Praktijkvraag

Laatste update: 4 oktober 2023

Door:

Wij lazen onlangs in een uitspraak van de Raad van State dat er een plan-milieueffectrapport moet worden gemaakt over de normen die gelden bij de bouw van windturbines. Wat betekent deze uitspraak nu voor decentrale overheden?
Antwoord in het kort

De uitspraak van de Raad van State volgt het Nevele-arrest van het Europese Hof van Justitie. Daarin bepaalde het Hof dat, op basis van artikel 2 sub a en artikel 3 lid 2 sub a van de Richtlijn voor Strategische Milieueffectbeoordeling, de normen voor de bouw van windturbineparken moeten worden onderworpen aan een plan-milieueffectrapport. In Nederland, waar deze normen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling milieubeheer staan, is dit nog niet gebeurd. De normen mogen daarom niet worden toegepast totdat de regering een plan-milieueffectrapport heeft uitgevoerd. Tot die tijd kunnen decentrale overheden in een bestemmingsplan eigen normen vaststellen, mits hierin goed wordt gemotiveerd waarom die normen van toepassing zijn.

Rechtszaken windturbineparken

Op 30 juni 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een tussenuitspraak gedaan over het bestemmingsplan ‘Windpark Delfzijl Uitbreiding 2020’ en de omgevingsvergunning voor de bouw van zestien windturbines in Delfzijl. Deze uitspraak volgt op het Nevele-arrest dat in juni 2020 door het Europese Hof van Justitie is gewezen. Sindsdien heeft de Afdeling op 12 juni 2023 de definitieve uitspraak gedaan. Deze uitspraak stelt ook dat gemeenten en provincies hun eigen normen mogen stellen omtrent windparken.

Nevele-arrest

In het Nevele-arrest stelde het Hof dat, op grond van de Richtlijn voor Strategische Milieueffectbeoordeling 2001/42 (SMB-richtlijn), ook algemene windturbinenormen, zoals normen voor geluidsoverlast, slagschaduw en veiligheid, door de regering aan een plan-milieueffectrapport moeten worden onderworpen. Het Hof overwoog namelijk in zijn arrest of deze algemene normen zijn aan te merken als een “plan of programma” in de zin van die richtlijn. In artikel 2 sub a van de SMB-richtlijn wordt de definitie van plannen en programma’s uiteengezet. Daaruit volgt dat het gaat om plannen en programma’s:

  • die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld of die door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en;
  • die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven.

In rechtsoverweging 54 van zijn eerdere arrest D’Oultremont gaf het Hof al een brede invulling van het begrip “plan of programma”. Uit het Nevele-arrest blijkt nu dat een besluit en een ‘omzendbrief’ (een circulaire) over de bouw en exploitatie van windturbines ook plannen en programma’s vormen in de zin van artikel 2 sub a van de SMB-richtlijn. Volgens artikel 3 lid 2 sub a van die richtlijn moet er een plan-milieueffectrapport worden gemaakt van alle plannen en programma’s die hieronder vallen en aanzienlijke milieueffecten hebben. Het Hof stelde in Nevele dat dit ook geldt voor een besluit en een omzendbrief over de bouw en exploitatie van windturbines. Dat betekent dat een vergunning voor een windturbinepark pas verleend mag worden nadat de overheid een plan-milieueffectrapport heeft opgesteld dat is gebaseerd op Europees recht, dat wil zeggen, op een nationale implementatie van de SMB-richtlijn.

Uitspraak Raad van State

In Nederland staan de normen voor het plaatsen en exploiteren van windturbines in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling milieubeheer. Volgens de bezwaarmakers in de zaak tegen het windpark in Delfzijl dwingt het Europees recht ook in Nederland tot het maken van een plan-milieueffectrapport voor windturbinenormen. De Afdeling is in haar uitspraak mee gegaan met deze bezwaarmakers en heeft vastgesteld dat de Nederlandse windturbinenormen ook een plan-milieueffectrapport behoeven. Dit heeft als gevolg dat decentrale overheden de windturbinenormen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling niet mogen gebruiken voor windturbineparken, totdat er een plan-milieueffectrapport is gemaakt. Pas als de regering zo’n plan-milieueffectrapport heeft gemaakt, staat het decentrale overheden weer vrij om die normen toe passen. Deze uitspraak heeft echter in beginsel geen effect op bestaande parken en windturbineparken die al in aanbouw zijn. Er vervallen namelijk geen geldende toestemmingen.

