De Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) schrijft voor dat bioafval (waaronder gft valt) vanaf 2024 gescheiden ingezameld moet worden, of aan de bron gescheiden en gerecycled. Er zijn verschillende afwijkingsgronden voor de gescheiden inzameling.

Uit nationale wetgeving (Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen) blijkt dat in Nederland twee uitzonderingen van toepassing zijn, namelijk als het scheiden van bioafval technisch niet haalbaar is of buitensporig hoge economische kosten met zich meebrengt. Een gemeente die gebruik wil maken van een uitzondering moet dit in haar afvalverordening of omgevingsplan vastleggen.

Wettelijk kader: Kaderrichtlijn Afvalstoffen (KRA)

De Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra; 2008/98/EG) schept het wettelijke kader voor de behandeling van afval in de EU.

In de kaderrichtlijn wordt niet gesproken over groente-, fruit- en tuinafval (gft-afval) maar over bioafval. De definitie van bioafval is: 
“biologisch afbreekbaar tuin- en plantsoenafval, levensmiddelen- en keukenafval van huishoudens, kantoren, restaurants, groothandel, kantines, cateringfaciliteiten en winkels en vergelijkbare afvalstoffen van de levensmiddelenindustrie.” (artikel 3 lid 4 Kra).

Gescheiden inzameling

Bioafval moet uiterlijk 31 december 2023 ofwel aan de bron worden gescheiden en gerecycled, ofwel gescheiden worden ingezameld (artikel 22 lid 1 Kra). Bij het aan de bron scheiden en recyclen kan bijvoorbeeld gedacht worden aan thuis composteren.

Op deze gescheiden inzamelingsplicht zijn echter uitzonderingen mogelijk. Deze zijn vastgelegd in artikel 10 lid 3 van de Kaderrichtlijn. Dit artikel bepaalt in welke gevallen lidstaten mogen afwijken van de gescheiden inzameling van bepaalde afvalstromen.

De uitzonderingsgronden zijn als volgt:

a. Het gescheiden inzamelen van afval draagt niet bij aan circulariteit;
b. Gescheiden inzamelen van afval is niet beter voor het milieu dan niet-gescheiden inzamelen;
c. Gescheiden inzameling van afval is technisch niet haalbaar: “gescheiden inzameling is technisch niet haalbaar wanneer rekening wordt gehouden met goede praktijken op het gebied van afvalinzameling”;
d. Gescheiden inzameling is buitensporig duur.

Hierbij moet volgens de richtlijn rekening gehouden worden met “de kosten van negatieve milieu- en gezondheidseffecten van gemengde afvalinzameling en -verwerking, het potentieel voor efficiëntieverbeteringen op het gebied van afvalinzameling en -verwerking, inkomsten uit de verkoop van secundaire grondstoffen alsook de toepassing van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ en uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.”

Bij afwijken van het scheiden van afval moet wel regelmatige toetsing door lidstaten plaatsvinden (artikel 10 lid 3). Hierbij moet rekening gehouden worden met goede praktijken op het gebied van de gescheiden inzameling van afval en andere ontwikkelingen op het gebied van afvalbeheer.

Implementatie in Nederland

De Nederlandse afvalregelgeving is hoofdzakelijk vastgelegd in hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer (Wm). Ook is er de Implementatiewet wijziging EU-kaderrichtlijn afvalstoffen, die de wijzigingen aan de Kra uit 2018 implementeert. Daarnaast zijn er diverse algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) en ministeriële regelingen ter implementatie van de Kaderrichtlijn.

Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen

Het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen (hierna: het Besluit) implementeert de Europese bepalingen rondom de gescheiden inzameling van afval in Nederland. Dat Besluit bepaalt dat in Nederland gemeenten zorg moeten dragen voor de gescheiden inzameling van bioafval (artikel 1 sub a).

Volgens artikel 2 lid 1, sub a van het Besluit zijn de uitzonderingsmogelijkheden voor gescheiden inzameling van bioafval de twee mogelijkheden die zijn genoemd in artikel 10 lid 3 onder c en d van de Kaderrichtlijn. Dit betekent dat in Nederland alleen afgezien kan worden van gescheiden inzameling van bioafval wanneer dit technisch niet haalbaar is of wanneer dat buitensporig duur zou zijn.

Wanneer een gemeente van een uitzondering gebruik wil maken moet zij dit in haar lokale afvalverordening of in haar omgevingsplan vastleggen. In de toelichting bij het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen staat over deze uitzonderingen:

“Bij het toepassen van de uitzonderingen is het van belang dat deze restrictief worden uitgelegd en, zoals vereist door artikel 10.14 Wm, door de gemeenten rekening wordt gehouden met het LAP” (NB: het LAP is het Landelijk Afvalbeheerplan. Hoofdstuk B3 van het LAP gaat in op afvalscheiding).

De gemeenteraad moet vervolgens regelmatig opnieuw beoordelen of aan de voorwaarden voor het afwijken van het scheiden van afvalstoffen wordt voldaan, volgens artikel 3 lid 2 van het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen.

In mei 2024 deed de rechtbank Limburg uitspraak in een kort geding tussen Flexhotels BV en de gemeente Leudal. Het geschil ging over een vermeende aanbestedingsplicht voor de gemeente voor de huisvesting van Oekraïense vluchtelingen. In de uitspraak geeft de rechtbank Limburg onder andere een verduidelijking van de begrippen ‘gemengde opdracht’ (artikel 1.12a Aanbestedingswet 2012),  en van de begrippen ‘kale’ huur en ‘bestaande gebouwen’ (artikel 2.24 sub b Aw 2012).

Aanbestedingsplicht voor overheidsopdrachten rondom de opvang van vluchtelingen

In het algemeen zijn overheidsopdrachten voor goederen, werken en diensten gerelateerd aan de opvang van (Oekraïense) vluchtelingen aanbestedingsplichtig als de geraamde waarde gelijk is aan de Europese drempelwaarde of daarbovenuit komt. Diensten voor de opvang van vluchtelingen kunnen ook onder het regime voor zogenaamde sociale en andere specifieke diensten (SAS-diensten) vallen, zoals bijvoorbeeld maatschappelijke dienstverlening of gezondheidszorgdiensten. Wanneer er sprake is van een overheidsopdracht, die betrekking heeft op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten, is er sprake van een aanbestedingsplicht in de zin van Richtlijn 2014/24 en de Aanbestedingswet 2012.

Uitzondering voor kaal huren van bestaande gebouwen

Artikel 10 sub a Richtlijn 2014/24 (geïmplementeerd in artikel 2.24 sub b van de Aanbestedingswet 2012) biedt een uitzondering op de aanbestedingsplicht wanneer het gaat om het ‘kaal’ huren van bestaande gebouwen. Dit is anders wanneer het bijvoorbeeld gaat om het huren van hotelkamers, omdat daar doorgaans diensten aan zijn verbonden zoals beveiliging, schoonmaak en/of verzorging van maaltijden. Het huren van hotelkamers is dus niet uitgezonderd van de aanbestedingsplicht..

Zaak Flexhotels BV tegen gemeente Leudal (ECLI:NL:RBLIM:2024:2481)

In casu ging het om een geschil tussen Flexhotels BV en de gemeente Leudal. De gemeente had in het project ‘Meijelseweg’ het voornemen om van een partij genaamd Focez Vastgoed BV, onbebouwde grond aan te kopen en deze vervolgens in erfpacht uit te geven aan woningstichting Wonen Zuid. Deze woningstichting zou vervolgens aan ontwikkelaar C3 Living Projectmanagement BV opdracht geven tot de bouw van twintig tijdelijke wooneenheden en daarvan eigenaar worden. De gemeente was voornemens om deze woningeenheden voor twee jaar te huren van Wonen Zuid voor de huisvesting van ontheemde Oekraïners. Na deze twee jaar zouden de wooneenheden door Wonen Zuid voor een langere tijd voor de sociale huisvesting van andere ‘woonurgenten’ worden ingezet. In een eerdere concurrentiegerichte dialoog had de gemeente geprobeerd om een geschikte aanbieder te vinden voor de huisvesting van vluchtelingen. Flexhotels BV was een van de partijen in deze dialoog. De gemeente beëindigde uiteindelijk de dialoog met Flexhotels (en met drie  andere betrokken  partijen) met de conclusie dat er geen geschikt aanbod was voor structurele huisvesting van de Oekraïense vluchtelingen.

Gemengde opdracht

Flexhotels spande een kort geding aan omdat zij van mening was dat er sprake was van een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht, aangezien bij wijze van maatschappelijke dienstverlening onderdak zou worden verschaft in de door de gemeente te huren tijdelijke huisvesting voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen. Zij stelden dat er geen sprake was van koop of ‘kale’ huur van woonruimte, maar van realisatie van tijdelijke huisvesting voor Oekraïense vluchtelingen, namelijk de levering en plaatsing van modulaire woningen en de daarbij behorende maatschappelijke diensten. Flexhotels argumenteerde dat het geheel aan contractuele betrekkingen tussen de gemeente en Focez voor de aankoop van de grond, tussen de gemeente en C3 voor het bouwen van de woningen en tussen de gemeente en Wonen Zuid voor de huur van de woningen, moest worden beschouwd als ofwel een opdracht voor diensten ofwel als een gemengde opdracht voor werken, leveringen en diensten). In beide gevallen zou er sprake zijn van een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht, waarbij volgens Flexhotels de gemeente geen beroep kan doen op de uitzondering van artikel 2.24 sub b Aw 2012. Het opknippen van dit geheel aan betrekkingen zou volgens Flexhotels leiden tot het ontduiken van de aanbestedingsplicht.

De voorzieningenrechter ging hierin echter niet mee. Het ‘geheel van contractuele betrekkingen’ kan niet het voorwerp van aanbesteding zijn, omdat het moet gaan om een overheidsopdracht voor werken, leveringen of diensten. De rechter wees vervolgens ook af dat er sprake zou zijn van een gemengde opdracht in de zin van Artikel 1.12 Aw 2012. De verwerving van de grond door de gemeente is geen overheidsopdracht in de zin van Aw 2012, omdat deel 2 daarvan niet van toepassing is op de verwerving van grond, bestaande gebouwen of andere onroerende zaken of de rechten hierop (erfpacht, opstal, vruchtgebruik). De uitgifte in erfpacht van de grond aan Wonen Zuid is evenmin een aanbestedingsplichtige opdracht, omdat de uitgifte niet de inkoop van een werk, levering of dienst inhoudt. Ook de overeenkomst met C3 voor het bouwen van de modulaire woningen is geen aanbestedingsplichtige overheidsopdracht. Deze opdracht wordt immers verstrekt door Wonen Zuid, niet door de gemeente.

