeg. Bedoeling was om deze bescherming te laten gelden tot 4 maart 2023; deze is vervolgens verlengd tot 4 september 2023.

Onduidelijkheid en lopende procedures

Na deze verlenging is onduidelijkheid ontstaan over het moment waarop de tijdelijke bescherming van derdelanders die een tijdelijke verblijfstatus in Oekraïne hadden in Nederland is geëindigd en wat er vervolgens met deze groep derdelanders moet gebeuren. Volgens een uitspraak van de Raad van State (uitspraak van 17 januari 2024) is het recht op bescherming van deze groep derdelanders van rechtswege geëindigd op 4 maart 2024. Dit is de datum waarop de staatssecretaris wijst in enkele zogenoemde terugkeerbesluiten van 7 februari 2024. Enkele rechtbanken hebben dat oordeel daarna gevolgd in procedures die derdelanders met een tijdelijke verblijfsstatus tegen hun uitzetting hebben aangespannen. Twee zittingsplaatsen hebben dat oordeel van de Raad van state echter niet gevolgd en één zittingsplaats heeft het besluit van de staatssecretaris om van 7 februari 2024 vernietigd wegen motiveringsgebreken. De zittingsplaats Amsterdam heeft in een lopende zaak  prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof). In een verwijzingsuitspraak van 25 april 2024 heeft ook de Raad van State nu ook prejudiciële vragen gesteld aan het Hof, met het verzoek om die vragen met spoed te behandelen. Wat geldt er in de tussentijd nu voor de derdelanders die een tijdelijke verblijfstatus in Oekraïne hadden?

In een Kamerbrief van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (brief van 25 april 2024) is nu bepaald dat de gehele groep derdelanders die een tijdelijke verblijfstatus in Oekraïne hadden dezelfde rechten blijven hebben die onder de RTB gelden voor andere ontheemden die onder de RTB vallen.

Meer informatie

ABRvS, uitspraak van 17 januari 2024, Raad van State

ABRvS, uitspraak van 25 april 2024, Raad van State

Kamerbrief van 25 april 2024, Tweede Kamer

Beëindiging recht op tijdelijke bescherming van derdelanders uit Oekraïne, Kenniscentrum Europa Decentraal

Introductie

In Denemarken geldt op parkeerplaatsen langs snelwegen een maximale parkeerduur van 25 uur. Verordening 561/2006, bekend als de Rij- en rusttijdenverordening, schrijft voor dat wegchauffeurs bepaalde minimum rusttijden in acht moeten nemen. Afhankelijk van de rijtijden gelden voor chauffeurs rusttijden van ten minste 24 of 45 uur. De Europese Commissie is van mening dat het hanteren van een maximale verblijfstijd op parkeerplaatsen langs de snelweg aan de vrije verlening van transportdiensten in de weg staat. Het is volgens de Commissie makkelijker voor Deense dan voor niet-Deense EU-chauffeurs om binnen een maximale verblijfstermijn aan de minimum rusttijden te voldoen dan dat voor chauffeurs uit andere lidstaten is.

Zaak

HvJ EU 21 december 2023, C-167/22, ECLI:EU:C:2023:1020, Commissie t. Denemarken

Beleidsdossier en thematiek

Vrij verkeer van diensten

Mobiliteit

Feiten

Verordening nr. 1072/2009 beoogt het vrij verrichten van zogenoemde cabotagediensten te verzekeren. Dat houdt in dat aanbieders van vrachtvervoer (bedrijven of zelfstandige vrachtchauffeurs) sinds eind 2011 in principe in de hele Europese Unie vracht mogen oppikken en die ook in de hele Unie mogen afleveren. In Denemarken is in 2018 een regel ingevoerd die de maximale parkeerduur op openbare rustplaatsen langs de Deense snelwegen beperkt tot maximaal 25 uur.

Volgens de Europese Commissie maakt deze regel het ten eerste voor bestuurders moeilijker om te voldoen aan de bepalingen met betrekking tot de verkorte en normale wekelijkse rusttijden en de totale rijtijd van de artikelen 4, 6 en 8 van Verordening 561/2006 (ook wel bekend als de Rij- en rusttijdenverordening). De aanwezigheid van parkeerterreinen in de lidstaten is, ongeacht of deze gratis of tegen betaling zijn en ongeacht of zij openbaar zijn of niet, volgens de Commissie noodzakelijk om de in Verordening1072/2009 bepaalde rechten rechtmatig, dus in overeenstemming met de Rij- en rusttijdenverordening, uit te kunnen oefenen.

Ten tweede moet betoogt de Commissie dat de 25-uursregel, ook al geldt die zowel voor in Denemarken gevestigde als voor wegvervoerders uit andere lidstaten, die twee soorten partijen niet op dezelfde wijze raakt. Vervoerders met een fysieke thuisbasis in Denemarken kunnen hun chauffeurs relatief gemakkelijk naar daarnaartoe laten rijden. De Deense regel heeft de bestaande parkeermogelijkheden zodanig beperkt dat hieruit, gelet op de verplichting om bepalingen inzake rij- en rusttijden na te leven, voor niet-ingezeten chauffeurs een belemmering voortvloeit om in Denemarken vervoerdiensten aan te bieden. Weliswaar heeft Denemarken alternatieve parkeercapaciteit aangewezen waar langer kan worden geparkeerd, maar die capaciteit is ontoereikend omdat die niet het gehele Deense grondgebied bestrijkt en te veel bij de grensregio’s is geconcentreerd.

