Onze gemeente overweegt een stuk grond, dat in eigendom is, te verkopen aan een geïnteresseerde reguliere marktpartij. De voorgenomen verkoopprijs is gelijk aan de boekwaarde. Kan er bij het hanteren van boekwaarden, bij de verkoop die wij voor ogen hebben, sprake zijn van staatssteun?
Antwoord in het kort
Ja, er kan in algemene zin mogelijk sprake zijn van staatssteun bij de verkoop van grond. Wanneer de verkoopprijs van de grond niet ‘marktconform’ in de zin van staatssteunregelgeving is, levert dit mogelijk een (onrechtmatig) ‘voordeel aan een onderneming’ op.
Wanneer in meer specifieke zin grond door een gemeente tegen de boekwaarde wordt verkocht, mag er geen dergelijk ‘voordeel aan een onderneming’ worden verleend. De boekwaarde is namelijk niet per se gelijk aan de marktconforme prijs. Hierdoor kan verkoop tegen de boekwaarde mogelijk staatssteun opleveren.
Staatssteun bij grondverkoop in het algemeen
Het algemene Europese staatssteunverbod is neergelegd in artikel 107, lid 1, van het VWEU. Uit dit verbod is een aantal voorwaarden af te leiden waar aan moet worden voldaan om een maatregel als staatssteun aan te kunnen merken.
Voor het beoordelen of er sprake is van staatssteun bij (grond)transacties tussen overheden en marktpartijen is er voor het criterium marktconformiteit een uitgebreid kader beschreven in de mededeling van de Europese Commissie betreffende het begrip staatssteun uit 2016 (hierna de Mededeling). Centraal in dit kader staan het Market Economy Operator (MEO) principe en de beoordelingsmethoden voor (grond)transacties tussen de overheid en marktpartijen.
Een gemeente die grond wil verkopen tegen de boekwaarde, dient bij het bepalen of er mogelijk sprake is van staatsteun na te gaan of aan de cumulatieve criteria uit het algemene Europees staatsteunverbod is voldaan. Ook dient de gemeente te toetsen aan het bovengenoemde kader van marktconformiteit uit de Mededeling.
Marktdeelnemer in een markteconomie
De Mededeling biedt handvatten om de marktconformiteit van (grond)transacties te bepalen. Deze Mededeling vervangt onder andere de oude Mededeling Grondtransacties uit 1997. Zie hierover ook de praktijkvraag: Hoe zit dat nu met grondtransacties en staatssteun nu de Mededeling grondtransacties is vervallen?
In de Mededeling stelt de Europese Commissie dat bij (grond)transacties tussen de overheid en de markt het criterium van MEO principe leidend is. Het MEO principe houdt in dat economische transacties die worden aangegaan door een overheidsinstantie geen voordeel (worden geacht te) verlenen aan de tegenpartij van die transactie, indien deze transacties marktconform verlopen. Marktconformiteit van een transactie kan onder andere worden bepaald door na te gaan of in vergelijkbare omstandigheden een (hypothetische) particuliere investeerder eenzelfde transactie zou aangaan.
Ook bij grondtransacties dient dit MEO principe dus in acht genomen te worden. Een gemeente die grond verkoopt tegen boekwaarde moet daarom toetsen of een (hypothetische) particuliere investeerder de te verkopen grond ook tegen de boekwaarde zou verkopen. De Commissie heeft in de Mededeling nadere beoordelingsmethoden aangereikt om dit na te gaan.
Beoordelingsmethoden marktconformiteit
De Commissie reikt in hoofdstuk 4.2.3 van de Mededeling vier soorten procedures en beoordelingsmethoden aan voor het beoordelen of sprake is van een marktconforme (grond)transactie. Wanneer één van deze methoden gevolgd wordt, dan kan er aangenomen worden dat sprake is van marktconformiteit, aldus de Commissie. De methoden zijn:
- Pari Passu (paragraaf 86 van de Mededeling). Hierbij gaat het er om of er sprake is van een transactie op voet van gelijkheid.
- Tenderprocedure (paragraaf 89 van de Mededeling). Hierbij gaat het er om dat er sprake is van een transactie op grond van een concurrerende, transparante, non-discriminerende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedure.
- Benchmarking (paragraaf 98 van de Mededeling). Hierbij gaat het er om dat er is gehandeld op voorwaarden die vergelijkbare particulieren voor vergelijkbare transacties in vergelijkbare situaties hebben toegepast.
- Andere waarderingsmethoden (paragraaf 101 van de Mededeling). Hierbij is het belangrijk dat marktconformiteit kan worden vastgesteld door middel van algemeen aanvaardbare methoden op basis van objectieve en verifieerbare gegevens.
