Het besluit over staatssteun voor het gebiedsontwikkelingsproject Kanaalzone Apeldoorn geeft een goede kijk op de wijze waarop de Commissie steunmaatregelen voor herontwikkelingsprojecten beoordeelt. Belangrijk punt bij de goedkeuring van onrendabele topfinanciering is dat stedelijke herontwikkeling een publiek belang dient en bijdraagt aan de Europese doelstellingen op het gebied van sociale en economische cohesie.
1. Besluit Europese Commissie, 5 oktober 2011. Grondverkoop en woningbouw Apeldoorn.
Steunmaatregel SA 31877.
2. Beleidsdossier en thematiek
Staatssteun en gebiedsontwikkeling:
– Grondtransacties;
– Onrendabele topfinanciering;
– Woningcorporaties;
– Milieusteun.
3. Relevantie voor decentrale overheden
3.1. Grondtransacties door decentrale overheden
Bij transacties met onroerend goed biedt de Mededeling van de Commissie over staatssteun en grondtransacties mogelijkheden om deze marktconform vorm te geven. Grondtransacties worden marktconform beschouwd als zij tot stand komen via een openbare biedprocedure of een onafhankelijke taxatie voorafgaand aan de grondtransactie. In de afgelopen jaren is de Mededeling grondtransacties in zowel de nationale en Europese rechtspraak, als in de besluitpraktijk van de Commissie, veelvuldig toegepast bij de toetsing van de marktconformiteit bij grondtransacties tussen decentrale overheden en ondernemingen.
3.2 Exploitatietekort herontwikkelingsproject
Herontwikkelingsprojecten kampen vaak met een exploitatieverlies dat inherent is aan de hoge ontwikkelingskosten. Vaak richten dergelijke projecten zich op de revitalisering, leefbaarheid en veiligheid van stadswijken of dorpskernen. In sommige gevallen is realisatie van deze gebiedsontwikkelingsprojecten economisch niet haalbaar tenzij een gemeente of provincie het exploitatietekort afdekt. De Europese Commissie heeft in haar besluitpraktijk de revitalisering van stedelijke en/of landelijke gebieden als EU-doelstelling bestempeld. Het exploitatietekort van herontwikkelingsprojecten (de zogenaamde onrendabele top) die economische en sociale cohesie versterken mag onder een aantal strikte voorwaarden gefinancierd worden op basis van de besluitpraktijk van de Europese Commissie.
4. Korte samenvatting feiten en rechtsvraag
In de gemeente Apeldoorn zal het voormalige industriële gebied geherstructureerd worden om woningbouw mogelijk te maken. Voor het project Kanaalzone Zuid zijn de provincie Gelderland en gemeente Apeldoorn een grondexploitatieproject aangegaan met de woningcorporaties Stichting De Woonmensen en Woonstichting Ons Huis. Door middel van onteigening worden de kavels door de gemeente verkregen. Daarna worden deze kavels bouw- en woonrijp gemaakt. De woningcorporaties gaan sociale huurwoningen en commerciële woningen bouwen op het terrein. Hierbij is de financiering van de sociale woningbouw onder de DAEB-vrijstelling geplaatst.
De gemeente Apeldoorn heeft de reële marktwaarde laten taxeren aan de hand van de residuele grondwaardeberekening.
De Commissie heeft onderzocht of de volgende zaken in overeenstemming waren met de staatssteunregels:
– De marktconformiteit van de grondtransacties;
– De steun voor de bodemsanering;
– De steun voor het exploitatieverlies van het herontwikkelingsproject.
5. Samenvatting besluit
De Europese Commissie heeft het herontwikkelingsproject goedgekeurd.
Ten eerste oordeelde zij dat de grondtransacties die onderdeel waren van de grondexploitatie, marktconform waren. Hiermee heeft de Commissie voor het eerst expliciet de residuele grondwaardeberekening goedgekeurd. De onrendabele top van het project bestaat uit een exploitatietekort voor de woningcorporaties. De compensatie van het exploitatietekort van dit project werd door de Commissie goedgekeurd op basis van artikel 107 lid 3(c) VWEU.
Tot slot keurde Brussel de bodemsanering goed op basis van artikel 107 lid 3(c) VWEU en de milieurichtsnoeren. Belangrijk punt bij de goedkeuring van deze steunmaatregelen is dat stedelijke herontwikkeling een publiek belang dient en bijdraagt aan de Europese doelstellingen op het gebied van sociale en economische cohesie.
5.1 Grondtransacties
Bij de aankoop van gronden kan een onderscheid gemaakt worden tussen terreinen die verontreinigd zijn door de industrie en terreinen die dat niet zijn. De aankoop van gronden door de gemeente werd getoetst aan de Mededeling Grondtransacties.
De gemeente Apeldoorn heeft de reële marktwaarde laten taxeren aan de hand van de residuele grondwaardeberekening. De residuele grondwaarde wordt bepaald door de kosten die gemaakt moeten worden om vastgoed te realiseren – de stichtingskosten – af te trekken van de opbrengsten van het vastgoed.