Kale huur van bestaand gebouw

Vervolgens restte nog de vraag of de enkele overeenkomst van de gemeente met Wonen Zuid tot het huren van de tijdelijke woningen, een aanbestedingsplichtige overheidsopdracht is in de zin van Aw 2012. Flexhotels argumenteerde dat de gemeente zich niet kan beroepen op de huurexceptie zoals bedoeld in artikel 2.24 sub b Aw 2012, omdat de huur samenhangt met de direct voorafgaande levering van modulaire woningen door C3 aan Wonen Zuid. Het ging volgens Flexhotels dus niet om bestaande woningen. Flexhotels stelde verder dat ook de aankoop van de gronden niet los kan worden gezien van de huur van de woningen aangezien de grootte van het aangekochte perceel bepalend was voor de positionering van de woningen. Verder veronderstelde Wonen Zuid dat het niet om ‘kale huur’ ging als hoofdonderwerp van de overeenkomst, gelet op de benodigde bijbehorende maatschappelijke diensten. De gemeente had immers ook al voorzien in de inhuur van beheersdiensten door derden. De gemeente stelde daartegenover dat zij de wooneenheden in lege staat van Wonen Zuid zou gaan huren, zodra deze zijn geplaatst en feitelijk beschikbaar. Verder stelde de gemeente stelde dat zij geen aanvullende diensten van Wonen Zuid af zou nemen, hetgeen in de richting van kale huur wijst.

De rechter stelde eerst vast dat onder de omschrijving ‘bestaande gebouwen ’ afkomstig uit artikel 2.24 onder b Aw 2012, ook moeten worden begrepen: gebouwen die nog gerealiseerd gaan worden en waar de ‘aanbestedende dienst’ een van de huurders van zal zijn. De rechter preciseerde dat van huur van onroerende zaken geen sprake meer is wanneer de aanbestedende dienst ofwel eisen stelt aan het nog te realiseren gebouw die verder gaan dan de eisen die een huurder normaal aan nieuwbouw stelt, ofwel beslissende invloed uitoefent op het ontwerp van het te realiseren gebouw. Hiervan was volgens de rechter onvoldoende bewijs aangeleverd door Flexhotels, waardoor de rechter er in het kader van het kort geding op voorhand van uit moest gaan dat er sprake is van kale huur van een bestaand gebouw. De conclusie van de rechter was dan ook dat de opdracht van de gemeente onder de uitzondering van 2.24 sub b Aw2012 valt en niet aanbestedingsplichtig is.

Decentrale relevantie

De uitspraak van rechtbank Limburg verduidelijkt dat het voor het bestaan van een aanbestedingsplicht niet relevant is of er sprake is van een ‘geheel aan contractuele betrekkingen’. De aanbestedingsplicht bestaat alleen voor overheidsopdrachten voor de inkoop van werken, leveringen of diensten. Wanneer onderdelen van een ‘geheel aan contractuele betrekkingen’ niet kwalificeren als een (aanbestedingsplichtige) overheidsopdracht, dan kan er ook geen sprake zijn van een gemengde opdracht in de zin van de Aw 2012. Wanneer een gemeente daarbij ook geen beslissende invloed uitoefent op de kenmerken van de te realiseren huisvesting en er ook geen sprake is van de afname van aanvullende diensten van de verhuurder, is er sprake van kale huur en valt de huurovereenkomst onder de uitzondering van artikel 2.24 sub b Aw 2012.

Bron

ECLI:NL:RBLIM:2024:2481, Uitspraak Rechtbank Limburg

Meer informatie

Moet onze gemeente de inkoop van goederen en diensten rondom de opvang van vluchtelingen aanbesteden?,  Kenniscentrum Europa Decentraal

In deze zaak geeft het Hof een verduidelijking van de reikwijdte van de toepassing van het voorzorgsbeginsel bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen in een lidstaat. Daarnaast gaat zij in op de toetsing aan de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en het moment waarop die toetsing plaats moet vinden. Hier ging het om twee zaken die aanhangig werden gemaakt bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. In beide zaken ging het om de aanvraag voor de toelating op de Nederlandse markt voor een gewasbeschermingsmiddel dat één of meer werkzame stoffen bevatten, waarvan hormoonontregelende eigenschappen waren vastgesteld in de periode na de goedkeuring van de werkzame stoffen, maar na de indiening van de aanvraag voor toelating van de middelen op de markt.

2. Zaak 

HvJ EU 25 april ECLI:EU:C: 2024:356 (Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) tegen College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden) 

3. Beleidsdossier en thematiek 

Klimaat en milieu 

 4. Samenvatting en feiten 

De Europese regels voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 1107/2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen de goedkeuring van werkzame stoffen op Europees niveau, de toelating voor het op de markt brengen, en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Hoofdstuk II geeft dat de bevoegdheid voor de goedkeuring van werkzame stoffen bij de Commissie ligt. De toelating van gewasbeschermingsmiddelen en het gebruik op het grondgebied van de Europese Unie is geregeld in Hoofdstuk III en is gebaseerd op het beginsel van wederzijdse erkenning. Toelatingen die door een lidstaat worden verleend, moeten door andere lidstaten met vergelijkbare landbouw-, fytosanitaire en ecologische omstandigheden worden aanvaard. Om deze wederzijdse erkenning te vergemakkelijken, is de EU verdeeld in zones waar vergelijkbare omstandigheden heersen.  

Van het beginsel van wederzijdse erkenning kan worden afgeweken wanneer milieu- of landbouwkundige omstandigheden die specifiek zijn voor het grondgebied van een of meer lidstaten dit rechtvaardigen, of wanneer het hoge beschermingsniveau van de gezondheid van mens en dier waarin de verordening voorziet, niet kan worden gewaarborgd. Ook kunnen aanvullende voorwaarden worden opgelegd in overeenkomst met de doelstellingen van Richtlijn 2009/128/EG tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden. De doelstellingen uit deze richtlijn zijn per lidstaat uitgewerkt in een nationaal actieplan. 

Voorzorgsbeginsel 

Verordening 1107/2009 heeft als doel het realiseren van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen, dieren en het milieu, alsmede het verbeteren van de werking van de interne markt door de harmonisatie van de regels voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (artikel 1 lid 3). Het voorzorgsbeginsel speelt daarbij een bepalende rol. In lid 4 wordt bepaald: 

“De bepalingen van deze verordening stoelen op het voorzorgsbeginsel teneinde te garanderen dat werkzame stoffen of middelen die op de markt worden gebracht niet schadelijk zijn voor de gezondheid van mensen en dieren of voor het milieu. In het bijzonder worden de lidstaten er niet van weerhouden het voorzorgsbeginsel toe te passen wanneer er wetenschappelijk gezien onzekerheid bestaat over de risico’s voor de gezondheid van mensen en dieren of voor het milieu van de op hun grondgebied toe te laten gewasbeschermingsmiddelen.” 

Stand van de wetenschappelijke en technische kennis 

In Hoofdstuk II (Werkzame stoffen) van de Verordening wordt bepaald dat een werkzame stof overeenkomstig bijlage II bij de verordening wordt goedgekeurd als in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis kan worden verwacht dat de gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten, rekening houdend met de in die bijlage vastgestelde goedkeuringscriteria, aan alle eisen voldoen ter uitsluiting van effecten op de gezondheid van mens en dier, planten en het milieu. 

Bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 handelt over de procedure en de criteria voor de goedkeuring van werkzame stoffen, beschermstoffen en synergisten, overeenkomstig Hoofdstuk II. Bijlage II voorziet, met ingang van 10 november 2018, in specifieke criteria op grond waarvan een werkzame stof, beschermstof of synergist moet worden geacht hormoonontregelende eigenschappen te hebben die schadelijke effecten kunnen hebben op de mens (punt 3.6.5.) en op niet-doelorganismen(punt 3.8.2.). Deze criteria voor de toetsing van hormoonontregelende eigenschappen werden in 2018 middels verordening 2018/605 toegevoegd aan Verordening nr. 1107/2009 als gevolg van een brede consensus onder wetenschappers over de definitie van hormoonontregelaars en de bijbehorende schadelijke effecten van de WHO. 

In Hoofdstuk III (Gewasbeschermingsmiddelen) van de verordening wordt bepaald dat een gewasbeschermingsmiddel alleen wordt toegelaten op de markt wanneer alle werkzame stoffen, op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis, voldoen aan alle eisen. 

In verordening (EU) nr. 546/2011 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 1107/2009 (waarin de uniforme beginselen voor de evaluatie en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen zijn vastgelegd) wordt bepaald dat de lidstaten bij de evaluatie van aanvragen voor toelatingen rekening moeten houden met: 

“… andere relevante technische en wetenschappelijke informatie waarover zij redelijkerwijs kunnen beschikken in verband met de werking van het gewasbeschermingsmiddel of de mogelijke nadelige effecten van het gewasbeschermingsmiddel zelf of de componenten of residuen daarvan.”  

Verder wordt bepaald dat de lidstaten de hierboven bedoelde informatie overeenkomstig de stand van wetenschap en techniek moeten evalueren. Met name dienen zij op het gebied van werkzaamheid en toxiciteit de resultaten te beoordelen. Hierbij moeten zij de aan het gewasbeschermingsmiddel verbonden gevaren identificeren en een oordeel vormen over de waarschijnlijke risico’s voor mens, dier en leefomgeving.

C-309/22 

In zaak C-309/22 ging het om een gewasbeschermingsmiddel genaamd Pitcher, met onder andere de werkzame stoffen fludioxonil en folpet. Voor fludioxonil gold een geldigheidsduur van de goedkeuring in de EU tot 31 oktober 2022. Voor folpet gold een geldigheidsduur van de goedkeuring in de EU tot 31 juli 2022. Voor beide werkzame stoffen waren op het moment van de prejudiciële beslissing aanvragen ingediend voor verlenging van de geldigheidsduur, waarover nog niet beslist was.  

Adama Registrations BV had op 15 september 2015 een aanvraag voor eerste toelating op de markt ingediend voor het middel Pitcher. Het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen (CTGB) had op 4 oktober 2019 voor dit middel toelating verleend tot 31 juli 2022. Het Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) had tegen dit besluit bezwaar ingediend, dat op 2 september 2020 ongegrond werd verklaard door het CTGB, waarop PAN Europe beroep tot nietigverklaring van dit besluit aantekende bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. PAN Europe voerde aan dat het CTGB geen beoordeling van de hormoonontregelende eigenschappen van fludioxonil had verricht. Volgens PAN Europe moet het CTGB, in het kader van de aanvraag voor toelating op de markt van een gewasbeschermingsmiddel, de hormoonontregelende eigenschappen van dat middel beoordelen in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis op het moment van het besluit over de aanvraag. Volgens het CTGB hoefden echter de hormoonontregelende eigenschappen niet opnieuw te worden beoordeeld in het kader van het onderzoek voor de toelating van het gewasbeschermingsmiddel, waarvan de goedgekeurde werkzame stof een bestanddeel is. Het CTBG stelde dat de beoordeling van de risico’s van het gewasbeschermingsmiddel moet plaatsvinden aan de hand van de wetenschappelijke en technische kennis ten tijde van de toelatingsaanvraag op de markt, namelijk op 15 september 2015. Het College van beroep voor het bedrijfsleven schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over een aantal vragen. 

