Introductie
Het Europese Hof van Justitie buigt zich in deze zaak over eisen die door een Spaanse regionale overheidsinstantie worden gesteld bij het verkrijgen van een vergunning voor de exploitatie van diensten voor de verhuur van personenvoertuigen met chauffeur. Zowel de eis om naast een nationale taxivergunning ook over een regionale vergunning te beschikken en de beperking van het aantal regionale vergunningen tot één per uitgegeven taxivergunning vormen belemmeringen op de vrijheid van vestiging. De maatregelen kunnen worden gerechtvaardigd om het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte in een stedelijke agglomeratie goed te beheren en om het milieu te beschermen, maar niet om zuiver economische redenen zoals de afscherming van de taximarkt.
Zaak
HvJ EU 8 juni 2023, C-50/21, ECLI:EU:C:2023:448, (Prestige and Limousine SL t. Área Metropolitana de Barcelona, Asociación Nacional del Taxi (Antaxi), Asociación Profesional Élite Taxi, Sindicat del Taxi de Catalunya (STAC), Tapoca VTC1 SL en Agrupació Taxis Companys)
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
Voor het aanbieden van taxidiensten in Spanje is vereist dat een aanbieder een vergunning aanvraagt op nationaal niveau. De autoriteiten van het Área Metropolitana de Barcelona (grootstedelijk gebied Barcelona, hierna: AMB) bepaalden in 2015 dat voor de verhuur van personenvoertuigen met chauffeur een aanvullende regionale vergunning nodig was om in de agglomeratie rond Barcelona zulke diensten aan te bieden. Daarbij bepaalt de toepasselijke lokale regelgeving dat het aantal vergunningen voor de verhuur van personenvoertuigen met chauffeur (hierna: PHV-activiteiten) is beperkt tot één per dertig reguliere taxivergunningen. Doordat het aantal taxivergunningen in de regio Barcelona al 35 jaar stabiel is, krijgen potentiële toetreders die PHV-diensten in de regio Barcelona willen aanbieden in de praktijk geen vergunning.
De onderneming ‘Prestige and Limousine S.L.’ (hierna: P&L) is houder van vergunningen voor de exploitatie van PHV-diensten in de regio Barcelona. Ten overstaan van de bevoegde Spaanse rechter, de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, heeft zij beroep ingesteld tot nietigverklaring van de toepasselijke lokale regeling, de Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circula íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona del Consejo Metropolitano del Área Metropolitana de Barcelona (hierna: de RVTC). Bij dezelfde Spaanse rechterlijke instantie lopen meerdere rechtszaken over hetzelfde onderwerp: in totaal vijftien partijen die PHV-diensten in regio Barcelona aanbieden zijn net als de procederende aanbieder, P&L dus, van mening dat de RVTC uitsluitend tot doel heeft om hun activiteiten te belemmeren, met als enige reden om de gevestigde belangen van de reguliere taxibedrijven te beschermen. Dit roept de vraag op of de RVTC een onrechtmatige belemmering op de vrijheid van vestiging vormt.
Rechtsvragen
De Tribunal Superior de Justicia de Cataluña vraagt in het geding om antwoorden op de volgende prejudiciële vragen aan het Europese Hof:
1. Verzetten artikel 49 en artikel 107, lid 1, VWEU zich tegen nationale – wettelijke en bestuursrechtelijke – bepalingen die zonder gegronde reden de verhouding tussen het aantal PHV-vergunningen en het aantal taxivergunningen begrenzen tot 1:30?
2. Verzetten artikel 49 en artikel 107, lid 1, VWEU zich tegen een nationale regeling die zonder gegronde reden een tweede vergunning voorschrijft en aanvullende vereisten stelt voor PHV’s die stadsvervoer willen aanbieden?
Uitspraak Hof
Staatssteun of niet
Het Hof verdiept zich allereerst in de vraag of de regionale regeling, de RVTC, in strijd is met artikel 107 lid 1 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). Het antwoord luidt dat noch het feit dat een aanvullende vergunning is vereist voor het aanbieden van PHV-diensten, noch het feit dat het maximale aantal van die vergunningen is beperkt tot één vergunning voor PHV-diensten per 30 vergunningen voor reguliere taxidiensten, volgens het Hof een overtreding van het staatssteunverbod oplevert.