Tot slot is de Commissie ook van mening dat de handelsbelemmering die is ingevoerd door de 25-uursregel, niet gerechtvaardigd door een van de dwingende redenen van algemeen belang die Denemarken aanvoert. Om die redenen heeft de Commissie een procedure aangespannen tegen Denemarken op grond van artikel 258 VWEU.

Volgens de Deense overheid bevatten de beide Verordeningen geen bepalingen die het parkeerbeleid in de verschillende lidstaten regelen. De bevoegdheid om voorschriften vast te stellen over de parkeerduur op rustplaatsen komt daarmee toe aan de lidstaten en niet aan de Unie. Er bestaat volgens Denemarken ook geen algemeen verbod op de invoering van beperkingen zoals parkeerbeperkingen, voor zover deze niet-discriminerend zijn, zoals bedoeld in overweging 4 van Verordening 1072/2009. Op het Deense verbod is daarmee niet artikel 56 VWEU (vrij dienstenverkeer), maar artikel 58 VWEU (Europees vervoerbeleid) van toepassing.

Verder betoogt de Deense staat dat er genoeg toegankelijke parkeerplaatsen in Denemarken zijn, waar voor langere tijd kan worden gerust en waar geen beperking van de parkeerduur geldt. Die liggen met name aan snelwegen die voor vrachtvervoer worden gebruikt. Er zijn dus voldoende alternatieven.

Ten slotte meent de Deense staat dat de 25-uursregel, mocht het Hof deze zien als een beperking op het vrije dienstenverkeer, wel gerechtvaardigd kan worden omdat daarmee publieke doelstellingen worden bereikt. De regeling draagt bij aan de verbetering van de verkeersveiligheid en de arbeidsvoorwaarden van de bestuurders en gaat niet verder dan nodig om die doelen te bereiken, aldus Denemarken.

Beoordeling door het Hof

Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) kijkt eerst naar de toepasselijke bepaling. Volgens het Hof is niet artikel 56, maar inderdaad artikel 58 VWEU van toepassing omdat volgens die laatste bepaling het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen die zijn daarvoor opgenomen in VI titel in het VWEU (de artikelen 90 tot en met 100 VWEU). Wel benadrukt het Hof dat de voorschriften die zijn opgenomen in artikel 56 VWEU in principe ook toepassing kunnen vinden in de vervoersector, maar alleen als er wetgeving is die daarover nadere voorschriften stelt. Dat is hier het geval, want Verordening 1072/2009 introduceert een verbod op discriminerende maatregelen, zo blijkt uit artikel 9 lid 2 daarvan. Volgens deze bepaling moeten nationale voorschriften op niet-ingezeten vervoerders worden toegepast onder dezelfde voorwaarden als de voorwaarden die aan de in de lidstaat van ontvangst gevestigde vervoerders worden opgelegd. Daarmee moet discriminatie op grond van nationaliteit of plaats van vestiging worden uitgesloten.

Vervolgens gaat het Hof in op het eerste argument van de Deense staat. Die stelt allereerst dat niet de EU, maar de staat zelf bevoegd is om maatregelen te nemen op het gebied van beperking van parkeertijden langs snelwegen. Dat onderkent het Hof, maar het wijst er daarbij wel op dat het Europese recht moet worden nagekomen: enerzijds mag Denemarken dus de parkeertijden beperken, anderzijds kan de Europeesrechtelijke verplichting voor chauffeurs om minimale rusttijden in acht te nemen, daarmee in het gedrang komen. Het wordt uiteraard moeilijker om rij- en rusttijden in acht te nemen als de mogelijkheden om te rusten worden beperkt. Vervolgens benadrukt het Hof dat het in het kader van deze procedure, een verdragsinbreukprocedure, aan de Commissie is om te bewijzen dat de Deense regeling het te moeilijk maakt om de Rij- en rusttijdenverordening na te komen.

Denemarken heeft in het kader van de procedure en als bijlage gegevens overgelegd over het aantal parkeerplaatsen voor zware voertuigen, waaronder dus vrachtauto’s. Verder heeft Denemarken ook bewezen dat er op het Deense grondgebied, naast 1400 openbare parkeerplaatsen waarop de 25-uursregel van toepassing is, voor deze voertuigen ook ten minste 855 parkeerplaatsen zonder tijdslimiet ter beschikking zijn gesteld door de particuliere sector. De Commissie heeft zich echter op andere gegevens gebaseerd, waaruit blijkt dat een veel lager aantal plaatsen beschikbaar is voor langdurig parkeren voor vrachtauto’s. De Commissie is vervolgens ook niet meer nagegaan of de Deense gegevens kloppen. In een later stadium van de procedure heeft de Commissie bovendien aangegeven dat, ook al zouden de nieuwe Deense gegevens kloppen, dat haar conclusie dat Denemarken onrechtmatig handelt, niet zou veranderen.