C-310/22 

In zaak C-310/22 ging het om een vergelijkbare zaak. BASF Nederland BV had op 22 januari 2016 een aanvraag ingediend tot toelating op de markt van het middel Dagonis, met de werkzame stof difenoconazool. Het CTGB had het middel op 3 mei 2019 toegelaten tot 31 december 2020. PAN Europe had bezwaar aangetekend tegen dit besluit, dat eveneens werd afgewezen door het CTGB. PAN Europe stelde vervolgens beroep tot nietigverklaring van dit besluit in bij het CBB, wederom met het argument dat het CTGB geen onderzoek had verricht naar de hormoonontregelende eigenschappen van Dagonis, in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis op het moment van de beslissing over de aanvraag. Ook hier voeren het CTBG en BASF Nederland aan dat de hormoonontregelende eigenschappen niet opnieuw hoefden te worden beoordeeld in het kader van de toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbestrijdingsmiddel, waarvan de goedgekeurde werkzame stof een bestanddeel is. Zij voerden wederom aan dat de nieuwe criteria voor de beoordeling van hormoonontregelende eigenschappen, voortvloeiend uit verordening 2018/605, alleen gelden voor de goedkeuring van de werkzame stof of voor de herziening van deze goedkeuring op Europees niveau. Ook hier schorste het CBB de zaak en verzocht het Hof om een prejudiciële beslissing. Het College van beroep voor het bedrijfsleven schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over een aantal vragen. 

In essentie ging het in beide zaken over de vraag of de nationale autoriteit bij de toelating van een gewasbeschermingsmiddel, waarvan de werkzame stoffen op Europees niveau in een eerder stadium al waren goedgekeurd, rekening moest houden met de potentieel hormoonontregelende effecten van een werkzame stof bij het onderzoek op nationaal niveau van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel dat deze werkzame stof bevat.  

5. Rechtsvraag 

Het Hof van Justitie voegt de eerste vraag uit C-309/22 en een tweetal vragen uit C-310/22 samen en herformuleert die als volgt: 

“dat de verwijzende rechter … in essentie wenst te vernemen of artikel 29, lid 1, onder a) en e), en artikel 4, lid 1, tweede alinea, en lid 3, van verordening nr. 1107/2009, gelezen in samenhang met punt 3.6.5 van bijlage II bij deze verordening, aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat die belast is met de beoordeling van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel, bij het onderzoek van deze aanvraag rekening moet houden met de ongewenste effecten die de hormoonontregelende eigenschappen van een werkzame stof in dat middel kunnen hebben op de mens, gelet op de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis, die met name vervat is in de in dat punt 3.6.5 vermelde criteria.” 

6. Uitspraak van het Hof 

Bevoegdheidsverdeling 

Zowel Adama als BASF, enkele van de betrokken regeringen, maar ook de Commissie verdedigden het standpunt dat de nationale beoordelende autoriteit bij het aanvraag voor toelating op de markt geen rekening dient te houden met de hormoonontregelende eigenschappen van de werkzame stoffen zelf. Immers deze zijn al op Europees niveau onderzocht bij de goedkeuring van deze werkzame stoffen. Dit is in lijn de bevoegdheidsverdeling die in de verordening wordt gemaakt tussen de beoordeling op Europees niveau van de werkzame stoffen en het onderzoek op niveau van de lidstaten van de toelatingsaanvragen voor het op de markt brengen. Het Hof kijkt allereerst echter naar de letter van de tekst van de betrokken bepalingen. Artikel 29, lid 1, onder e) van verordening nr. 1107/200 bepaalt dat de lidstaten bij de toelatingsaanvraag moeten nagaan of het middel aan de eisen van artikel 4, lid 3 voldoet. Het Hof concludeert dat volgens een letterlijke uitlegging van deze bepalingen, niets de nationale autoriteit belet om na te gaan of het middel volgens de stand van de wetenschappelijke en technische kennis geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect op de gezondheid van de mens heeft in de zin van artikel 4 lid 3.  

Context 

Het Hof erkent vervolgens het onderscheid in bevoegdheden tussen de Commissie en de nationale autoriteiten zoals dat in de verordening is vastgelegd, maar kijkt naar de context van de bevoegdheden en merkt op dat de lidstaten volgens artikel 29, lid 1, onder e) van de verordening verplicht zijn na te gaan of het middel voldoet aan alle eisen van artikel 4, lid 3. In een eerder arrest (C-616/17, Blaise e.a.) was al vastgesteld, dat het daarvoor onder meer vereist is dat het middel op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis voldoet aan de eisen van artikel 4, lid 3. Het Hof concludeert dat de lidstaten weliswaar niet de goedkeuring van de Commissie van de werkzame stof kunnen herzien, maar dat de toelating van het middel geen zuiver automatische tenuitvoerlegging is van de goedkeuring door de Commissie van een werkzame stof. Hieruit volgt dat verordening nr. 1107/2009 het niet toelaat dat de nationale autoriteit een toelating verleent voor een middel dat een werkzame stof bevat die niet is goedgekeurd, maar dat een lidstaat omgekeerd niet verplicht is een middel toe te laten waarvan alle werkzame stoffen zijn goedgekeurd wanneer er wetenschappelijke of technische kennis beschikbaar is waaruit blijkt dat het gebruik van dat middel onaanvaardbare risico’s met zich mee brengt voor de gezondheid van mens, dier of milieu. 

Uniforme beginselen voor de evaluatie en toelating van gewasbeschermingsmiddelen 

Daarna gaat het Hof in op de toepassing van de uniforme beginselen voor de evaluatie en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen zoals bedoeld in artikel 29, lid 1 van verordening 1107/2009, die zijn vastgesteld in de bijlage bij verordening nr. 546/2011. Het Hof ziet ook hier aanwijzing voor de letterlijke uitlegging van Artikel 29, lid1 en artikel 4, lid 1. De bijlage bevat volgens punt 2 onder c) de verplichting om rekening te houden met andere relevante technische en wetenschappelijke informatie”. Volgens het Hof lijdt het geen twijfel dat de in punt 3.6.5 genoemde criteria voor hormoonontregelende eigenschappen deel uitmaken van dergelijke informatie. 

Voorzorgsbeginsel 

Tenslotte vindt het Hof meer steun voor de letterlijke uitlegging van de relevante bepaling van Verordening nr. 1107/2009 in het doel van de verordening, namelijk het bewerkstelligen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens, dier en milieu. Het Hof benadrukt dat de relevante bepalingen van de verordening gebaseerd zijn op het voorzorgsbeginsel. In een eerder arrest had het Hof al geoordeeld dat bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen de bescherming van de gezondheid voorrang moet hebben op de verbetering van de teelt van planten (C-162/21) . Ook kunnen lidstaten, op grond van milieu- of landbouwkundige omstandigheden die specifiek zijn voor het grondgebied van een of meer lidstaten kunnen deze lidstaten, al afzien van het toelaten van een gewasbeschermingsmiddel. Het Hof argumenteert dan dat de in aanmerkingneming van de in punt 3.6.5. van bijlage II bij de verordening genoemde criteria middels het voorzorgsbeginsel, bijdraagt aan de algemene doelstelling van de verordening, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens, dier en milieu. 

Afweging rechtszekerheidsbeginsel 

Tot slot weegt het Hof het voorzorgsbeginsel af tegen het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat de rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, zodat belanghebbenden daaraan houvast hebben. In deze zaak moet dit rechtszekerheidsbeginsel worden afgewogen aan het voorzorgsbeginsel, dat immers ten grondslag ligt aan de verordening. Het Hof stelt dan dat iedere aanvrager kan verwachten dat de stand van de wetenschappelijke en technische kennis verandert in de loop van de toelatingsprocedure, of in de loop van de periode waarvoor een werkzame stof is goedgekeurd of een gewasbeschermingsmiddel is toegelaten. Ook bevat de verordening bepalingen die het mogelijk maken dat de intrekking van een toelating of de vaststelling van een noodmaatregel onmiddellijk werking kan hebben, waardoor het betrokken middel niet meer op de markt kan worden gebracht. Het door een bevoegde autoriteit in aanmerking nemen van relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis die nog niet beschikbaar was op het moment van indiening van de toelatingsaanvraag kan dan ook niet worden geacht in strijd te zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. 

Conclusie 

Het Hof concludeert op basis van de voorgaande overwegingen dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat die belast is met de beoordeling van de toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen  van een gewasbeschermingsmiddel, bij het onderzoek rekening moet houden met de ongewenste effecten die de hormoonontregelende eigenschappen kunnen hebben op de mens, gelet op de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis. 

7. Decentrale relevantie 

De toelating van gewasbeschermingsmiddelen vindt plaats op nationaal niveau (in Nederland door het CTGB). Bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen moet, zo blijkt uit bovenstaand arrest, de bevoegde autoriteit rekening houden met alle op het moment van het toelatingsonderzoek beschikbare wetenschappelijke en technische kennis. Het Hof geeft aan dat de stand van wetenschappelijke en technische kennis niet statisch is en nog kan veranderen tijdens een lopende aanvraag, en zelfs in de periode waarvoor een gewasbeschermingsmiddel al is toegelaten op de markt. Op basis van het voorzorgsbeginsel dienen de autoriteiten eventuele nieuwe kennis mee te nemen in de beoordeling van de toelatingsaanvraag. Op grond van de voorrang die het Hof in bovenstaand arrest geeft aan het voorzorgsprincipe boven het rechtszekerheidsbeginsel, is het niet ondenkbaar dat zelfs wanneer een middel al is toegelaten, nieuwe kennis over schadelijke effecten voor de gezondheid van mens, dier en milieu-invloed zou kunnen hebben op deze toelating.  Waterschappen hebben een belangrijke rol bij het monitoren van de kwaliteit van het oppervlaktewater en het signaleren van negatieve gevolgen van pesticiden voor ecosystemen. Provincies kunnen op basis van hun Omgevingsverordeningen worden aangesproken om hand te haven ter bescherming van (grond)water, natuur en menselijke gezondheid.