Ad 4) Andere waarderingsmethoden (ook taxaties)
Onder ‘andere waarderingsmethoden’, de vierde waarderingsmethode, kan het uitvoeren van een taxatie vallen. Het is hierbij voldoende om een taxatie door een onafhankelijke deskundige te laten plaatsvinden. De taxatie moet plaatsvinden op basis van algemeen aanvaarde marktindicaties en taxatiecriteria (paragraaf 103 van de Mededeling).
In de Mededeling zijn geen nadere kwalificaties voor een taxateur opgesteld. Uit rechtspraak blijkt dat het Hof van Justitie er echter waarde aan hecht dat een taxateur kan worden beschouwd als een onafhankelijk en gekwalificeerd deskundige (arrest T-274/01, Valmont, overweging 72).
Gebruik boekwaarde
Het gebruik van de boekwaarde voor het vaststellen van de grondprijs is niet een methode die genoemd wordt in de Mededeling. Het is van belang om bewust te zijn van het feit dat de boekwaarde van gronden niet per se gelijk hoeft te zijn aan de marktconforme prijs van de gronden.
Als de gemeente bij de prijsbepaling van de grond één van bovenstaande vier methoden hanteert, dan wordt de prijs wel marktconform geacht.
Veelvoorkomende vragen met betrekking tot bepaling marktconformiteit bij grondtransacties
Boekwaarde
Een veelvoorkomende vraag bij het bepalen of een grondtransactie marktconform is, is of de boekwaarde van de te verkopen grond ook een marktconforme prijs is. De boekwaarde van grond vertegenwoordigt slechts de waarde van de grond zoals deze op de balans staat genoteerd. Er kan gedacht worden dat, wanneer een gemeente grond verkoopt tegen de boekwaarde, de gemeente geen boekhoudkundig verlies maakt en er daarom geen steun wordt verleend aan de kopende marktpartij. Er kan dan echter sprake zijn van (onrechtmatige) staatssteun.
Echter, het feit dat een gemeente niet wordt benadeeld bij een grondtransactie, betekent niet automatisch dat er ook geen ‘voordeel aan een onderneming’ wordt verstrekt. Het is immers denkbaar dat bij een grote stijging van de marktprijs van de grond, een marktconforme prijs juist boven de boekwaarde de gemeente ligt. Anderzijds is het denkbaar dat bij een grote daling van de marktprijs van de grond sprake kan zijn van een marktconforme prijs die onder de boekwaarde van de gemeente ligt. Kortom, de boekwaarde van grond is niet noodzakelijk hetzelfde als een marktconforme prijs in de zin van het MEO principe uit de Mededeling.
Langdurige verkooponderhandelingen
Een andere veelvoorkomende vraag bij grondtransacties is of er vanuit mag worden gegaan dat de marktconforme prijs die bepaald is voorafgaand aan de verkooponderhandelingen nog steeds marktconform is na langdurige onderhandelingen. Voor de Europese rechter is het van belang dat de verkoopprijs op het moment van de daadwerkelijke verkoop ook marktconform is. Dit betekent dat het goed mogelijk is dat een eerdere vastgestelde marktconforme prijs niet meer reëel is na verloop van tijd. Om staatssteun te voorkomen, is het aan te raden hier rekening mee te houden bij langdurige onderhandelingen. Zo nodig moet de marktconforme prijs opnieuw vastgesteld worden door de gemeente, bijvoorbeeld door een nieuwe taxatie.
‘Staatsteunproof’ maken van niet-marktconforme grondtransacties
Wanneer een decentrale overheid heeft vastgesteld dat een (voorgenomen) verkoop van grond tegen de boekwaarde niet de marktconforme prijs is, dan is er mogelijk sprake van staatssteun. De Europese staatssteunregels bieden echter wel enkele mogelijkheden om het steunelement van een niet-marktconforme grondtransactie ‘staatssteunproof’ te maken. Binnenkort zal in het webdossier grondtransacties en de bijbehorende rubriek praktijkvragen nader aandacht worden besteed aan mogelijkheden voor het ‘staatsteunproof’ inrichten van niet-marktconforme grondtransacties.
MEER INFORMATIE:
Mededeling van de Europese Commissie betreffende het begrip staatssteun
Criteria-staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
Praktijkvraag: Hoe zit dat nu met grondtransacties en staatssteun nu de Mededeling grondtransacties is vervallen?, Kenniscentrum Europa Decentraal
Praktijkvraag: Is erfpacht voor een symbolisch bedrag aan een kinderdagverblijf staatssteun?