De Commissie kon daarbij niet aantonen dat de door de particuliere sector geleverde alternatieve parkeercapaciteit ontoereikend zou zijn voor de opvang van vrachtauto’s voor meer dan 25 uur. Zonder objectieve gegevens daarover kan volgens het Hof alleen op basis van vermoedens worden vastgesteld dat de 25-uursregel de uitoefening van vrachtvervoer kan belemmeren ten nadele van chauffeurs uit andere lidstaten. De algemene vaststelling dat er op de openbare rustplaatsen sprake is van parkeercapaciteitsproblemen kan op zich niet leiden tot de conclusie dat het Koninkrijk Denemarken Verordening 1072/2009 heeft geschonden door de 25-uursregel vast te stellen.

De Commissie had volgens het Hof specifiekere bewijzen moeten aandragen: zij heeft bijvoorbeeld niet aangetoond dat de door de particuliere sector aangeboden parkeercapaciteit ontoereikend zou zijn om de langere rusttijden aan te houden en ook niet dat de alternatieve parkeerplekken onvoldoende verspreid zouden zijn over Denemarken. Ook is niet vast komen staan of de ligging van de alternatieve plekken activiteiten door vervoerders die in andere lidstaten zijn gevestigd aanzienlijk kan belemmeren ten nadele van die dienstverrichters, ten opzichte van vervoerders uit Denemarken. Dat zou zo kunnen zijn bijvoorbeeld bij slechte spreiding van de alternatieve plekken, maar is geen blijk van. Daarnaast is het ook zo dat niet-Deense vervoerders kunnen worden teruggeroepen naar hun standplaats om daar rust te nemen, maar of dat zo is en hoe vaak zich dat voordoet blijkt niet uit de bewijsstukken.

Ten slotte overweegt het Hof ook nog dat een deel van deze in Denemarken bestaande particuliere alternatieve parkeercapaciteit niet gratis is. De Commissie meent dat dat een buitensporige barrière oplevert voor het vrachtverkeer. Volgens de door Denemarken overgelegde gegevens zijn de bedragen die verschuldigd zijn voor het gebruik van die particuliere parkeerplaatsen niet buitensporig, oordeelt het Hof. Daarbij komt nog bij dat zulke kosten soms ook van invloed kunnen zijn op de door de Deense vervoerders verrichte diensten. Dat is bijvoorbeeld het geval als zij de kosten willen vermijden van het doorrijden van hun vrachtauto’s naar hun standplaats. De Commissie heeft daarbij ook geen gegevens verstrekt op grond waarvan kan worden uitgesloten dat de door de particuliere sector verstrekte gratis parkeerplaatsen volstaan voor de opvang van vrachtauto’s die uit andere lidstaten komen.

De conclusie van het Hof luidt dan ook dat de Commissie onvoldoende bewijs heeft geleverd voor de bewering dat de Deense 25-uursregel de bestaande parkeermogelijkheden voor vrachtauto’s van aanbieders uit andere EU-lidstaten zodanig heeft beperkt dat daaruit een belemmering voortvloeit voor het vrij verrichten van vervoerdiensten. Het Hof verwerpt dan ook het beroep van de Commissie.

Decentrale relevantie

Afhankelijk van de situatie ter plaatse kunnen Nederlandse decentrale overheden de aangewezen instantie zijn om regels te stellen aan het ordelijke en efficiënte gebruik van parkeerruimte. Uit deze uitspraak blijkt dat zij in principe gerechtigd zijn om maatregelen op dat gebied te nemen en ook om maatregelen te nemen die weliswaar het recht op vrij dienstverrichting  beperken, maar die gerechtvaardigd zijn om redenen van openbaar belang, zolang die maatregelen noodzakelijk en proportioneel en consistent zijn.

Meer informatie

Zaak C-167/22, Hof van Justitie van de Europese Unie

Mobiliteit, Kenniscentrum Europa Decentraal

De Richtlijn 1999/70/EG (Raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd) stelt EU-brede eisen aan arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd. Deze Richtlijn werd in 1999 in het leven geroepen om uitvoering te geven aan een raamovereenkomst tussen Europese verbanden van werkgevers- en werknemersorganisaties.

In zaak C-715/20, ECLI:EU:C:2024:139, K.L. tegen X sp. z o.o., verduidelijkt het Hof de rechten die voortvloeien uit de Raamovereenkomst, waaronder het recht van werknemers met een arbeidscontract voor bepaalde tijd om niet gediscrimineerd te worden ten opzichte van werknemers met een vaste arbeidsrelatie. Dat recht in clausule 4 van de Raamovereenkomst.

Zaak

HvJ EU 20 februari 2024, C-715/20, ECLI:EU:C:2024:139 K.L. tegen X sp. z o.o.