Meer informatie 

Gevoegde zaken C-309/22 en C-310/22, Hof van Justitie van de Europese Unie 

Pesticiden, Kenniscentrum Europa Decentraal 

Op 9 april publiceerde de Europese Commissie het Scoreboard Staatssteun over 2022. Het jaarlijks gepubliceerde scoreboard biedt een uitgebreid overzicht van de uitgaven voor staatssteun in de Europese Unie, gebaseerd op de door de lidstaten aangeleverde rapportages.

De editie 2023 van het Scorebord Staatssteun bevat zes bijzondere aandachtspunten:

• staatssteun in het kader van de coronacrisis;
• staatssteunmaatregelen ter ondersteuning van de economie in het kader van de oorlog van Rusland tegen Oekraïne;
• uitgaven voor staatssteun in het kader van een groepsvrijstelling;
• staatssteun ten behoeve van energie en milieubescherming;
• staatssteun voor de uitrol van breedbandnetwerken, en
• staatssteun ter stimulering van industriële innovatie en wereldwijd technologisch leiderschap

Rapportage 2023 over de staatssteunuitgaven in 2022

In 2022 werd door de lidstaten gezamenlijk ongeveer 228 miljard euro aan staatssteunuitgaven gedaan, inclusief alle steunmaatregelen gerelateerd aan de coronapandemie en aan de Russische invasie in Oekraïne. Daarmee besloegen de totale staatssteunuitgaven 1,4 % van het gezamenlijk BBP over 2022 en was er sprake van een afname van 34,8% ten opzichte van de uitgaven in 2021 (349,7 miljard euro).

Van de totale steun ging iets meer dan de helft naar crisis-gerelateerde maatregelen: 33,6% werd uitgekeerd aan bedrijven in het kader van corona-steunmaatregelen en 17% was bestemd om de negatieve effecten van de Russische invasie in Oekraïne tegen te gaan.

Het State Aid Scoreboard 2023 geeft verder de volgende inzichten in de uitgaven in 2022:

• De verschillen in uitgaven tussen de lidstaten onderling zijn kleiner geworden: In 2022 gaven lidstaten tussen de 2.1% en 0.3% van het BBP uit, in 2021 was dat tussen de 4.6% en 0.9% van het BBP.
• De afname van de totale staatssteunuitgaven in 2022 ten opzichte van 2021 is grotendeels toe te schrijven aan het uitfaseren van corona-gerelateerde steunmaatregelen. Er werd 76,65 miljard euro uitgegeven aan corona-gerelateerde maatregelen, een vermindering van 60,5% ten opzichte van 2021.
• Lidstaten introduceerden in 2022 de maatregelen onder het Tijdelijk Crisiskader (TCF) in het kader van de Russische invasie in Oekraïne. Daaraan werd 39,33 miljard euro aan staatssteun uitgegeven (17% van de totale staatssteunuitgaven, 0.25% van het EU-BBP).
• De uitgaven aan crisis-gerelateerde maatregelen waren uiteindelijk veel lager dan de daarvoor goedgekeurde budgetten. De totale uitgaven aan covid-gerelateerde steun bedroegen ongeveer 34% van het goedgekeurde budget, voor de TCF maatregelen was dat 9,6%.
• In 2022 gingen de uitgaven aan non-crisis gerelateerde maatregelen ook omlaag, naar 112 miljard euro (0,7% van het EU BBP). Dit komt neer op een afname van 43,53 miljard euro ofwel 28%, na inflatiecorrectie. Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat lidstaten de uitgaven aan non-crisis gerelateerde steun hebben beperkt wegens de hoge uitgaven aan de voortzetting van covid-gerelateerde steun en het opstarten van steunmaatregelen gerelateerd aan de oorlog in Oekraïne.
• Afgezien van crisis-gerelateerde steun blijft de focus van steun in de EU liggen op milieusteun, met name steun voor milieubeschermingsmaatregelen en energiebesparing (42,51 miljard euro, ongeveer 37% van het totale bedrag aan staatssteun dat werd besteed aan niet-crisis gerelateerde maatregelen). Dit kwam wel neer op een afname van 46% in reële termen, vergeleken met de uitgaven in 2021. Het tweede belangrijke speerpunt is regionale ontwikkeling, waaraan 13.91 miljard (12% van de totale uitgaven voor non-crisis gerelateerde steun) werd uitgegeven, een toename van 4.8% ten opzichte van het jaar ervoor.
• Wat betreft de staatssteunuitgaven voor maatregelen die onder een groepsvrijstelling vallen (m.a.w. maatregelen die verenigbaar worden geacht met de Europese staatssteunregels en die zijn vrijgesteld van de verplichting tot aanmelding bij en goedkeuring door de Europese Commissie):
  • De uitgaven onder de groepsvrijstellingsverordeningen bleven toenemen. In 2022 werden 1901 nieuwe maatregelen geïntroduceerd onder de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV), 284 maatregelen onder de Landbouwgroepsvrijstellingsverordening (LGVV) en 18 nieuwe maatregelen onder de Visserijgroepsvrijstellingsverordening (VVV), samen 84 % van het totale aantal nieuwe staatssteunmaatregelen.. De totale uitgaven aan onder de AGVV toegestane maatregelen nam met 12 % af ten opzichte van 2021. Deze afname was relatief wel lager dan de totale afname van de staatssteunuitgaven.
  • De Commissie richt zich op de meest verstorende steunmaatregelen. De mediaan voor uitgaven voor aangemelde regelingen (regelingen die door de Commissie moeten worden goedgekeurd alvorens ze doorgang mogen vinden) bedroeg rond de 4,2 miljoen euro, terwijl de mediaan van de uitgaven voor maatregelen onder de algemene groepsvrijstellingsverordeningen ongeveer 0,8 miljoen euro bedroeg.

Bron

Persbericht, Europese Commissie

Meer informatie

State Aid Scoreboard 2023, Europese Commissie

Scoreboard State Aid data, New dissemination tool for statistics (2000-2022), Europese Commissie

DG-Competition, Europese Commissie

Op grond van artikel 21, lid 1 VWEU heeft iedere burger van de Europese Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. In richtlijn 2004/38/EG zijn de voorwaarden uitgewerkt voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie. Artikel 4, lid 3 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten verplicht zijn om hun burgers overeenkomstig hun wetgeving een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken waarin hun nationaliteit is vermeld. De grondrechten van de Europese burger, waaronder het recht op vrij verkeer en vrij verblijf, zijn expliciet vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

In deze zaak, zaak C-491/21, geeft het Hof een verduidelijking van de reikwijdte van het recht van vrij verkeer en verblijf, waaronder het recht van onderdanen van een lidstaat die in een andere lidstaat wonen, op een gelijke behandeling aan die van onderdanen die wel op het grondgebied van de lidstaat verblijven. In casu ging het om het verstrekken van verschillende types reisdocumenten, waarbij onderdanen van Roemenië die in een andere lidstaat woonden, niet in aanmerking kwamen voor de afgifte van een identiteitskaart die ook geldig is als reisdocument.

Zaak

HvJ EU 22 februari 2024, ECLI:EU:C:2024:143 (Direcţia pentru Evidenţa a Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne)

Beleidsdossier en thematiek

EU-burgerschap

Vrij Verkeer

Samenvatting en feiten

Naar Roemeens recht hebben alle Roemeense onderdanen, ongeacht hun woonplaats, recht op een paspoort. Daarnaast kan aan alle Roemeense onderdanen vanaf 14 jaar een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument worden afgegeven, indien zij hun woonplaats in Roemenië hebben. Roemeense onderdanen die in een andere lidstaat wonen, kunnen deze identiteitskaart niet krijgen en zijn, wanneer zij een paspoort krijgen met vermelding van de lidstaat van hun woonplaats, verplicht om de identiteitskaart terug te zenden. In het geval dat zij tijdelijk of periodiek in Roemenië verblijven, wordt aan hen een tijdelijke identiteitskaart afgegeven, die echter geen reisdocument vormt.

De zaak betreft WA, een Roemeens onderdaan, die zijn beroepswerkzaamheden als advocaat in zowel Frankrijk als Roemenië uitoefent. WA had zijn woonplaats sinds 2014 in Frankrijk gevestigd. De Roemeense autoriteiten hebben hem een elektronisch paspoort afgegeven waarin vermeld staat dat hij zijn woonplaats in Frankijk heeft. Omdat zijn privéleven en zijn beroepsleven zowel in Frankrijk als in Roemenië plaatsvinden, geeft hij ook jaarlijks zijn woonplaats in Roemenië aan en ontvangt hij daarom ook een voorlopige identiteitskaart. Deze voorlopige identiteitskaart is geen document waarmee hij naar het buitenland kan reizen.

Op 17 september 2017 heeft WA het directoraat Persoonsgegevens in Roemenië verzocht om de afgifte van een reguliere identiteitskaart. Deze aanvraag werd afgewezen op grond van het feit dat dat WA zijn woonplaats niet in Roemenië had gevestigd. Daarop stelde de man een bestuursrechtelijk beroep in bij het Curte de Apel Bucureşti (de bestuursrechter in eerste aanleg in Roemenië) met als doel het directoraat te verplichten hem het gewenste document te verstrekken.

Die rechter verklaarde het beroep ongegrond omdat het afwijzingsbesluit naar Roemeens recht, dat bepaalt dat identiteitskaarten alleen worden verstrekt aan Roemeense onderdanen met woonplaats in Roemenië, gerechtvaardigd was. De rechter oordeelde verder dat het Roemeense recht niet in strijd was met het Unierecht, omdat richtlijn 2004/38 de lidstaten niet verplicht identiteitskaarten te verstrekken aan de eigen onderdanen. Ook oordeelde de rechter dat er geen sprake was van discriminatie, omdat de Roemeense autoriteiten hem een gewoon paspoort hadden verstrekt, dat een reisdocument vormt waarmee hij naar het buitenland kon reizen. De verzoeker was van mening dat de beslissing van het Curte de Apel Bucureşti in strijd was met verschillende bepalingen van het VWEU, het Handvest en richtlijn 2004/38 en stelde cassatieberoep in bij de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (de hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken in Roemenië).

Deze rechter vraagt zich af of de weigering tot afgifte van een identiteitskaart in strijd is met het Unierecht. De rechter overweegt dat richtlijn 2004/38 tot doel heeft de door de lidstaten gestelde voorwaarden voor binnenkomst op het grondgebied van een andere lidstaat te harmoniseren. De rechter stelt vast dat Roemeense nationale wettelijke regeling op grond waarvan de aanvraag voor een identiteitskaart geweigerd werd, een restrictieve toepassing geeft van artikel 4, lid 3, van deze richtlijn, dat bepaalt dat lidstaten aan hun burgers identiteitskaarten of paspoorten verstrekken overeenkomstig hun wetgeving.