Hier springt het Hof direct naar de voorwaarde waaraan in dit geval niet is voldaan: er is geen sprake van een bevoordeling die met staatsmiddelen is bekostigd. Bij het vereisen van een vergunning of het beperken van het aantal vergunningen worden geen staatsmiddelen ingezet of overgedragen. Het zijn beide geen positieve prestaties door de overheid (zoals subsidies) die een op geld waardeerbaar voordeel opleveren door het verlagen van lasten die normaal gezien drukken op het budget van taxibedrijven. Ook is geen sprake van een directe belasting van de begroting van het betrokken overheidsorgaan of een te verwachten belasting daarvan.
Strijd met de vrijheid van vestiging
Hierna buigt het Hof zich over de vraag of de beide Spaanse maatregelen een inbreuk op de vrijheid van vestiging vormen en, zo ja, of deze gerechtvaardigd kan worden. Het Hof wijdt weinig overwegingen aan de eerste deelvraag: beide maatregelen vormen belemmeringen op de vrijheid van vestiging. Het vereiste om een aanvullende vergunning aan te vragen voor het aanbieden van PHV-diensten beperkt de toegang tot de markt voor toetreders. De beperking van het aantal uit te geven vergunningen voor PHV-diensten beperkt het aantal in die agglomeratie gevestigde aanbieders van PHV-diensten. Daarmee zijn de beide maatregelen van de AMB in strijd met artikel 49 VWEU.
Rechtvaardiging van de inbreuk
Vervolgvraag is dan of de beide maatregelen kunnen worden gerechtvaardigd. Eerste hindernis is of er sprake is van dwingende redenen van algemeen belang op grond waarvan de AMB rechtmatig een beperking van de vestigingsvrijheid kan baseren. De AMB stelt daarbij dat de RVTC met de twee beperkende maatregelen in de eerste plaats de kwaliteit, de veiligheid en de toegankelijkheid van taxidiensten in de agglomeratie Barcelona wil waarborgen. Taxidiensten worden in de RVTC beschouwd als een dienst van algemeen belang en volgens de tekst van de regeling moet er een ‘billijk evenwicht’ worden gehandhaafd tussen het aantal aanbieders van taxidiensten en het aantal aanbieders van PHV-diensten. Dat zou in het belang zijn van een goed beheer van het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte in de agglomeratie Barcelona en ook de bescherming van het milieu in die regio waarborgen.
Het Hof constateert daarna dat de regionale autoriteiten ook daadwerkelijk kunnen ingrijpen in de taxisector om publieke belangen te borgen. Taxidiensten zijn bijvoorbeeld onderworpen aan quota voor vergunningen, gereguleerde tarieven, een algemene vervoerplicht en eisen met betrekking tot toegankelijkheid voor personen met beperkte mobiliteit. Door deze eisen en kenmerken worden taxidiensten door de AMB beschouwd als een dienst van algemeen belang die in stand moet worden gehouden als belangrijk onderdeel van de organisatie van het stadsvervoer in de stadsagglomeratie Barcelona.
Volgens de AMB lijkt de economische levensvatbaarheid van taxidiensten in gevaar te komen door de toenemende concurrentie door PHV-diensten. Het behoud van evenwicht tussen deze twee vormen van stadsvervoer door zowel nationale als regionale overheden is volgens de AMB een passend en evenredig middel om ervoor te zorgen dat taxidiensten behouden blijven als dienst van algemeen belang, die onderdeel vormt van een meer omvattend stadsvervoermodel. Ook in een eerdere uitspraak van de hoogste Spaanse rechter (de Tribunal Supremo) en meerdere uitspraken van de verwijzende Spaanse rechter is bepaald dat de organisatie van lokaal vervoer aan de keuze van regionale en lokale overheden wordt overgelaten. Om een evenwicht tussen taxidiensten en PHV-diensten te bewaren en ervoor te zorgen dat de dienst van algemeen belang behouden blijft, mocht daarbij van de Spaanse rechtscolleges een verhouding worden vastgelegd tussen taxivergunningen en vergunningen voor PHV-diensten, ten minste, als een minder beperkende ingreep niet voorhanden is.
