Introductie
Het Hof van Justitie beantwoordde in deze zaak meerdere vragen van een Roemeense rechter over de verenigbaarheid van lokale regelingen, van het district en de gemeente Boekarest, met Richtlijn 2000/31/EG, Richtlijn 2006/123/EG en artikel 56 VWEU. Het Hof beoordeelt met name de toepasselijkheid van de Richtlijn 2000/31/EG op een dienst die eruit bestaat dat taxigebruikers door middel van een elektronische applicatie rechtstreeks in contact worden gebracht met taxichauffeurs. Eerder heeft het Hof in de zaak Asociación Profesional Elite Taxi al vastgesteld dat de door het bedrijf Uber aangeboden smartphoneapp kwalificeert als vervoersdienst. Het verrichten van vervoersdiensten valt niet onder het vrije verkeer van diensten. In aanvulling op de zojuist genoemde uitspraak schept de Europese rechter in de voorliggende zaak meer duidelijkheid over de mogelijkheid om platforms voor taxidiensten te reguleren en de verplichting om deze regulering te melden bij de Europese Commissie. Dit kan gevolgen hebben voor de mogelijkheid voor decentrale overheden om eisen te stellen aan taxivervoerders.
Zaak
HvJ EU 3 december 2020, C‑62/19, ECLI:EU:C:2020:980 (Star Taxi App)
Beleidsdossier en thematiek
Vrij verkeer, Dienstenrichtlijn, Informatiemaatschappij
Feiten
Star Taxi App is een in Boekarest (Roemenië) gevestigde vennootschap, die een smartphoneapp beheert waarmee gebruikers van taxidiensten rechtstreeks in contact worden gebracht met taxichauffeurs. Met deze app kan een zoekopdracht worden uitgevoerd, op basis waarvan een lijst van taxi’s wordt voorgesteld die beschikbaar zijn voor een rit. De gebruiker van de app kiest vervolgens één van de chauffeurs uit de lijst. Star Taxi App levert deze dienst door rechtstreeks overeenkomsten te sluiten met professionele voor taxivervoer geaccrediteerde taxichauffeurs, zonder hen daarvoor aanvullend te selecteren. In tegenstelling tot de app van Uber, stelt Star Taxi App de ritprijs niet vast en houdt zij geen toezicht op de kwaliteit van de voertuigen en hun chauffeurs, noch op het gedrag van de chauffeurs. Afgenomen ritten worden aan het einde rechtstreeks door de gebruiker aan de chauffeur betaald, dus niet via de exploitant van de Star Taxi app.
Eind 2017 heeft de gemeenteraad van Boekarest bij besluit vastgesteld dat de verplichting om vooraf een vergunning te verkrijgen voor de zogeheten dispatchingactiviteit, is uitgebreid tot beheerders van softwareapplicaties zoals Star Taxi App. Dispatching is daarin gedefinieerd als de activiteit waarbij taxibestellingen van klanten via de telefoon of via andere kanalen worden aangenomen en via een radiozender-ontvanger aan de taxichauffeur worden doorgegeven.
Het besluit van de lokale autoriteit van Boekarest luidt als volgt:
„1. Op het grondgebied van de gemeente Boekarest zijn dispatchingdiensten verplicht voor alle taxi’s van de vergunninghoudende vervoerders en kunnen die diensten enkel worden verleend door de reserveringscentrales die door de bevoegde vergunningverlenende autoriteit van de gemeente Boekarest zijn erkend, onder voorwaarden die de klant de mogelijkheid bieden om deze diensten telefonisch of op andere wijze te gebruiken, onder meer door middel van applicaties die met internet zijn verbonden en die de naam dienen te dragen van de reserveringscentrale die wordt vermeld in de dispatchingvergunning die de bevoegde vergunningverlenende autoriteit van de gemeente Boekarest heeft afgegeven.
[…]
3 bis. Dispatchingdiensten zijn verplicht voor alle taxi’s van vergunninghoudende vervoerders die taxi-activiteiten op het grondgebied van de gemeente Boekarest verrichten en kunnen enkel worden verleend door de reserveringscentrales die door de bevoegde vergunningverlenende autoriteit van de gemeente Boekarest zijn erkend, onder voorwaarden die de klanten de mogelijkheid bieden om deze diensten telefonisch of op andere wijze (softwareapplicaties, reserveringen via de website van een reserveringscentrale) te gebruiken en waarbij hun oproepen via een radiozender-ontvanger aan de taxichauffeurs worden doorgegeven.”
Star Taxi heeft nagelaten een dergelijke vergunning aan te vragen en heeft vervolgens wegens overtreding van deze vergunningplicht een geldboete van ongeveer €925 opgelegd gekregen.