Ook overweegt de rechter dat het woonplaatscriterium mogelijk een discriminerende behandeling inhoudt, die op grond van het Unierecht alleen te rechtvaardigen is wanneer zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van het nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht nagestreefde doel. De rechter overweegt verder dat het directoraat Persoonsgegevens niet heeft aangegeven welke objectieve overweging van algemeen belang een rechtvaardiging kan vormen voor het verschil in behandeling tussen Roemeense onderdanen met woonplaats in eigen land en onderdanen die hun woonplaats in een andere lidstaat van de Unie hebben gevestigd.

Rechtsvraag

De Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie schorste daarop de behandeling van de zaak en verzocht het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Moeten artikel 26, lid 2, VWEU, artikel 20, artikel 21, lid 1, en artikel 45, lid 1, van [het Handvest van de Grondrechten van de EU] alsmede de artikelen 4 [tot en met] 6 van [richtlijn 2004/38] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een regeling van een lidstaat die niet toestaat dat een identiteitskaart die binnen de Unie als reisdocument kan dienen, aan een van zijn onderdanen wordt afgegeven omdat deze onderdaan zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd?

Uitspraak van het Hof

Minder gunstige behandeling

Het Hof constateert dat de Roemeense regeling een verschil in behandeling oplevert tussen Roemeense burgers met woonplaats in het buitenland en burgers met woonplaats in Roemenië, aangezien aan de eerste categorie burgers slechts één type reisdocument kan worden afgegeven, terwijl aan de tweede categorie twee types reisdocumenten kunnen worden verstrekt.

Feitelijke komt de Roemeense regeling dus neer op een minder gunstige behandeling van onderdanen die in een andere lidstaat wonen. Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat een nationale regeling die bepaalde eigen onderdanen benadeelt op de enkele grond dat zij hun recht op vrij verkeer naar en hun verblijf in een andere lidstaat gebruiken, een beperking is van de vrijheden die elke burger geniet op grond van artikel 21, lid 1 VWEU. Daarmee overtreden zij ook het in het Handvest gewaarborgde grondrechten neergelegde recht van elke burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, een afspiegeling van het door artikel 21 lid 1 VWEU verleende recht.

Strijdig met het Unierecht

Vervolgens beoordeelt het Hof of dit verschil in behandeling in strijd is met artikel 21 VWEU, artikel 45 lid 1 van het Handvest en artikel 4, lid 3 van richtlijn 2004/38. Die laatste bepaling verplicht de lidstaten hun burgers een identiteitskaart of een paspoort te verstrekken. Het Hof constateert dat hoewel de keuze voor de afgifte van een bepaald type reisdocument dus aan de lidstaten wordt gelaten, de richtlijn tot doel heeft om het fundamentele recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, te vergemakkelijken en met name ook te versterken. Het Hof concludeert dan dat artikel 4 lid 3 van de richtlijn weliswaar de keuze om ofwel een paspoort ofwel een identiteitskaart af te geven, aan de lidstaten laat, maar dat deze bepaling (ook gelezen in het licht van artikel 21 VWEU), de lidstaten niet toestaat om deze keuze te maken op een manier die de onderdanen van een lidstaat die hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie hebben uitgeoefend, minder gunstig behandelt, zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat die op objectieve overwegingen van algemeen belang is gebaseerd.

Rechtvaardiging op objectieve gronden?

Wanneer er sprake is van verschil in behandeling tussen onderdanen die in het eigen land wonen en onderdanen die elders wonen kan daarvoor alleen rechtvaardiging mogelijk zijn basis van objectieve gronden. De verwijzende rechter in Roemenië had geen objectieve overweging van algemeen belang vastgesteld. De Roemeense regering heeft in haar schriftelijke opmerkingen en in de zitting aangevoerd dat het verschil in behandeling werd gerechtvaardigd door het feit dat de woonplaats van onderdanen buiten Roemenië niet op de kaart kan worden vermeld. De vermelding van woonplaats op de kaart diende om dit intrinsieke element van de identiteit van Roemeense burgers, de woonplaats, te bewijzen. De Roemeense autoriteiten voerden aan dat zij niet de verantwoordelijkheid konden nemen om de buitenlandse adressen te attesteren omdat zij daartoe niet bevoegd waren en bovendien dat dit ook een onevenredige administratieve last zou vormen.

Het Hof komt echter tot de conclusie dat er geen verband is aangetoond tussen de vermelding van het adres op de kaart en de verplichting om te weigeren identiteitskaarten af te geven aan Roemeense onderdanen die in het buitenland wonen. De Roemeense regering heeft daarvoor geen legitiem doel aangedragen. Verder is het vaste rechtspraak van het Hof dat overwegingen van administratieve aard een afwijking door een lidstaat van het Unierecht niet kunnen rechtvaardigen, zeker niet wanneer daardoor een van de fundamentele vrijheden zou worden beperkt. Ook de doeltreffendheid van de administratieve identificatie en controle van buitenlandse adressen vormt dus geen objectieve overweging van algemeen belang. Het Hof concludeert dat artikel 21 VWEU en artikel 45 lid van het Handvest, in samenhang met artikel 4 lid 3 van richtlijn 2004/38 het niet toestaan om aan een onderdaan van een lidstaat een identiteitskaart met de waarde van een reisdocument te weigeren, op de enkele grond dat hij zijn woonplaats in een andere lidstaat heeft gevestigd.

Decentrale relevantie

De (decentrale) overheid dient er zorg voor te dragen dat onderdanen die elders op het grondgebied van de Unie hun woonplaats hebben, een gelijke behandeling ontvangen aan de behandeling van onderdanen die in het eigen land wonen, zeker wanneer het gaat om een beperking van een van de fundamentele vrijheden waaronder het recht van verkeer en verblijf op het grondgebied van de Unie, zoals bij de afgifte van reisdocumenten het geval is. Daarvan kan alleen worden afgeweken wanneer er een legitiem doel is, vastgesteld op objectieve gronden. Overwegingen van administratieve aard voldoen zeker niet aan die eisen.

Meer informatie

Zaak C-491/21, Hof van Justitie van de Europese Unie

Vrij Verkeer

Praktijkvraag Handvest, Kenniscentrum Europa Decentraal

Uitstoot van broeikasgassen

Op 6 februari 2024 presenteerde de Europese Commissie een effectbeoordeling (impact assessment) voor mogelijke trajecten om klimaatneutraliteit in 2050 te bereiken. Daarnaast kwam de Commissie ook met een nieuwe Mededeling over de tussentijdse klimaatdoelstelling voor Europa voor 2040.  De EU en de lidstaten hebben zich in de Europese Klimaatwet verbonden om in 2050 als eerste een volledig klimaatneutraal continent te realiseren. In de klimaatwet is een eerste tussentijdse doelstelling vastgelegd voor een reductie van de netto-uitstoot van broeikasgassen in 2030 met 55%, ten opzichte van het niveau in 1990. Dit is inmiddels in de vorm van wetgeving vastgelegd in het Fit for 55 pakket. In de klimaatwet is ook de verplichting vastgelegd om een tweede tussentijdse doelstelling voor 2040 vast te stellen. Onderdeel daarvan is een EU-broeikasgasbegroting voor de periode 2030-2050.

De Mededeling van 6 januari is de eerste stap om de doelstelling voor 2040 voor te bereiden, en hierin doet de Commissie de aanbeveling om de broeikasgassen tegen 2040 met 90% te verminderen. Het wetgevingsvoorstel waarin de klimaatdoelen en de uitvoeringsmaatregelen daarvoor zullen worden vastgelegd zal na de Europese verkiezingen tot stand komen. In de Mededeling worden een aantal voorwaarden gegeven die noodzakelijk zijn om de emissiereductie van 90 % mogelijk te maken. Vooropgesteld staat de complete uitvoering van de voor 2030 vastgelegde maatregelen. Verder bevat de Mededeling aanbevelingen voor de volledige decarbonisatie van de energiesector; energie-efficiëntie en maatregelen in gebouwen; het verminderen van het gebruik van fossiele brandstoffen met 80% in 2040 ten opzichte van 2021; en specifieke adviezen voor de transportsector, de grootindustrie, en de landbouwsector.

Op het laatste moment is de passage over een verplichting voor de landbouwsector tot een CO2 reductie van 30% in 2040 ten opzichte van 2015 geschrapt. Ook aan de landbouwsector verwante passages met bepaalde aanbevelingen voor burgers, zoals een lagere vleesconsumptie, en het geleidelijk afbouwen van subsidies voor fossiele brandstoffen werden geschrapt. Voor de landbouwsector wordt nu ingezet op een geïntegreerde aanpak voor de gehele voedselketen, inclusief de transportsector, in de Strategische Dialoog over de toekomst van de landbouw in  de Europese Unie.

Bronnen:

Persbericht, Europese Commissie

Mededeling over emissiereductie richting 2040, Europese Commissie

Meer informatie:

Persbericht Strategische dialoog, Europese Commissie

Braakleggingsverplichting voor landbouwgronden

Op 13 februari  2024 heeft de Europese Commissie een voorstel voor een EU-Uitvoeringsverordening aangenomen, die landbouwers toestaat om voor het jaar 2024 gedeeltelijk af te wijken van de regels van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) die hen verplichten om bepaalde gebieden braak te laten liggen. Landbouwers die voldoen aan de negen GLMC-normen (goede landbouw- en milieuvoorwaarden, een aangescherpte reeks van normen die gunstig zijn voor milieu en klimaat), komen in aanmerking voor de basisbetaling uit het GLB-steunfonds. Het gaat hier om één van de negen GLMC-normen, de zogenaamde GLMC-8 norm. De GLMC-8 norm schrijft onder andere voor dat 4% van het bouwland onproductief moet worden gehouden en geldt voor alle landbouwbedrijven met meer dan tien hectare bouwland. Deze norm is van toepassing op meer dan 90% van alle landbouwgrond in de EU.

Het voorstel van de Commissie voor het jaar 2024 houdt in dat, in plaats van het onproductief houden van 4% van de grond, een landbouwer mag kiezen voor het verbouwen van stikstofbindende gewassen zoals linzen, erwten of tuinbonen en/of gewassen die als veevoer of als groenmest kunnen dienen (zgn. vanggewassen) op minimaal 7% van hun grond. Een extra voorwaarde is dat de teelt moet plaatsvinden zonder bestrijdingsmiddelen. Met de maatregel wil de Commissie tegemoet komen aan de extra uitdagingen die landbouwers in 2023 ondervonden als gevolg van extreme weersomstandigheden zoals droogte, bosbranden en overstromingen in verschillende delen van de Europese Unie, de gestegen energieprijzen als gevolg van de oorlog in Oekraïne, de inflatie en sterk gedaalde prijzen voor granen.