De Commissie heeft vastgesteld dat deze methode tot een marktconform resultaat leidde. De Commissie stelde tevens vast dat de aankoop van de verontreinigde terreinen door de gemeente en de woningcorporaties geen staatssteun opleverde. Bij het project was slechts één onderneming betrokken die wettelijk aansprakelijk was voor de veroorzaakte verontreiniging. Aan deze onderneming werd een lagere prijs betaald voor de verontreinigde terreinen. Dit was gerechtvaardigd omdat de saneringskosten in de aankoopprijs verrekend werden.
5.2 Saneringsactiviteiten
Als niet kan worden vastgesteld of de voormalige eigenaren van verontreinigde terreinen wettelijk aansprakelijk zijn voor de verontreiniging, mag volgens de milieurichtsnoeren staatssteun voor bodemsanering verleend worden. Daarom oordeelde de Commissie dat voor het herontwikkelingsproject steun voor bodemsanering verleend mocht worden.
5.3 Onrendabele top herontwikkelingsproject
Er wordt gesproken van onrendabele topfinanciering als er sprake is van steun om het (onrendabele) verschil tussen de ontwikkelingskosten en de uiteindelijke marktwaarde bij verkoop (door de ondernemingen) te dekken. Bij dit herontwikkelingsproject was er een dergelijk exploitatietekort. De Commissie stelt dat het project bijdraagt aan sociale en economische cohesie. Zonder financiering van de gemeente en provincie aan de woningcorporaties zou realisatie van het project economisch niet haalbaar zijn geweest.
Verder is de steun ook proportioneel omdat deze slechts een gedeelte van het exploitatietekort dekt. Tot slot ziet de gemeente toe op het voorkomen van overcompensatie van het exploitatietekort. Als de woningcorporaties hogere opbrengsten uit het project ontvangen dan berekend is, moet dit bedrag terug betaald worden aan de gemeente Apeldoorn en de provincie Gelderland. Hiermee heeft de Commissie geoordeeld dat de steun in overeenkomst is met artikel 107 lid 3 (c) VWEU.
6. Uitlichting decentrale relevantie besluit
6.1 Taxatiemethodes
De mededeling van de Commissie schrijft niet een specifieke taxatiemethode voor. Dit is de beleidsruimte van de lidstaten. De Commissie heeft in de toepassing van de Mededeling grondtransacties ruimte geboden voor de verschillende taxatiemethoden in de lidstaten en in Nederland zelf.
Uit de laatste rechtspraak van het Hof van Justitie EU volgt dat het de overheden van de lidstaten een bepaalde beleidsruimte laat in het berekeningssysteem van de grondwaarde, zolang deze berekeningsmethode tot een ‘reële marktwaarde’ leidt (Hof van Justitie EU, 16 december 2010, zaak C-239/09, Seydaland).
6.2 Onrendabele topfinanciering
Uit de besluitpraktijk van de Commissie volgt dat onrendabele topprojecten met in overeenstemming met de staatssteunregels kunnen worden gebracht (zie onder meer steunmaatregel N 555/2008, Nederland, Centrumplan gemeente Mill en St. Hubert). Van belang is dat voldaan wordt aan een aantal aspecten.
Allereerst moet er sprake zijn van een publiek belang dat aansluit op een Europese doelstelling, zoals het bevorderen van sociale cohesie. Daarnaast moet er een marktfalen worden vastgesteld. Een gemeente of provincie moet aantonen dat zonder een (gedeeltelijke) dekking van het exploitatieverlies het project dat een publiek belang dient niet kan worden gerealiseerd. Belangrijk is dat alleen een minimum noodzakelijke bijdrage door de decentrale overheid wordt gefinancierd. Hierbij is het ook van belang om aan de hand van een onafhankelijke taxatie de onrendabele kostenposten in kaart te brengen. De steun mag namelijk slechts de werkelijke projectverliezen compenseren.
Na afloop van een dergelijk project dient een taxatie gemaakt te worden van de daadwerkelijke onrendabele top. Als er sprake is van overcompensatie moet deze terugbetaald te worden door de ontvanger. Hiervoor moet ook een terugbetalingsclausule worden opgesteld die verzekert dat te veel betaalde steun terugbetaald zal worden.
7. Meer informatie
7.1 Links
Handreiking grondtransacties en staatssteun, ministerie van VROM
Vademecum over gebiedsontwikkeling, Europese Commissie
7.2. Literatuur
‘Vastgoedtransacties sneller staatssteunproof‘, Tijdschrift voor Bouwrecht (nr. 6/2011). A.D.L. Knook, p. 374-380.
‘Mededeling staatssteun bij verkoop van grond en gebouwen: simpel maar effectief?’, Tijdschrift voor Staatssteun (nr.1/ 2011). L. de Jong- Goris, p. 5- 12.
’Beleidskansen bij de staatssteunregels’, Pluk de vruchten van de interne markt, SDU 2011. M. Aalbers, B. Hessel.