Volgens Star Taxi App kwalificeert haar activiteit als een dienst van de informatiemaatschappij. Voor dergelijke diensten geldt krachtens Richtlijn 2000/31/EG inzake elektronische handel, dat zij niet afhankelijk mogen worden gesteld van een voorafgaande vergunning. Daarom heeft zij bij de rechter in eerste aanleg in Boekarest nietigverklaring van het besluit omtrent de vergunningsplicht gevorderd.
Rechtsvragen
Tegen die achtergrond legde het Tribunal București de volgende vragen voor aan het Europese Hof:
- Gelet op de uitspraak van het Hof uit 2018 in het arrest Asociación Profesional Elite Taxi: Kan een dienst die eruit bestaat dat taxigebruikers door middel van een elektronische applicatie rechtstreeks in contact worden gebracht met taxichauffeurs worden beschouwd als een „dienst van de informatiemaatschappij”?
- Vormt een regeling van een lokale autoriteit, op grond waarvan voor de verrichting van dergelijke bemiddelingsdienst vooraf een taxivergunning moet worden verkregen een „technisch voorschrift” die zij aan de Commissie moet meedelen?
- Verzetten de Richtlijn inzake elektronische handel en de Dienstenrichtlijn zich tegen de toepassing van een dergelijk vergunningsstelsel op aanbieders van “diensten van de informatiemaatschappij”?
Uitspraak hof
Uitleg begrip ‘dienst van de informatiemaatschappij’
Het Hof verduidelijkt eerst het onderscheid tussen enerzijds diensten van de informatiemaatschappij en anderzijds vervoersdiensten. Informatiediensten worden tegen vergoeding, op afstand, via elektronische weg en op individueel verzoek van een afnemer van die diensten verricht. In dit verband doet het er niet toe dat een dergelijke dienst gratis wordt verricht voor de taxigebruiker. Zoals volgt uit de uitspraken van het Europese Hof in de zaken Asociación Profesional Elite Taxi Uber France en Airbnb Ireland is het mogelijk dat een dienst, die de kenmerken van een „dienst van de informatiemaatschappij” vertoont, toch niet als zodanig wordt aangemerkt. Dit is met name het geval wanneer het gaat om een bemiddelingsdienst die integrerend deel uitmaakt van een dienstenpakket waarvan het hoofdelement bestaat in een dienst die onder een andere juridische kwalificatie valt, zoals vervoersdiensten.
In tegenstelling tot de Uber-app is hiervan bij de Star Taxi-app zaak geen sprake. Voor de Europese rechter is bepalend dat de door Star Taxi App verrichte dienst een aanvulling vormt op reeds bestaande en georganiseerde taxivervoersdiensten. Bovendien selecteert de dienstverrichter niet de taxichauffeurs, stelt hij de ritprijs niet vast en int hij deze evenmin. Hij houdt ook geen toezicht op de kwaliteit van de voertuigen en hun chauffeurs, noch op het gedrag van die chauffeurs. Het Hof concludeert daarom dat de onderhavige dienst van Star Taxi App niet kan worden geacht integrerend deel uit te maken van een dienstenpakket waarvan het hoofdelement bestaat uit een vervoersdienst. Anders dan de gemeente Boekarest stelt, kan een bemiddelingsdienst dus niet worden aangemerkt als „dienst op het gebied van vervoer”. Deze dienst is dus een dienst van de informatiemaatschappij, die onder de Richtlijn inzake elektronische handel valt.
Met deze richtlijn wordt beoogd, een bijdrage te leveren aan de goede werking van de interne markt door het vrije verkeer van de diensten van de informatiemaatschappij tussen lidstaten te waarborgen. Artikel 3, lid 2 van de richtlijn bepaalt dat lidstaten het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, niet mogen beperken. Wel kunnen lidstaten beperkende maatregelen opleggen, maar alleen indien deze voldoen aan de voorwaarden van artikel 3, lid 4. Een van de voorwaarden is dat de beoogde maatregelen moeten worden gemeld aan de Commissie en de andere lidstaten.
Geen voorafgaande meldingsplicht van de lokale regeling bij de commissie
Vervolgens merkt het Hof op dat het besluit van de gemeente Boekarest geen technisch voorschrift is in de zin van de informatieprocedure-richtlijn. Deze richtlijn bepaalt namelijk dat de lidstaten de Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een „technisch voorschrift” moeten meedelen. Een nationale regeling die van invloed is op een dienst van de informatiemaatschappij wordt aangemerkt als een „technisch voorschrift” als zij specifiek betrekking heeft op diensten van de informatiemaatschappij en verplicht dient te worden nageleefd, met name voor het verrichten van de betrokken dienst of voor het gebruik ervan in een lidstaat of een aanzienlijk deel daarvan.