De Verordening gaat in op 14 februari en zal met terugwerkende kracht van toepassing zijn vanaf 1 januari 2024 tot en met 31 december 2024.

Bronnen:

Persbericht, Europese Commissie

Voorstel Uitvoeringsverordening, Europese Commissie

Gebruik van pesticiden in de landbouw

Op 6 februari heeft de Commissie tijdens een speech van president Von der Leyen in het Europees Parlement aangegeven een voorstel van 22 juni 2022 voor het halveren van de hoeveelheid in de landbouw gebruikte pesticiden tegen 2030, in te trekken. Het voorstel had tot doel de ecologische voetafdruk van het voedselsysteem te verminderen, de gezondheid van burgers en werknemers in de landbouw te beschermen, om de verslechtering van de bodem- en grondwaterkwaliteit tegen te gaan en het verlies van bestuivende insecten tegen te gaan.

De nieuwe EU-Verordening, onderdeel van de Green Deal, was bedoeld ter vervanging van Richtlijn 2009/128/EG inzake het duurzaam gebruik van pesticiden, en moest de bij controles en onderzoeksmissies in de lidstaten geconstateerde tekortkomingen in de uitvoering, toepassing en de handhaving van deze Richtlijn tegen te gaan. Al eerder was in het Europees Parlement niet de vereiste meerderheid gebleken voor het voorstel. De intrekking is definitief. De Commissie heeft aangekondigd aan de slag te willen gaan met een nieuw voorstel, maar dit keer in betere samenspraak de met belanghebbenden waaronder de boeren.

Bronnen:

Speech, President Von der Leyen in het Europees Parlement

Voorstel voor een Verordening, Europese Commissie

Onder Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie bestaat een vergaande verplichting tot het verstrekken van milieu-informatie. Artikel 1 van de richtlijn stelt dat het recht van toegang tot milieu-informatie de regel is. Overheidsinstanties zijn verplicht om de milieu-informatie waarover zij beschikken aan elke aanvrager beschikbaar te stellen, zonder dat deze aanvrager een belang hoeft aan te voeren (artikel 3 lid 1). Alleen in bepaalde, welomschreven gevallen (zie artikel 4 lid 1 en 2) hebben overheidsinstanties de mogelijkheid om een verzoek om milieu-informatie te weigeren.  

Het begrip milieu-informatie

Ten eerste is het van belang om vast te stellen wat het begrip ‘milieu-informatie’ precies inhoudt. Volgens Richtlijn 2003/4/EG (artikel 2, lid 1) omvat het begrip milieu-informatie alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:

• De toestand van elementen van het milieu. Denk hierbij aan: lucht en de atmosfeer, water, bodem, land en landschap, natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, alle levende plant-en diersoorten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze voornoemde elementen (sub a);
• Factoren die bovenstaande elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. Hierbij wordt gedoeld op stoffen, energie, geluid, straling of afval (ook radioactief afval), emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen (sub b);
• Maatregelen. Dit omvat beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieu-akkoorden en activiteiten die op bovengenoemde elementen en factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben (sub c);
• Verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving (sub d);
• Kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de hierboven genoemde maatregelen en activiteiten (sub e);
• De toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens. Denk hierbij aan de verontreiniging van de voedselketen of waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij aangetast kunnen worden door de hierboven bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door het genoemde onder sub b of sub c (sub f).

Wet- en regelgeving van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie

Decentrale overheden beschikken over veel informatie op het gebied van milieu en ruimte. Zij zijn daarmee bronhouder van informatie met een ruimtelijke component (geo-informatie) en informatie met betrekking tot het milieu. De volgende wet- en regelgeving is van belang voor deze overheidsinstanties:

• Verdrag van Aarhus over de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden
• Europese implementatie van het Verdrag van Aarhus door middel van Richtlijn 2003/4/EG over de toegang van het publiek tot milieu-informatie

In Nederland is het recht op milieu-informatie zoals vastgelegd in het Verdrag van Aarhus en richtlijn 2003/4/EG vastgelegd in de Wet milieubeheer, (hoofdstuk 19, Openbaarheid van milieu-informatie) en de Wet open overheid.

Reikwijdte van het recht op milieu-informatie

Het uitgangspunt van het recht op milieu-informatie, zoals vastgelegd in overweging 16) van Richtlijn 2003/4/EG, is:

“Het recht op informatie houdt in dat bekendmaking van de informatie de regel moet zijn en dat overheidsinstanties uitsluitend in bepaalde, welomschreven gevallen de mogelijkheid hebben een verzoek om milieu-informatie te weigeren. Redenen voor weigering moeten restrictief geïnterpreteerd worden, waarbij het algemene belang, dat is gediend met openbaarmaking, dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang, dat is gediend met de weigering om openbaar te maken.”

De uitzonderingen op het recht op milieu-informatie zijn uitputtend opgesomd in artikel 4, in de leden 1 en 2. Artikel 4 lid 1 bevat een aantal uitzonderingen op de verplichting van overheidsinstanties om informatie te verstrekken in het geval er gebreken bestaan in het verzoek zelf, bijvoorbeeld wanneer het verzoek is geadresseerd aan de verkeerde instantie, of wanneer het verzoek te algemeen is geformuleerd. Van inhoudelijk belang is de volgende uitzondering:

1.”De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien:

…

e) het verzoek interne mededelingen betreft, rekening houdend met het openbaar belang dat met bekendmaking wordt gediend.”

Artikel 4 lid 2 bevat een aantal uitzonderingen voor die gevallen wanneer openbaarmaking van milieu-informatie niet wenselijk is vanwege bescherming van bijvoorbeeld internationale betrekkingen, openbare veiligheid, de rechtsgang, en de bescherming van intellectueel eigendom of milieu. De eerste in lid 2 genoemde uitzondering betreft het vertrouwelijk karakter van het handelen van de overheid zelf:

2. “De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:

a) Het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, indien deze vertrouwelijkheid bij wet is voorzien;

…”

Artikel 4 bepaalt verder onder andere nog het volgende met betrekking tot de uitzonderingsgronden:  

“De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.”

De uitzondering die bestaat op de verplichting tot openbaarmaking van milieu-informatie over emissies in het milieu is dus wel van toepassing wanneer het gaat om interne mededelingen ‘zoals bedoeld in artikel 4 lid 1 sub e), maar niet wanneer het gaat om een handeling van een overheidsinstantie, zoals bedoeld in artikel 4 lid 2 sub a). In het geval van een ‘handelingen van overheidsinstanties” is openbaarmaking dus altijd verplicht voor zover zij betrekking hebben op “emissies in het milieu”. De overheid kan zich dan niet beroepen op de vertrouwelijkheid van de handeling. Wat precies het onderscheid is tussen een interne mededeling en een handeling van een overheidsinstantie is onlangs verduidelijkt in een arrest van het Hof dat hierna wordt besproken.

Interne mededelingen en handelingen van overheidsinstanties

Op het gebied van de toegang van het publiek tot milieu-informatie is onlangs een arrest van het Hof gewezen. Het gaat om het arrest van het Hof van 23 november 2023 in de zaak C-84/22 (Right to Know CLG v An Taoiseach) waarin het Hof een aantal prejudiciële vragen van het Ierse High Court (de verwijzende rechter) beantwoordt. De vragen rezen in een geding van een Ierse non-profit organisatie, Right to Know CLG, tegen de minister-president van Ierland over een aan de Ierse regering gericht verzoek om toegang tot alle verslagen van kabinetsvergaderingen over broeikasgasemissies, gehouden tussen 2002 en 2016.

De prejudiciële vragen hadden onder andere betrekking op het onderscheid tussen de in artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e) van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzondering voor “interne mededelingen” en de in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a) van de richtlijn vastgelegde uitzondering voor “handelingen van overheidsinstanties”.

Het verzoek van Right to know was afgewezen na een administratieve procedure, waarna deze belangenorganisatie de zaak aanhangig maakte bij het Ierse High Court. Bij vonnis van 1 juni 2018 oordeelde het High Court dat de vergaderingen van de Ierse regering gelijkgesteld moesten worden met ‘interne mededelingen’ en het verzoek terug verwezen naar An Taoiseach voor heroverweging. Vervolgens had de An Taoiseach het verzoek gedeeltelijk ingewilligd, waarop Right to Know ook dit nieuwe besluit aanvocht bij het Hight Court, met het argument dat de gevraagde documenten vielen onder de uitzondering voor vertrouwelijke ‘handelingen’ van een overheidsinstantie als bedoeld in Artikel 4 lid 2 onder a) en niet gekwalificeerd moesten worden als ‘interne mededelingen’ zoals bedoeld in artikel 4 lid 1 onder e) van de richtlijn.

Bij de beantwoording van de prejudiciële vragen benadrukt het Hof eerst weer dat het vaste rechtspraak is dat het recht op toegang tot milieu -informatie betekent dat openbaarmaking van zulke informatie de hoofdregel is en dat de uitzonderingen op deze regel restrictief moeten worden uitgelegd, waarbij het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking, moet worden afgewogen tegen het belang dat is gediend met de weigering tot het openbaar maken van de informatie. Vervolgens komt het Hof tot de volgende omschrijving van de twee begrippen:

– “de in artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e), van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzondering voor ‘interne mededelingen’ de informatie omvat die binnen een overheidsinstantie circuleert en die op het tijdstip van de indiening van het verzoek om toegang tot deze informatie niet buiten de muren van die instantie is terechtgekomen, in voorkomend geval nadat deze instantie de informatie heeft ontvangen en voor zover de informatie daarvóór niet beschikbaar was voor het publiek of niet aan het publiek beschikbaar had moeten worden gesteld;

– de in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn vastgelegde uitzondering voor ‘handelingen van overheidsinstanties’ alleen informatie omvat die is uitgewisseld in het kader van het eindstadium van besluitvormingsprocessen van overheidsinstanties die in het nationale recht duidelijk zijn aangeduid als handelingen en ten aanzien waarvan dit recht een wettelijke vertrouwelijkheidsplicht heeft vastgesteld”

Over de verhouding tussen de twee begrippen zegt het Hof dat artikel 4 lid 2 onder a) beschouwd moet worden als een lex specialis ten opzichte van artikel 4, lid 1 onder e). Wanneer er wordt voldaan aan de voorwaarden voor de meer specifieke uitzondering voor ‘handelingen van overheidsinstanties’, dan heeft de toepassing daarvan voorrang op de toepassing van de uitzondering voor ‘interne mededelingen’, die een meer algemene strekking heeft:

-“de uitzonderingen op het recht op toegang in respectievelijk artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e), en artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), van die richtlijn niet cumulatief kunnen worden toegepast omdat die tweede bepaling, die betrekking heeft op de bescherming van ‘handelingen van overheidsinstanties’, voorrang heeft boven die eerste bepaling, die betrekking heeft op de bescherming van ‘interne mededelingen’.”