Beleidsdossier en thematiek

Europees recht en beleid

Werkgelegenheid en sociaal beleid

Feiten

Een werknemer (onder initialen K.L., hierna KL) heeft een arbeidscontract voor bepaalde tijd met een werkgever, onder pseudoniem X. Dit contract gold voor de periode van 1 november 2019 tot en met 31 juli 2022. Op 31 augustus 2020, dus nog tijdens de looptijd van de overeenkomst, zegt X, de werkgever, het contract eenzijdig op en doet dat zonder opgave van redenen.

KL heeft bij de Poolse nationale rechter, de ‘Sąd Rejonowy dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie’ (rechter in eerste aanleg Krakau – Nowa Huta, Polen, hierna: de verwijzende rechter), een vordering tot schadevergoeding ingesteld op grond van het Poolse ‘Arbeidswetboek’ met het argument dat zijn ontslag onrechtmatig was. X voert daarentegen aan dat hij KL rechtmatig heeft ontslagen, overeenkomstig de geldende Poolse bepalingen van arbeidsrecht.

Naar Pools recht onderzoekt een rechter, die wordt gevraagd om naar een beëindiging van een overeenkomst voor bepaalde tijd te kijken, de redenen van dat ontslag niet. De werknemer heeft ook geen recht op vergoeding wegens het ontbreken van een rechtvaardiging van dat ontslag. Daarmee wordt een dergelijke werknemer de bescherming ontzegd die voortvloeit uit artikel 30 van het EU-Handvest van de grondrechten. Die bepaling luidt als volgt: “Iedere werknemer heeft overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken recht op bescherming tegen iedere vorm van kennelijk onredelijk ontslag.”

KL stelt ten eerste, dat de verklaring van X vormfouten bevatte die gebreken opleverden waaraan een recht op schadevergoeding kon worden ontleend  (op grond van artikel 50, § 3, van het Poolse Arbeidswetboek). Ten tweede voert hij aan dat, zelfs als dat Arbeidswetboek geen verplichting aan werkgevers oplegt om de redenen voor de beëindiging mee te delen bij de beëindiging van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, het ontbreken van die vermelding het non-discriminatiebeginsel schendt. Dat beginsel is vormgegeven in het EU-recht en het Poolse recht omdat de verplichting om redenen aan te geven wél bestaat bij de beëindiging van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd.

De verwijzende rechter merkt op dat de ‘Trybunał Konstytucyjny’ (het Grondwettelijk Hof van Polen) in 2008 een arrest heeft gewezen dat betrekking had op de verenigbaarheid van artikel 30, § 4, van het Arbeidswetboek met de ‘Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej’ (Grondwet van de Republiek Polen). Het Hof kwam tot de conclusie dat artikel 30, § 4, van het Arbeidswetboek niet in strijd was met de Poolse Grondwet.

Een derde Pools rechtscollege, de ‘Sąd Najwyższy’ (de hoogste Poolse rechter in burgerlijke en strafzaken) wees echter in 2019 een arrest waarin het zijn twijfels uitte over de juiste tenuitvoerlegging van clausule 4 van de Raamovereenkomst in het Poolse recht. Daarmee rijzen ook vragen over de verenigbaarheid van de relevante bepalingen in het Poolse Arbeidswetboek met het Unierecht. Toch heeft de Sąd Najwyższy erop gewezen dat een organisatie die geen overheidsorgaan is, zoals een particuliere werkgever, niet aansprakelijk kan worden gesteld voor de onjuiste omzetting van Richtlijn 1999/70 in het Poolse recht. Deze hoogste rechterlijke instantie mocht daarom artikel 30, § 4, van het Arbeidswetboek zelf niet buiten toepassing laten in de zaak die tot het genoemde arrest heeft geleid. Een Richtlijn heeft geen horizontale rechtstreekse werking en schept dus geen rechten en plichten tussen particulieren, zoals een particuliere werkgever en een werknemer.

De verwijzende rechter vraagt zich af of op welke basis er rechtmatig onderscheid mag worden gemaakt bij arbeidsverhoudingen. In een eerder arrest van het Hof in de zaak Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43), was er sprake van onderscheid op grond van godsdienst. In een andere zaak, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278), was sprake van onderscheid op basis van leeftijd. Die beide gronden voor onderscheid zijn vermeld in het Handvest van de EU-Grondrechten, terwijl de aard van de arbeidsverhouding (en dus ook of die voor bepaalde of onbepaalde tijd is aangegaan) daarin niet is vermeld als grondslag voor het maken van rechtmatig onderscheid. Artikel 21 lid 1 van dat Handvest bepaalt echter dat iedere vorm van discriminatie is uitgesloten in de arbeidsrechtelijke sfeer.

Rechtsvragen

De verwijzende rechter heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna het Hof) de volgende prejudiciële vragen gesteld:

1) Moeten artikel 1 van richtlijn [1999/70] en de clausules 1 en 4 van [de Raamovereenkomst] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling die slechts in het geval van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd voorziet in de verplichting van de werkgever om de beslissing tot beëindiging van een arbeidsovereenkomst schriftelijk te motiveren en die aldus de redenen voor de beëindiging van overeenkomsten voor onbepaalde tijd aan rechterlijke toetsing onderwerpt, terwijl een dergelijke verplichting voor de werkgever (namelijk de vermelding van de redenen voor de beëindiging) niet bestaat in het geval van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (waardoor enkel de conformiteit van de beëindiging met de bepalingen inzake de beëindiging van overeenkomsten aan rechterlijke toetsing is onderworpen)?