Volgens de Europese rechters is aan de zojuist genoemde voorwaarden niet voldaan, omdat de Roemeense regeling geen melding maakt van diensten van de informatiemaatschappij en de regeling zonder onderscheid betrekking heeft op alle soorten dispatchingdiensten. Ongeacht of deze telefonisch of door middel van een softwareapplicatie worden verricht. Hieruit volgt dat de verplichting om ontwerpen van „technische voorschriften” vooraf aan de Commissie mee te delen, niet geldt voor een dergelijke regeling.
Verenigbaarheid van de voorafgaande vergunningsplicht met EU-recht
Tenslotte laat het Hof van Justitie zich uit over de vraag of het onderhavige Roemeense gemeenteraadsbesluit in overeenstemming is met het Unierecht. Het besluit zorgt namelijk voor een uitbreiding van de geldende vergunningsplicht voor taxichauffeurs tot een vergunningsplicht voor dispatchingactiviteiten. Het Hof merkt op dat Richtlijn 2000/31/EG inzake elektronische handel de lidstaten verbiedt om de toegang tot en de uitoefening van de activiteit van dienstverlener op het gebied van de informatiemaatschappij afhankelijk te stellen van een voorafgaande vergunning of enig ander vereiste met gelijke werking. Dit verbod geldt echter niet voor vergunningstelsels die niet specifiek en uitsluitend betrekking hebben op „diensten van de informatiemaatschappij”, zoals het besluit van de gemeente Boekarest. Bijgevolg onderzoeken de Europese rechters of het vergunningsstelsel in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Deze richtlijn is als generieke regeling van toepassing op aspecten van de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, die niet onder de richtlijn inzake elektronische handel vallen.
Met betrekking tot de Dienstenrichtlijn oordeelt het Hof dat die zich alleen verzet tegen de toepassing van een dergelijk vergunningstelsel, als dit stelsel niet voldoet aan de in die richtlijn gestelde vereisten, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan. De Dienstenrichtlijn staat de lidstaten namelijk toe om onder bepaalde voorwaarden de toegang tot een dienstenactiviteit aan een vergunningstelsel te onderwerpen. Deze voorwaarden zijn dat het stelsel niet-discriminatoir is, dat het wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en dat het nagestreefde doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Hoewel een rechtvaardiging van de Roemeense regeling dus wel mogelijk is, merkt het Hof op dat hiervan in casu waarschijnlijk geen sprake is, omdat het vergunningstelsel de afgifte van een vergunning afhankelijk stelt van de vervulling van technische vereisten die niet geschikt zijn voor de betrokken dienst. Volgens het Europese Hof houdt een dergelijke verplichting, die zowel de aanbieder van de bemiddelingsdienst als de taxichauffeurs verplicht om over een radiozender-ontvanger-apparatuur te beschikken geen enkel verband met de kenmerken van een dienst die volledig verbonden is met de technische capaciteiten van smartphones. Dergelijke diensten maken het namelijk mogelijk om zonder rechtstreekse menselijke tussenkomst zowel de taxichauffeurs als hun potentiële klanten te lokaliseren en automatisch met elkaar in contact te brengen. Daarmee geeft het Hof vast een doorkijkje naar zijn mogelijke oordeel over één van de inhoudelijke eisen die aan de vergunning voor dispatchingdiensten zijn gesteld. Het definitieve oordeel daarover wordt echter aan de verwijzende rechter gelaten.
Decentrale relevantie
In Nederland is de sector taxivervoer geregeld door de Wet personenvervoer (Wp2000). In 2000 is er met deze wet voor gekozen om het decentrale capaciteitsbeleid af te bouwen en over te stappen naar nationale kwaliteitsregulering op hoofdlijnen. Na de wetswijziging van 2011 is dit gedeeltelijk teruggedraaid en kunnen gemeenten in principe additionele kwaliteitseisen stellen. Volgens de huidige Wp2000 is het verboden om taxivervoer te verrichten zonder een daartoe door de minister verleende vergunning. Deze vergunningsplicht geldt echter uitdrukkelijk niet voor bemiddelingsdiensten voor taxivervoer. Dit arrest schept daarom meer duidelijkheid over de toepassing van de Wp2000 voor diensten zoals Star Taxi App, de mogelijkheid voor decentrale overheden om deze diensten te reguleren en de verplichting hun regulering te melden bij de Europese Commissie.