Het Hof stelt dat het in het geval van interne mededelingen gaat om een zeer ruime uitzondering die het mogelijk maakt voor overheidsinstanties om binnen een beschermde ruimte vertrouwelijk intern te overleggen, daarvoor schriftelijke stukken op te stellen en die intern te delen. Daarentegen gaat het bij overheidshandelingen om informatie die betrekking heeft op het eindstadium van besluitvormingsprocessen, een stadium van besluitvorming waarin hoe dan ook het (feitelijk) handelen van het betrokken overheidsorgaan bekend wordt of zal worden in de buitenwereld, en is daarom de reikwijdte van de uitzondering in deze gevallen beperkt.

Decentrale relevantie

Iedereen kan een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie indienen bij een decentrale overheid, zonder daarbij een belang te hoeven aantonen. Wanneer er een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie binnenkomt bij een decentrale overheid, dan is de overheidsinstantie in principe verplicht tot openbaarmaking van de gevraagde milieu-informatie, tenzij één van de uitzonderingen zoals opgesomd in artikel 4 lid 1 of 2 van toepassing is.

Gaat het om milieu-informatie in het kader van ‘interne mededelingen’, dan moet de betreffende overheid een belangenafweging maken tussen het belang van het openbaar maken van de informatie en de belangen die gediend worden met het weigeren daarvan. Dit zien we terug in de Nederlandse implementatie van Richtlijn 2003/4/EG onder de Wet Open Overheid (WOO), waar in Artikel 5.2 de ruimte wordt gegarandeerd voor “Persoonlijke Beleidsopvattingen”, oftewel: “ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad”. Het vierde lid van dit artikel stelt, in lijn met de Richtlijn, strengere eisen aan persoonlijke beleidsopvattingen wanneer deze betrekking hebben op milieu-informatie. Op grond van deze uitzondering kan een gemeente nog steeds de afweging maken dat de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking ervan. De uitspraak van het Hof vat een groot aantal van de eerdere uitspraken hierin samen, om dit principe te onderstrepen.

Betreft het echter een ‘handeling’ van een overheidsinstantie, dan is de reikwijdte van de uitzondering beperkter. Wanneer het, in de woorden van het arrest, “het eindstadium van een besluitvormingsproces dat naar Nederlands recht als een “handeling“ is aan te merken”, dan dient de overheid, wanneer het gaat om milieu-informatie die geen betrekking heeft op emissies, een gelijksoortige belangenafweging te maken. Zij kan zich daarbij beperken tot de informatie die daadwerkelijk tot de handeling heeft geleid en deze heeft onderbouwd. Ten slotte benadrukt het Hof dat in het geval van milieu-informatie die wel betrekking heeft op emissies, de (decentrale) overheid zich echter niet meer kan beroepen op het vertrouwelijk karakter van de handeling. In dat geval is de decentrale overheid verplicht om alle data die aan de besluitvorming ten grondslag ligt, inclusief persoonlijke beleidsopvattingen, openbaar te maken.

Meer informatie

Milieu-informatie, Kenniscentrum Europa Decentraal

Milieubeheer, Kenniscentrum Europa Decentraal

‘Europese regels in begrijpelijke taal.’ Dat is het motto van Kenniscentrum Europa Decentraal (KED). Europese regels vertalen wij op een begrijpelijke manier naar de praktijk van decentrale overheden. Denk hierbij aan vraagstukken zoals het verlenen van financiële steun aan een plaatselijk museum door een gemeente, de inhuur van personeel door een provincie of het opwekken en het verkopen van hernieuwbare energie door een waterschap. Lijkt dit je een leuke uitdaging? Kom ons dan versterken als stagiair! 

Wie zijn wij? 

KED bestaat uit een klein maar hecht team dat elk half jaar wordt versterkt door een paar ambitieuze studenten. We informeren en adviseren gemeenten, provincies en waterschappen al meer dan 20 jaar over de doorwerking van Europees recht en beleid en de toepassing daarvan in hun dagelijkse praktijk. Via onze website, de nieuwsbrief (Europese Ster), (digitale en telefonische) helpdesk, publicaties en bijeenkomsten door het hele land brengen we lokale en regionale overheden op de hoogte van relevante Europese ontwikkelingen. KED is gevestigd in het historische Willemshof, standplaats van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in Den Haag, op een steenworp afstand van het democratische hart van ons land.  

Jouw profiel 

Jij bent een student met affiniteit voor Europees recht en beleid, je beschikt over een proactieve werkhouding en een kritische blik en je schrijft en denkt graag mee over kansen en mogelijkheden voor KED en onze doelgroep. Je bent vergevorderd in één van de volgende opleidingen: 

• WO-studie Europees recht, Europese studies, internationale betrekkingen, communicatie, journalistiek of een soortgelijke opleiding, of je hebt vakken gevolgd die hierbij aansluiten; of 
• HBO-studie Europees recht, Europese studies, internationale betrekkingen, communicatie, journalistiek of een soortgelijke opleiding en je hebt vakken gevolgd die hierbij aansluiten. 

Staat jouw opleiding hier niet tussen, maar denk je wel een goede toevoeging aan ons team te zijn? Wij kijken graag samen met jou naar de mogelijkheden. 

Wat bieden wij? 

Bij KED bepaal je samen met je stagebegeleider met welke werkzaamheden je aan de slag gaat. Ze zullen worden afgestemd op jouw studie, studieniveau en eigen interessegebieden. Wij bieden een zeer diverse stage in een dynamische omgeving. Geen dag is hetzelfde bij KED!  

Iedere stagiair werkt samen met de (juridisch) adviseurs en het communicatieteam mee aan onze wekelijkse nieuwsbrief en schrijft artikelen of andere websitecontent. Het is dus belangrijk dat je graag schrijft en het leuk vindt om complexe informatie op een begrijpelijke manier te vertalen naar de praktijk van onze doelgroep. Daarnaast kun je onder begeleiding van onze (juridische) adviseurs inhoudelijk worden ingezet op onze dossiers of het communicatieteam versterken. Hierbij is het mogelijk om verschillende werkzaamheden met elkaar te combineren zodat je een goed beeld krijgt van hoe het is om te werken op het snijvlak van decentrale overheden en de Europese Unie.  

Wat ga je doen? 

Ga je inhoudelijk aan de slag met Europees recht en beleid? Dan werk je intensief aan een of meerdere dossiers. KED ontvangt structureel vragen over aanbesteding en staatssteun. Klimaat en milieu zijn op dit moment ook belangrijke dossiers, naast de digitale agenda en Europese fondsen. Affiniteit met één of meer van deze dossiers is daarom een pré. Je gaat de (juridisch) adviseurs ondersteunen bij verschillende taken, zoals het beantwoorden van vragen van gemeenten, provincies en waterschappen over Europeesrechtelijke en beleidsmatige kwesties.  

Wil je graag het communicatieteam versterken tijdens je stage? Dan werk je nauw samen met onze communicatieadviseurs en onze webmaster/data-analist. Je denkt na over sociale mediastrategie, komt met creatieve ideeën over hoe we de verschillende kanalen nog beter in kunnen zetten en bent inzetbaar voor (de organisatie) van onze netwerkevents. Je helpt met het uploaden van de content voor de Europese Ster, onze wekelijkse nieuwsbrief in samenwerking met het Huis van de Nederlands Provincies. Een ‘combistage’, bijvoorbeeld 3 dagen juridische werkzaamheden en één dag communicatie is ook mogelijk. 

Informatie 

• Je bent vanaf februari 2024 voor een periode van minimaal 5 maanden en minimaal 4 dagen in de week beschikbaar. Een eventueel langere stageperiode is bespreekbaar. 
• In overleg met je stagebegeleider is het mogelijk om enkele dagen vanuit huis te werken. 
• De stagevergoeding bedraagt € 747,00 bruto bij 40 uur stage per week. Daarnaast is een reiskostenvergoeding mogelijk op basis van tweede klasse NS/openbaar vervoer binnen een straal van maximaal 30 kilometer van standplaats Den Haag. 
• Kijk voor meer informatie over de organisatie op europadecentraal.nl. Wil je graag weten hoe anderen hun stage bij Kenniscentrum Europa Decentraal hebben ervaren? Dat kun je lezen op deze webpagina. 
• Voor inhoudelijke vragen over de stage kun je contact opnemen met Inger de Ru via I.deRu@europadecentraal.nl. 

Solliciteren

Lijkt je dit een interessante stageplek? Stuur je CV, motivatiebrief en eventuele stagebeoordelingen uiterlijk op vrijdag 17 november 2023 naar vacature@europadecentraal.nl t.a.v. Inger de Ru. De sollicitatiegesprekken zijn op maandag 27 en/of woensdag 29 november 2023 op ons kantoor in Den Haag. Een schrijftest maakt onderdeel uit van de sollicitatieprocedure. 

Onder de Dienstenrichtlijn bestaat een verbod op het verlenen van vergunningen voor onbepaalde tijd wanneer het gaat om vergunningen die in aantal beperkt zijn door schaarste van beschikbare natuurlijke hulpbronnen. Dit betekent ook dat er geen sprake mag zijn van automatische verlenging van vergunningen of een verlenging voor onbepaalde tijd. Wanneer de vergunningen aflopen zal er dus opnieuw een verdeling van de beschikbare vergunningen volgens de regels moeten plaatsvinden. In een in april 2023 gewezen arrest stelt het Hof onder andere vast dat het verbod van artikel 12 lid 2 Dienstenrichtlijn om een vergunning voor een bepaalde activiteit, waarvoor sprake is van schaarste van natuurlijke hulpbronnen, voor onbepaalde tijd te verlengen, rechtstreekse werking heeft.

Reikwijdte Dienstenrichtlijn

Allereerst is van belang om na te gaan of de af te geven vergunningen betrekking hebben op diensten die onder de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) vallen. Zowel in de Dienstenrichtlijn als in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) wordt een definitie van het begrip dienst gegeven. In artikel 4 lid 1 Dienstenrichtlijn wordt een dienst gedefinieerd als ‘elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 VWEU’. De Dienstenrichtlijn heeft een grote reikwijdte, en is in beginsel van toepassing op alle diensten die dienstverleners in een lidstaat verlenen, waaronder ook horecagelegenheden.