2) Kunnen partijen in een geding tussen particulieren zich beroepen op clausule 4 van [de raamovereenkomst] en het algemene Unierechtelijke beginsel van non-discriminatie (artikel 21 van het [Handvest]), en hebben deze bepalingen derhalve horizontale werking?”

Uitspraak van het Hof

Het Hof herformuleert de vraag van de verwijzende rechter en stelt dat met name naar clausule 4 van de Raamovereenkomst moet worden gekeken. Die is van toepassing op alle werknemers die tegen betaling arbeid verrichten in het kader van een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd met hun werkgever. Dat is ook de situatie in de procedure tussen KL en X. Uit clausule 4 vloeit voort dat deze procedure geen betrekking heeft op de keuze als zodanig om contracten voor bepaalde tijd te sluiten in plaats van contracten voor onbepaalde tijd, maar op discriminatie die voortkomt uit gesloten contracten voor bepaalde en voor onbepaalde tijd.

Vervolgvraag is of een wettelijke regeling (30, § 4, van het Poolse Arbeidswetboek) te zien is als een ‘arbeidsvoorwaarde’ in de zin van clausule 4 van de Raamovereenkomst. Daarvoor moet worden aangeknoopt bij de term ‘dienstverband’ uit artikel 4. Die term is eerder door het Hof geïnterpreteerd. Daaronder vallen in ieder geval de volgende onderdelen van de verhouding tussen werkgever en werknemer:

• de bescherming die een werknemer heeft bij onrechtmatig ontslag (arrest van 17 maart 2021, Consulmarketing, C‑652/19, EU:C:2021:208,);
• de regels over de vaststelling van de opzegtermijn in geval van opzegging van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (arrest van 25 juli 2018, Vernaza Ayovi, C‑96/17, EU:C:2018:603);
• de regels over de vergoeding die aan de werknemer wordt toegekend vanwege de opzegging van zijn arbeidsovereenkomst, omdat die vergoeding wordt betaald door de arbeidsverhouding die tussen hen is ontstaan (wat ook volgt uit het laatstgenoemde arrest).

Vervolgvraag is of een wettelijke regeling een arbeidsvoorwaarde is in de zin van de kaderovereenkomst. Als er namelijk wel in wettelijke voorwaarden kan worden gediscrimineerd, is dat in strijd met de doelstelling van clausule 4 van de Raamovereenkomst. Artikel 30, § 4, van het Poolse Arbeidswetboek valt daarmee onder het begrip ‘arbeidsvoorwaarden’. Dat is zo omdat het een regeling is over de beëindiging van een arbeidsovereenkomst bij ontslag en de bestaansreden van die regeling is gelegen in de arbeidsverhouding die is ontstaan tussen een werknemer en zijn werkgever.

Verder is het non-discriminatiebeginsel niet alleen opgenomen in clausule 4 van de Raamovereenkomst. Die bepaling moet worden gezien als een specifieke uitdrukking van het onderliggende fundamentele gelijkheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de grondbeginselen van het Unierecht. Dit bepaalde het Hof al eerder in zijn arrest van 19 oktober 2023, Lufthansa CityLine, (C‑660/20, EU:C:2023:789). In dat arrest bepaalde het Hof ook dat dat beginsel niet restrictief mag worden uitgelegd.

Clausule 4 heeft volgens het Hof rechtstreekse werking. Onderzocht moet dan ook worden of de Poolse wettelijke regeling neerkomt op een minder gunstige behandeling van tijdelijke werknemers dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst. Als dat zo is, dan rijst de vraag of dat verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is. Eerste vraag is dan of tijdelijke werknemers en werknemers in vaste dienst vergelijkbaar zijn.

De Poolse wettelijke regeling is vrij algemeen van karakter, constateer het Hof. Deze regelt in alle gevallen de voorlichting die een werkgever moet geven aan ontslagen werknemers, namelijk wat de redenen voor de beëindiging van hun arbeidsovereenkomst is. De regeling is daarbij van toepassing op werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd die vergelijkbaar kunnen zijn met werknemers met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Het is aan de verwijzende rechter of de tijdelijke overeenkomst van KL vergelijkbaar is met die van werknemers die tijdens dezelfde periode met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd in dienst waren bij X.