Decentraal normen stellen

Staatssecretaris Yeşilgöz van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat geeft in haar kamerbrief aan dat het opstellen van het plan-milieueffectrapport en het daarop volgende wetgevingstraject naar verwachting zo’n anderhalf à twee jaar zal duren. De Afdeling biedt in haar uitspraak wel een alternatief aan decentrale overheden, zodat er toch nog nieuwe vergunningen voor windturbineparken mogelijk zijn. Een gemeenteraad is bij een bestemmingsplan volgens de Afdeling namelijk niet verplicht om aan te sluiten bij de windturbinenormen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling milieubeheer. Een gemeente kan in een bestemmingsplan ook eigen normen stellen, mits er goed gemotiveerd wordt waarom die normen in dat geval van toepassing zijn. Gemeenten dienen wel een plan-milieueffectbeoordeling uit te voeren die voldoet aan de SMB-richtlijn. In bijlage I van die richtlijn wordt de informatie genoemd die een milieurapportage ten minste moet bevatten.

Het voordeel van de mogelijkheid om decentraal normen te stellen, is dat niet alle plannen voor windturbineparken stil komen te liggen. Als nadeel wordt echter genoemd dat het lastig wordt voor decentrale overheden om eigen normen te vormen en dat dit veel discussie zal opleveren. Naar verwachting levert de uitspraak van de Afdeling hoe dan ook vertraging op bij de aanleg van nieuwe windturbineparken.

De uitspraak van 12 april 2023 heeft bevestigd dat decentrale overheden hun eigen eisen kunnen stellen. De gemeente Eemsdelta en provincie Groningen hebben uiteindelijk hun eigen normen vastgesteld waarin rekenging is gehouden met de milieubeoordeling. Hiermee behoudt de Afdeling de invloed van decentrale overheden over de normen rondom windparken.

Kenniscentrum InfoMil

Kenniscentrum InfoMil bundelt en verspreidt informatie over omgevingsrecht en omgevingsregelgeving. Het is een platform voor informatievoorziening en kennisuitwisseling tussen de beleidsmakers van ministeries en de beleidsuitvoerders bij decentrale overheden en milieudiensten. Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State zetten het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie, de Ministeries van I&W en EZK, de VNG, het IPO en de RVO zich nu samen in om vragen te beantwoorden over de gevolgen van deze uitspraak van de Afdeling. Daarnaast willen ze zoveel mogelijk kennis en ervaring bundelen en delen. Voor meer informatie en vragen & antwoorden over de windturbineparken kunt u de website van InfoMil raadplegen. Naar aanleiding van deze uitspraak zijn de Ministeries van I&W, EZK en BZK het actieprogramma ‘Actieprogramma verankering milieubescherming na Nevele’ gestart. Het programma dient als voorbereiding voor nieuwe algemene milieuregels voor windturbineparken en het informeren van overheden en initiatiefnemers over windturbines in de periode tot de nieuwe regels gelden. Meer informatie over het actieprogramma vindt u hier op de website van InfoMil.

Stand van zaken: tijdelijke overbruggingsregeling

In mei 2022 is er een overbruggingsregeling gepubliceerd met tijdelijke milieuregels voor bestaande windturbineparken. Dit betreffen parken van drie of meer bij elkaar horende windturbines. De regels voor bestaande windturbineparken in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling zijn door de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021 namelijk vervallen. De overbruggingsregeling vervangt deze niet meer geldende regels vanaf 1 juli 2022. De regeling biedt voor bestaande windturbineparken hetzelfde beschermingsniveau als de vervallen regels.

Er wordt een onderscheid gemaakt tussen bestaande en nieuwe windturbineparken. Voor nieuwe windturbineparken gelden de regels in het Activiteitenbesluit niet meer. Dit is juridisch vastgelegd in de overbruggingsregeling. Totdat de nieuwe, nog op te stellen regels in werking treden, moet het bevoegd gezag voor nieuwe windparken voorschriften opnemen in de omgevingsvergunning of een maatwerkbesluit.

Verder zal er niets veranderen voor situaties met één of twee windturbines, want de regels uit het Activiteitenbesluit blijven geldig. Dit omdat er juridisch pas sprake is van een windturbinepark vanaf drie windturbines bij elkaar. Zo kunnen sommige plannen voor windturbines nog steeds doorgaan, bijvoorbeeld door een solitaire windturbine te plaatsen.

De inwerkingtreding van de nieuwe, nog op te stellen regels staat gepland voor 2024, nadat de Omgevingswet in werking is getreden.

Bron

Uitspraak 25 juni 2020, C-24/19, ECLI:EU:C:2020:503 (Nevele)

ABRvS 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395

Meer informatie