Opmerkelijk is dat het Hof vaststelt dat de doelstellingen om het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte in een stedelijke agglomeratie goed te beheren en om het milieu in die agglomeratie te beschermen dwingende redenen van algemeen belang kunnen vormen. Opmerkelijk, omdat met name het ‘goede beheer van het verkeer’ niet eerder in die woorden werd erkend als dwingende reden van algemeen belang. Het Hof verwijst wel naar eerdere jurisprudentie, Visser Vastgoed (C‑360/15 en C‑31/16) en Commissie tegen Spanje (C‑400/08). Die beide zaken draaiden echter om lokale regelingen met betrekking tot milieubescherming en ruimtelijke ordening van de bebouwde omgeving en niet specifiek om regelingen om verkeersstromen in goede banen te leiden of het verkeer te regelen.
Puur economisch belang en dienst van algemeen economisch belang
Met het argument dat het aanbieden van PHV-diensten moet worden beperkt om de levensvatbaarheid van taxidiensten te garanderen, maakt het Hof korte metten. Onder verwijzing naar een eerder arrest, Yellow Cab (C‑338/09), waarin het in stand houden van de rendabiliteit van een buslijn werd gewaarborgd door een beschermende lokale regeling niet acceptabel werd geacht, schiet het Hof de RVTC ook op dit punt af. Het feit dat taxidiensten naar Spaans recht als ‘dienst van algemeen belang’ worden aangemerkt, maakt niet dat het hoe dan ook om een dienst gaat die beschermd mag worden in het licht van de vrijheid van vestiging.
Daarnaast blijkt ook niet dat de aanbieders van taxidiensten in de regio Barcelona daadwerkelijk zijn belast met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106 lid 2 van het VWEU. Ook staat volgens het Hof niet vast dat het ontbreken van een beperking op de vrijheid van vestiging een taak van algemeen economisch belang die zou zijn toevertrouwd aan taxibedrijven in gevaar zou brengen. Uit het feit dat taxidiensten bepaalde kenmerken hebben en er regulering van kracht is, maakt niet dat zij kwalificeren als dienst van algemeen economisch belang. De lokale regeling, de RCTV, heeft wel tot doel om de kwaliteit, de veiligheid en de toegankelijkheid van taxidiensten ten behoeve van de gebruikers te waarborgen, maar de beide maatregelen die daaraan gekoppeld zijn, de aanvullende vergunning en de beperking van het aantal vergunningen in de verhouding 1:30, dragen als zodanig niet bij aan bereiken van die doelen. Om die redenen wordt het beroep op de DAEB-uitzondering niet gehonoreerd.
Proportionaliteit
Dan rest de vraag of de beide maatregelen die inbreuk maken op de vrijheid van vestiging proportioneel zijn om de bescherming van een dwingende reden van algemeen belang te verzekeren. Het Hof geeft een aantal duidelijk toetsbare punten mee aan de verwijzende rechter om te kunnen oordelen of de RCTV een proportionele ingreep vormt op de vrijheid van vestiging of niet. Daarbij is eerst de vraag aan de orde of de verplichting om te beschikken over een aanvullende lokale vergunning evenredig kan zijn.