Vervolgens constateert het Hof dat de Poolse wettelijke regeling neerkomt op een minder gunstige behandeling van tijdelijke werknemers. Aan de werknemer met een tijdelijk contract wordt informatie ontzegd die belangrijk is om te beoordelen of het ontslag onrechtmatig is en te overwegen om eventueel een zaak aanhangig te maken bij een rechterlijke instantie. Een werknemer met een vast contract krijgt die informatie wel. Dat verschil in behandeling benadeelt de werknemer met een tijdelijk contract. Die is bijna gedwongen om bij de rechter zijn ontslag aan te vechten waarbij die informatie alsnog kan worden verkregen doordat de rechter het vrijgeven daarvan kan gelasten. Die werknemer staat daarbij echter wel op een achterstand omdat die niet vooraf beschikt over de relevante informatie die juist beslissend kan zijn voor zijn keuze om te procederen of niet. Ook juist de druk die daarvan uitgaat om te procederen zonder alle relevante feiten te hebben, pakt discriminerend uit.

Daarna onderzoekt het Hof of er sprake is van een objectieve rechtvaardiging voor de Poolse wettelijke regeling. Het feit dat het onderscheid is vastgesteld in een wettelijke regeling doet daarbij niet ter zake.

Het verschil in behandeling kan alleen worden gerechtvaardigd door precieze en concrete gegevens, die kenmerkend zijn voor de betreffende arbeidsvoorwaarde, in de bijzondere context waarin deze voorwaarde is gesteld en op grond van objectieve en transparante criteria. Alleen dan kan worden nagegaan of het verschil voorziet in een werkelijke behoefte en passend en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het nagestreefde doel. De Poolse regering beroept zich echter op de verschillende sociaaleconomische functies van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en voor onbepaalde tijd. Het slechtere niveau van bescherming van werknemers brengt met zich mee dat flexibele arbeid gunstiger wordt voor werkgever en werknemer.

Die redenen vormen volgens het Hof geen precieze en concrete gegevens die kenmerkend zijn voor de betreffende arbeidsvoorwaarde. Het onderscheid dat de Poolse wetgeving maakt, is te algemeen en abstract omdat het alleen gebaseerd is op de duur van het dienstverband zelf. Met die gegevens kan dus niet worden verzekerd dat het verschil in behandeling voorziet in een werkelijke behoefte op grond van publieke belangen. Als dat abstracte verschil voldoende zou zijn voor een rechtvaardiging, dan zou clausule 4 van de Raamovereenkomst zinloos worden. Ook is de ongunstige behandeling van tijdelijke werknemers niet passend en noodzakelijk voor het nastreven van de doeleinden die de Poolse regering daarmee wil bereiken, namelijk meer werkgelegenheid.

Een verplichting om ook tijdelijke werknemers de redenen van ontslag mee te delen staat volgens het Hof niet in de weg aan een flexibele arbeidsmarkt. Het weglaten van de plicht om de reden of redenen voor het ontslag schriftelijk mede te delen aan de werknemer, is niet toegestaan. Er kan niet worden aangenomen dat alleen die plicht de flexibiliteit van de arbeidsmarkt aanzienlijk beïnvloedt.

De slotvraag is of de verwijzende rechter uitvoering moet geven aan clausule 4 van de Raamovereenkomst. De vraag is of deze rechtstreekse werking heeft in het geschil tussen KL en X. In principe moet een bepaling van nationaal recht die strijdig is met een richtlijnbepaling buiten toepassing worden gelaten in een rechtsgeding. De nationale rechter moet daarbij in een geding tussen particulieren rechtsbescherming verzekeren en de volle werking van bepalingen van Europees recht waarborgen. Daarbij moet het nationale recht richtlijnconform worden uitgelegd.

Als het gaat om een geding tussen particulieren, moet bij de toepassing van verplichtingen uit een richtlijn op nationale bepalingen het gehele nationale recht in beschouwing genomen worden om tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met doel van de richtlijn.

Als dat niet mogelijk is, dan vereist het beginsel van voorrang van EU-recht dat een nationale rechter een bepaling van nationaal niveau buiten toepassing laat wanneer deze in strijd is met Unierechtelijke bepalingen die rechtstreekse werking hebben. Maar dat kan niet in alle gevallen. Een richtlijnbepaling kan niet door een particulier tegenover een andere particulier worden ingeroepen voor een nationale rechter. Een nationale rechter mag niet op grond van een richtlijnbepaling, zelfs al is die duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk, een daarmee strijdige bepaling van nationaal recht buiten toepassing laten als daardoor een extra verplichting wordt opgelegd aan een particulier.

Aan de ene kant is het zo dat het Hof de rechtstreekse werking heeft toegekend aan clausule 4, punt 1, van de Raamovereenkomst. Die kan dus door particulieren voor de nationale rechter worden ingeroepen tegen de staat en andere overheidsorganen. Aan de andere kant gaat het hier om een geschil tussen particulieren. In dat geval kan het Unierecht de nationale rechter er niet toe verplichten om artikel 30, § 4, van het Poolse Arbeidswetboek buiten toepassing te laten. Die bepaling vormt de precisering en concrete invulling van de arbeidsvoorwaarden waarop met name clausule 4 van de Raamovereenkomst van toepassing is. Met die bepaling uit het Arbeidswetboek brengt Polen dus EU-recht ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest van de EU-grondrechten. Daarbij moet Polen garanderen dat EU-rechten doeltreffend kunnen worden afgedwongen. Indirect wordt door deze Poolse regeling juist die toegang tot de rechter beperkt, doordat een getroffen werknemer informatie wordt ontzegd die belangrijk is om te beoordelen of zijn ontslag eventueel onrechtmatig is en om eventueel een rechtszaak te beginnen om dat ontslag aan te vechten. Daarmee is de Poolse regeling in strijd met artikel 47 van het Handvest van EU-Grondrechten. De verwijzende rechter is daarom verplicht om artikel 30, § 4, van het Arbeidswetboek buiten toepassing laten voor zover dit nodig is om de volle werking van de bepaling van het Handvest te waarborgen.