Meer informatie over de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn en de toepasselijkheid ervan op bijvoorbeeld standplaatsen leest u in een eerdere praktijkvraag over de afgifte van schaarse vergunningen, en in de Factsheet Dienstenrichtlijn.

Vergunningen voor diensten

Op grond van het Europese beginsel van het vrij verkeer van diensten en de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) mag de toegang tot de interne markt voor dienstverrichters niet onnodig worden beperkt. De Dienstenrichtlijn geldt ook voor Nederlandse dienstverrichters die in Nederland zaken willen doen. Artikel 9 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de toegang en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk mag worden gemaakt van een vergunningstelsel, tenzij aan een aantal voorwaarden wordt voldaan.

“Op grond van het beginsel van het vrij verkeer van diensten en de Dienstenrichtlijn mag de toegang tot de interne markt voor dienstverrichters niet onnodig worden beperkt.”

In artikel 11 van de Dienstenrichtlijn – en artikel 33 van de Dienstenwet – wordt vervolgens bepaald dat, indien aan de voorwaarden voor het inrichten van een vergunningenstelsel wordt voldaan, een aan een dienstverrichter verleende vergunning geen beperkte geldigheidsduur mag hebben. Dit houdt in dat een vergunning voor een dienstverrichter in beginsel voor onbepaalde tijd dient te worden verleend.  

Schaarse rechten

Voor de verdeling van schaarse rechten worden in artikel 11 en 12 van de Dienstenrichtlijn vervolgens uitzonderingen gegeven op het algemene uitgangspunt dat vergunningen voor het verrichten van diensten in beginsel voor onbepaalde tijd dienen te worden afgegeven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de uitzonderingsgrond voor gevallen van beleidsmatige schaarste (artikel 11) en de in artikel 12 gegeven uitzonderingsgrond voor gevallen van natuurlijke schaarste (artikel 12).

1.Beleidsmatige schaarste

Het aantal te verlenen vergunningen kan beperkt worden om beleidsmatige redenen. Bijvoorbeeld een beperkt aantal vergunningen dat binnen een bepaald gebied wordt verleend aan exploitanten van rondvaartboten, of een beperkt aantal (gedoog-)vergunningen voor kansspelaanbieders binnen een bepaald gebied. Ook een maximaal aantal evenementen dat per tijdsperiode in een gemeente mag worden georganiseerd, is een voorbeeld. In dit geval zijn in de eerste plaats de algemene voorschriften zoals neergelegd in artikel 10 (vergunningsvoorwaarden), 11 (vergunningsduur) en 13 (vergunningsprocedure) van de Dienstenrichtlijn van toepassing.

2.Schaarste door beperkte bronnen of technische mogelijkheden

Daarnaast kan het aantal vergunningen ook worden beperkt vanwege de beschikbaarheid van natuurlijke bronnen. Een voorbeeld hiervan is het beperken van het aantal vergunningen voor marktkramen wegens beperkte ruimte op een marktplein, of bijvoorbeeld vergunningen voor beperkte ruimte voor windmolenparken. Artikel 12 van de Dienstenrichtlijn (artikel 33 lid 4 en 5 Dienstenwet) schrijft een specifieke regeling voor in gevallen waarin het aantal vergunningen beperkt is vanwege schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden. Bij de verlening van deze (beperkte hoeveelheid) vergunningen dient een specifieke selectieprocedure te worden vastgesteld die alle waarborgen biedt voor onpartijdigheid en transparantie (artikel 12 lid 2 Dienstenrichtlijn).

Directe werking Artikel 12 leden 1 en 2

Op het gebied van de verlenging van vergunningen voor activiteiten waar sprake is van natuurlijke schaarste is onlangs een arrest van het Hof gewezen. Het gaat om het arrest van het Hof van 20 april 2023 in de gevoegde zaken C-348/22 (Autoritá Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune di Ginosa)) waarin het Hof een aantal prejudiciële (een rechtsvraag van een nationale rechter aan het Europese Hof van Justitie) vragen van de Italiaanse bestuursrechter beantwoordt. De prejudiciële vragen hadden betrekking op de reikwijdte, de geldigheid en de rechtstreekse werking van Artikel 12 lid 1 en 2 van de Dienstenrichtlijn, dat het volgende bepaalt over de selectie van gegadigden bij het verlenen van vergunningen:

1. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure.

2. In de in lid 1 bedoelde gevallen wordt de vergunning voor een passende beperkte duur verleend en wordt zij niet automatisch verlengd; evenmin wordt enig ander voordeel toegekend aan de dienstverrichter wiens vergunning zojuist is verlopen of aan personen die een bijzondere band met die dienstverrichter hebben.

De Italiaanse gemeente Ginosa had, in lijn met de relevante nationale wetgeving, aan de houders van concessies voor het gebruik van het openbaar zeegebied binnen de gemeente (strandtenten), medegedeeld dat deze concessies automatisch zouden worden verlengd tot eind 2033. De Italiaanse Mededingingsautoriteit gaf daarop (onder andere) aan dat de nationale bepalingen tot automatische verlenging van de concessies in strijd waren met artikel 12 van de Dienstenrichtlijn en verzocht de gemeente de nationale bepalingen buiten toepassing te laten. Na weigering van de gemeente het advies op te volgen heeft de autoriteit beroep ingesteld bij de Italiaanse bestuursrechter, die daarop bovengenoemde prejudiciële vragen aan het Hof stelde.

Ten aanzien van het vereiste om, wanneer er sprake is van het verlenen van wegens natuurlijke schaarste in aantal beperkte vergunningen, een onpartijdige en transparante selectieprocedure te bieden, stelt het Hof vast dat er weliswaar een zekere beoordelingsmarge bestaat bij het vaststellen van de uitvoeringsmaatregelen, maar dat deze marge niet afdoet aan het onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige karakter van de bepaling. Met betrekking tot artikel 12 lid 2 stelt het Hof vast dat de bepaling een ondubbelzinnig verbod bevat, waarbij de lidstaten geen enkele beoordelingsmarge hebben. Met andere woorden: het Hof concludeert dat beide leden 1 en 2 van artikel 12 rechtstreekse werking toekomt. Het automatisch of onbeperkt verlengen van vergunningen door een (decentrale) overheid is dus niet toegestaan.

Decentrale relevantie

Daarmee zijn zowel de nationale rechtelijke instanties maar ook de lagere overheden verplicht eventuele nationale bepalingen van nationaal recht die niet verenigbaar zijn met Artikel 12 leden 1 en 2 van de Dienstenrichtlijn, buiten toepassing te laten. De verplichting voor elke (decentrale) overheidsinstantie bestaat vervolgens ook om bij het aflopen van in het verleden verleende schaarse natuurlijke vergunningen, opnieuw te waarborgen dat er een transparante en onpartijdige selectieprocedure bestaat voor het opnieuw verlenen of het verlengen van de verlopen vergunningen.

Meer informatie

Voor hoe lang mag onze gemeente een schaarse vergunning verlenen?, Kenniscentrum Europa Decentraal

Handreiking schaarse vergunningen, VNG

Factsheet Dienstenrichtlijn – Rechtspraak , Kenniscentrum Europa decentraal

Selectieprocedure bij schaarste, Kenniscentrum Europa Decentraal

Wijzigingen in de AGVV

Deze wijziging van de AGVV is een algemene modernisering en maakt het daarnaast makkelijker voor de lidstaten om, in het kader van de Green Deal, steun te verlenen aan sectoren van de economie die van belang zijn voor de transitie naar klimaatneutraliteit en naar het koolstofvrij maken van de Europese industrie.

Al eerder hebben wij alle wijzigingen in de vernieuwde AGVV uiteengezet in deze factsheet. Deze factsheet bevat, naast een overzicht van de wijzigingen die van belang zijn voor decentrale overheden, onder andere ook twee tabellen waarin de gewijzigde steundrempels zijn opgenomen.

Duidelijke voorbeelden van nieuwe mogelijkheden om steun voor milieuverbetering te verstrekken zijn bijvoorbeeld:

• Artikel 36 ter – investeringssteun voor de aanschaf van schone of emissievrije vervoermiddelen en voor de retrofitting van bestaande vervoermiddelen;
• Artikel 38 bis – investeringssteun voor energie-efficiëntiemaatregelen in gebouwen;
• Artikel 38 ter – steun ter bevordering van energieprestatiecontracten.

Maar ook aanpassingen van de artikelen 39 en 41 geven ruimere mogelijkheden voor respectievelijk het verbeteren van de energieprestaties van gebouwen en het bevorderen van energie uit hernieuwbare bronnen, hernieuwbare waterstof en uit hoogrenderende warmtekrachtkoppelingen.

Achtergrond 

Op grond van artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie moeten de lidstaten alle staatssteun bij de Europese Commissie aanmelden en mogen zij die steun pas na goedkeuring van de Commissie verstrekken. De Commissie kan echter bepaalde categorieën staatssteun verenigbaar verklaren met het Verdrag en vrijstellen van de aanmeldingsverplichting.

De Algemene Groepsvrijstellingsverordening biedt de lidstaten de mogelijkheid om bepaalde steunmaatregelen rechtstreeks en met volledige rechtszekerheid uit te voeren. De AGVV stelt bepaalde categorieën staatssteun vrij van de plicht tot voorafgaande aanmelding bij de Europese Commissie wanneer de voordelen voor de samenleving opwegen tegen de mogelijke concurrentieverstoringen die de steun teweeg kan brengen.

Indien een steunmaatregel niet voldoet aan de criteria van de AGVV, wil dat niet direct zeggen dat hij onverenigbaar is met de staatssteunregels van de EU. Het betekent alleen dat de maatregel, voordat hij wordt uitgevoerd, bij de Commissie moet worden aangemeld. De Commissie beoordeelt vervolgens of de steunmaatregel op grond van andere EU-staatssteunregels kan worden goedgekeurd. Steun die op de AGVV is gebaseerd, hoeft niet te worden goedgekeurd.

Bron 

Bekendmaking, Europese Commissie, 30 juni 2023 

Staatssteun: Commissie wijzigt algemene groepsvrijstellingsregels om de groene en digitale transitie verder te vergemakkelijken en te versnellen, persbericht Europese Commissie, 9 maart 2023 

Aanvullende informatie

Factsheet herziening AGVV 2023, Kenniscentrum Europa Decentraal 

Algemene Groepsvrijstellingsverordening, Kenniscentrum Europa Decentraal

Staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal 

Kennisgevingsprocedure, Kenniscentrum Europa Decentraal 

General Block Exemption Regulation, Europese Commissie