Aanvullende regionale vergunning
Een systeem dat vooraf goedkeuring vereist van een bepaalde activiteit, zoals een vergunningsplicht, is toegestaan volgens het Hof onder de volgende omstandigheden die in de nationale procedure verder moeten worden onderzocht:
- het vergunningensysteem moet tot doel hebben om te toetsen aan criteria die niet discriminerend zijn, die vooraf bekend zijn en daarbij moet willekeur worden voorkomen. De criteria voor toekenning, weigering en, indien relevant, intrekking van vergunningen moeten ook geschikt zijn om te waarborgen dat de doelstellingen die worden nagestreefd op coherente en systematische wijze worden bereikt;
- de beoordelingsbevoegdheid van de instantie die de vergunning kan toekennen of intrekken moet voldoende zijn beperkt. Hier verwijst het Hof naar een argument van P&L dat het onder de RVTC mogelijk is voor de lokale autoriteiten, de AMB, om vergunningen in te trekken naar gelang de actuele omstandigheden van taximarkt, wat kan duiden op een te ruime beoordelingsmarge;
- de procedures voor de afgifte van een specifieke vergunning voor het aanbieden van PHV-diensten op regionaal of lokaal niveau mogen geen herhaling vormen van controles die in het kader van een andere procedure in dezelfde lidstaat reeds zijn verricht;
- de verwijzende rechter moet beoordelen of de specifieke kenmerken van de regio Barcelona rechtvaardigen dat er naast lokale eisen ook nationale eisen gelden om de doelstellingen van een goed beheer van het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte en de bescherming van het milieu binnen de betreffende regio te bereiken.
Vaste verhouding van aantallen vergunningen
De evenredigheid van de vaste verhouding tussen vergunningen voor taxidiensten en PHV-diensten is daarentegen niet of slechts binnen zeer beperkte grenzen aan te tonen volgens het Hof. Als zodanig blijkt niet dat de maatregel om het aantal vergunningen voor PHV-diensten te beperken tot één per dertig vergunningen voor taxidiensten, geschikt is de doelstellingen om het vervoer, het verkeer en de publieke ruimte goed te beheren en het milieu te beschermen te verwezenlijken. Ook de argumenten die partijen voor het Hof naar voren hebben gebracht maken dat niet aannemelijk. Sterker nog, een aantal argumenten spreekt juist voor de PHV-aanbieders:
- de PHV-diensten kunnen het gebruik van particuliere auto’s beperken;
- ondernemingen die PHV-diensten aanbieden op grond van de RVTC dienen te beschikken over eigen parkeerplaatsen en mogen niet op de openbare weg parkeren. Wat dat betreft veroorzaken zij dus wellicht minder problemen dan taxi’s;
- PHV-diensten zijn in hoge mate gedigitaliseerd en kennen flexibele dienstverlening, zoals een voor blinden toegankelijk technologieplatform. Dit kan er juist toe bijdragen dat de doelstelling van efficiënte en inclusieve mobiliteit wordt bereikt, en;
- de geldende regulering zou juist aanmoedigen om voor PHV-diensten voertuigen in te zetten die gebruikmaken van alternatieve energie, wat het milieu ten goede zou komen.
Deze argumenten worden door de AMB en door de Spaanse regering niet ontkracht. Ook zijn er geen studies verricht naar de gevolgen van PHV-diensten op het verkeer, de publieke ruimte en het milieu in de regio Barcelona of van een gunstige of ongunstige impact van de RVTC daarop. Daarmee lijkt die lokale regeling niet geschikt om de diverse mogelijke rechtvaardigingen te dienen. Verder is ook niet gebleken dat een vaste verhouding tussen het aantal vergunningen voor taxidiensten en voor PHV-diensten de belangen van het goede beheer van het vervoer, het verkeer, de publieke ruimte en het milieu zou dienen. Ook is niet gebleken dat minder verregaande maatregelen niet passender zouden zijn.
Decentrale relevantie
Uit deze uitspraak blijkt ten eerste dat het Europeesrechtelijk gezien is toegestaan om beperkingen in het leven te roepen op de vrijheid van vestiging, in het belang van het goede beheer van het vervoer, het verkeer, de publieke ruimte en het milieu. Het belang van het goede beheer van het vervoer en het verkeer werden in eerdere jurisprudentie niet met zoveel woorden erkend. Wel is het zo dat lokale maatregelen om die belangen te dienen moeten voldoen aan bepaalde eisen. Zij moeten non-discriminatoir, geschikt, noodzakelijk, proportioneel en consistent zijn, mogen niet willekeurig zijn en niet enkel economisch belangen dienen en overheden die deze regels toepassen en handhaven mogen niet over een onevenredig grote beoordelingsmarge beschikken. Dit is interessant voor decentrale overheden wanneer zij de beoordeling moeten maken om bepaalde diensten te reguleren.