Decentrale relevantie

De verplichtingen uit de Raamovereenkomst en de Richtlijn gelden in principe ook voor decentrale overheden. Ook voor hen geldt dus dat zij in principe werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd gelijk moeten behandelen als werknemers met een arbeidscontract voor onbepaalde tijd. Het moet wel gaan om vergelijkbare arbeid en er kan een beroep worden gedaan op uitzonderingsgronden, mits objectief, noodzakelijk en proportioneel.

Introductie

Een EU-burger woont en werkt in een andere EU-lidstaat en draagt zorg voor een inwonende ouder. Die ouder heeft, indien en zolang hij of zij afhankelijk (ten laste) is van het kind, een afgeleid verblijfsrecht in het ontvangende land. Dit is vastgelegd in artikel 7 lid 1d Richtlijn 2004/38. Wanneer de ouder een bijstandsuitkering aanvraagt, zou deze niet langer afhankelijk zijn van het kind en daarmee, op grond van de Richtlijn, diens verblijfsrecht verliezen.

In zaak C-488/21 oordeelt het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) echter dat het weigeren van de bijstandsuitkering aan een afhankelijke ouder een schending is van het recht op gelijke behandeling van werknemers met betrekking tot de toekenning van sociale voordelen (artikel 45 lid 2 VWEU). Het toekennen van een bijstandsuitkering doet volgens het Hof geen afbreuk aan het afgeleide verblijfsrecht van een afhankelijke ouder.

Zaak

HvJ EU 21 December 2023, C‑488/21, GV tegen Chief Appeals Officer, Social Welfare Appeals Office, The Minister for Employment Affairs and Social Protection, Ierland, The Attorney General, ECLI:EU:C:2023:1013

Beleidsdossier en thematiek

Vrij verkeer van werknemers

EU-burgerschap

Feiten

Een Roemeens staatsburger met initialen ‘AC’ verblijft en werkt in Ierland en is intussen genaturaliseerd tot Iers staatsburger, met behoud van de Roemeense nationaliteit. Haar moeder, met initialen ‘GV’, verblijft bij haar dochter in Ierland en is financieel afhankelijk van haar dochter. Vanwege een verslechtering van haar gezondheid heeft GV een aanvraag voor een invaliditeitsuitkering ingediend in Ierland.

GV maakt hierbij gebruik van een afgeleid verblijfsrecht zoals gedefinieerd in artikel 7 van Richtlijn 2004/38. Dit houdt in dat zij, als afhankelijke bloedverwant, haar verblijfsrecht ontleent aan de rechten van haar dochter als werkende EU-migrant die genaturaliseerd is tot Iers staatsburger. Zodra GV een bijstandsuitkering ontvangt, is ze echter niet meer afhankelijk van haar dochter en zou ze daardoor niet langer aan de voorwaarden van afgeleid verblijfsrecht voldoen. Door het toekennen van de uitkering zou GV, op basis van de Richtlijn, Ierland dan ook moeten verlaten.

De aanvraag voor een invalidenuitkering wordt afgewezen, waarna GV bezwaar indient. De ambtenaar die het bezwaar behandelt (de Appeals Officer) concludeert dat GV, als rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn met afhankelijkheid van een in Ierland werkzame EU-burger, wel recht heeft op verblijf maar niet op een bijstandsuitkering. Bij de hoofdambtenaar van dezelfde instantie wordt een verzoek om herziening van die beslissing ingediend. Deze bevestigt dat GV geen recht heeft op de invaliditeitsuitkering omdat ze, indien ze deze uitkering zou krijgen, volgens het Ierse recht een onredelijke belasting voor het nationale sociale bijstandsstelsel zou vormen, en daarmee niet langer het recht zou hebben om in Ierland te blijven.

Vervolgens tekent GV beroep aan tegen die beslissing bij het Ierse High Court. De conclusie van dit rechtscollege luidt dat het Ierse migratierecht niet verenigbaar is met Richtlijn 2004/38 voor zover daarbij het verblijfsrecht van iemand zoals GV, die familie is van een Iers staatsburger, afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de betrokkene geen onredelijke belasting vormt voor het sociale bijstandsstelsel van de staat. Volgens die rechter is het, wanneer vaststaat dat een familielid op het tijdstip van de hereniging met de betrokken EU-burger afhankelijk is van die burger, geen vereiste dat die persoon ook daarna ten laste blijft komen van deze EU-burger om het recht op verblijf in het gastland te behouden. De hoofdambtenaar tekent hoger beroep aan tegen die rechterlijke beslissing bij het Ierse Court of Appeal.

De verwijzende rechter stelt in die procedure de volgende vragen aan het Hof:

1. ‘Geldt voor het afgeleide verblijfsrecht onder artikel 7(1d) richtlijn 2004/38 van een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van een burger van de Unie die werknemer is, de voorwaarde dat die bloedverwant afhankelijk blijft van de werknemer?’
2. ‘Staat richtlijn 2004/38 eraan in de weg dat een gastland de toegang tot een bijstandsuitkering beperkt voor een familielid die een afgeleid verblijfsrecht geniet omdat toegang tot de uitkering zou betekenen dat er niet langer sprake is van afhankelijkheid?’
3. ‘Staat richtlijn 2004/38 eraan in de weg dat een gastland de toegang tot een bijstandsuitkering beperkt voor een familielid van een burger van de Unie die werknemer is, welk familielid een afgeleid verblijfsrecht geniet omdat er sprake is van afhankelijkheid jegens die werknemer, op de grond dat die uitkering ertoe leidt dat het betreffende familielid een onredelijke belasting zal vormen voor het sociale bijstandsstelsel van de Staat?’

Beantwoording van de vragen door het Hof

Voordat het Hof aan de beantwoording van die vragen toekomt stelt het dat, gezien het feit dat AC genaturaliseerd is tot Iers staatsburger, Richtlijn 2004/38 niet langer van toepassing is. Deze Richtlijn betreft namelijk enkel de rechten van een EU-burger die verblijft in een lidstaat waarvan diegene geen staatsburger is. Aangezien AC Iers staatsburger is, zal de zaak dan ook behandeld moeten worden op basis van de artikelen 21 (rechten van EU-burgers) en, met name, 45 VWEU (vrij verkeer van werknemers). Het Hof benadrukt wel dat voor het nuttig effect van artikel 45 VWEU het principe van afgeleid verblijfsrecht voor familieleden ook van toepassing is in het kader van die bepaling. De voorwaarden voor het toekennen van het afgeleide verblijfsrecht mogen niet strenger zijn dan in Richtlijn 2004/38.

Het Hof buigt zich hierna over de voorwaarden voor een afgeleid verblijfsrecht en de daaraan gerelateerde mogelijkheden voor het toekennen van een bijstandsuitkering. Voor het afgeleide verblijfsrecht zoals bedoeld in artikel 7 van Richtlijn 2004/38 moet de ‘begunstigde’, in dit geval GV, afhankelijk zijn van een werknemer die EU-burger is, in dit geval AC. Ten tijde van de aanvraag van de bijstandsuitkering was dit het geval, aangezien GV destijds volledig ten laste kwam van haar kind. Echter, zodra ze een uitkering zou krijgen zou ze niet langer ten laste komen van AC, maar van de Ierse staat. Hiermee zou ze dus niet langer voldoen aan de ‘afhankelijkheidsvoorwaarde’ voor een afgeleid verblijfsrecht.

Het Hof gaat echter verder in haar behandeling van de vragen dan alleen de voorwaarden voor de toepassing van artikel 7 van Richtlijn 2004/38. Artikel 45 VWEU bepaalt namelijk dat er niet gediscrimineerd mag worden op basis van de nationaliteit van EU-werknemers. Dit betekent onder andere dat sociale voordelen op gelijke wijze moeten worden toegekend aan alle werknemers die EU-burger zijn, ongeacht hun nationaliteit. Als GV geen aanspraak kan maken op een bijstandsuitkering zou ze ten laste blijven van AC, terwijl dit voor een van oorsprong Ierse staatsburger niet het geval zou zijn. Het Hof stelt daarom dat de weigering om een uitkering toe kennen aan GV, discriminatie is van AC op basis van haar Roemeense achtergrond, hetgeen een schending is van haar recht op gelijke behandeling onder artikel 45 VWEU (zie ook: punt 106 van de Conclusie van de advocaat-generaal).

Het Hof concludeert dat de bijstandsuitkering van GV niet geweigerd mag worden, omdat dit de rechten van AC als werknemer en als EU-burger schendt.

Decentrale relevantie

Iemands recht op een bijstandsuitkering en andere mogelijke bijstand (WMO, Jeugdhulp) wordt in Nederland door de gemeenten beoordeeld. Op basis van dit arrest is het niet mogelijk om een bijstandsuitkering, of andere vormen van bijstand, te weigeren aan iemand met een afgeleid verblijfsrecht indien de gelieerde EU-werknemer gebruik maakt van diens rechten omtrent vrij verkeer van werknemers. Concreet houdt dit in dat gemeenten de uitkeringsaanvraag van een afhankelijke bloedverwant in oplopende lijn, veelal een ouder, van een werknemer die EU-burger is niet mogen afwijzen op basis van de ‘afhankelijkheidsvoorwaarde’ voor diens verblijfsrecht.

Meer informatie

Zaak C-488/21, Hof van Justititie van de Europese Unie.

Migratie, Kenniscentrum Europa Decentraal.