Introductie
In de zaak Satini-S beantwoordt het Hof van Justitie van de EU een aantal rechtsvragen van de Letse rechter over compensatie voor schade die is aangebracht aan aquacultuur door beschermde vogels (op grond van de Vogelrichtlijn) in een Natura2000-gebied. De rechter vroeg zich daarbij onder andere af of deze compenserende maatregel aangemerkt moet worden als staatssteun en of de de-minimisverordening voor de visserij- en aquacultuur van toepassing is.
Zaak
HvJ EU 27 januari 2022, C‑238/20, ECLI:EU:C:2022:57 (Satini-S)
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
In deze zaak speelden een aantal rechtsvragen met betrekking tot het verzoek tot compensatie die Satini-S, een aquacultuurbedrijf, bij de Letse milieubeschermingsautoriteit had ingediend. Satini-S heeft namelijk in 2002 twee onroerende goederen gekocht in een beschermd natuurreservaat, dat in 2005 is opgenomen in het Letse Natura2000-netwerk. In 2017 werd door deze onderneming een aanvraag ingediend bij de Letse milieubeschermingsautoriteit tot toekenning van compensatie voor schade die was veroorzaakt door beschermde vogels en andere beschermde dieren aan de aquacultuur. De milieubeschermingsautoriteit wees deze aanvraag echter af omdat Satini-S al het de-minimisplafond van de de-minimisverordening voor de visserij- en aquacultuursector (Verordening (EU) nr. 717/2014) had bereikt. Satini-S was het niet eens met deze afwijzing en stelde dat in dit geval een compensatiemaatregel betrof die niet als staatssteun aangemerkt kon worden. Nadat de vordering van de onderneming in eerste en tweede aanleg werd afgewezen, werd cassatieberoep ingesteld bij de Augstākā tiesa (Senāts), de hoogste rechterlijke instantie in Letland. Bij deze rechter speelden een aantal vragen met betrekking tot het Europese recht, onder andere over het Handvest van de grondrechten van de EU (Handvest), de Vogelrichtlijn, de Europese staatssteunregels en de toepassing van de de-minimisverordening voor de visserij- en aquacultuursector.
Rechtsvragen
De Augstākā tiesa (Senāts) (verwijzende rechter) stelde aan het Hof van Justitie van de EU een drietal vragen:
- Verzet artikel 17 van het Handvest, dat het recht op een billijke vergoeding voor het beperken van het eigendomsrecht waarborgt, zich tegen een compensatie voor schade, veroorzaakt door beschermde vogels op grond van de Vogelrichtlijn in een Natura2000-gebied, die aanzienlijk lager is dan de daadwerkelijk geleden verliezen?
- Moet de compensatie die door een lidstaat wordt toegekend aan een onderneming voor schade veroorzaakt door vogels die zijn aangemerkt als beschermde vogels op grond van de Vogelrichtlijn, worden gezien als staatssteun in de zin van artikelen 107 en 108 van het VWEU?
- Als in de situatie zoals benoemd in vraag 2 inderdaad sprake is van staatssteun, geldt dan het de-minimisplafond van €30.000,- op grond van de de-minimisverordening voor de visserij- en aquacultuursector?
Uitspraak Hof van Justitie EU
Eigendomsrecht en compensatie voor schade
In artikel 17 van het Handvest is het recht op eigendom vastgelegd. In onderhavige zaak is bij de betreffende onderneming schade aangebracht aan zijn aquacultuur in een Natura2000-gebied door vogels die beschermd zijn op grond van de Vogelrichtlijn. Satini-S heeft compensatie aangevraagd voor deze schade. De verwijzende rechter vraagt zich af of het recht op eigendom van artikel 17 zich ertegen verzet dat de compensatie aanzienlijk lager is dan de daadwerkelijk geleden schade.
Het Hof benadrukt allereerst dat het recht op eigendom van artikel 17 van het Handvest geen absolute gelding heeft. De uitoefening van dit recht kan worden onderworpen aan bepaalde beperkingen die gerechtvaardigd zijn op grond van de doelstellingen van algemeen belang die de Unie nastreeft. De bescherming van het milieu is één van deze doelstellingen van algemeen belang. Het recht op eigendom mag worden beperkt wanneer deze beperking daadwerkelijk ziet op het nagestreefde doel van algemeen belang en de beperking geen onevenredige en onduldbare ingreep vormen op het eigendomsrecht waardoor dit recht in de kern wordt aangetast. Dat volgt uit artikel 52, lid 1 van het Handvest. Het Hof concludeert vervolgens dat de maatregelen die in deze zaak aan de orde zijn, zonder compensatie voor Satini-S geen onevenredige en onduldbare ingreep vormen waardoor het eigendomsrecht wordt aangetast. Dit is aan de verwijzende rechter om na te gaan. Het Hof benoemt nog dat het Unierecht geen verplichting kent om compensatie voor schade toe te kennen aan eigenaren van percelen die zijn getroffen door instandhoudingsmaatregelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Lidstaten kunnen dit echter wel overwegen.
Compensatie voor schade aan onderneming in Natura2000-gebied: staatssteun?
De tweede vraag die de verwijzende rechter stelt, ziet op de staatssteunregels, meer specifiek of de compensatie voor de verliezen die een onderneming heeft geleden door beschermingsmaatregelen in een Natura2000-gebied op grond van de Vogelrichtlijn, aangemerkt moet worden als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU.
Er is in onderhavige geval enige twijfel of er sprake is van staatssteun, omdat het een compensatie betreft voor schade die door beschermde vogels is aangericht aan de aquacultuur van Satini-S. De verwijzende rechter wilt dus graag weten of met de compensatie sprake is van staatsmiddelen die Satini-S een voordeel verschaft, gelet op het feit dat het hier een vergoeding betreft.
Het Hof benoemt dat de maatregelen die, in welke vorm dan ook, ondernemingen direct of indirect bevoordelen of een economisch voordeel vormen die de onderneming onder normale marktomstandigheden niet zou hebben ontvangen, staatssteun vormen. Voordelen kunnen in die zin ook voortvloeien uit maatregelen “die de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken”. Volgens het Hof omvat dat ook de extra kosten die ondernemingen hebben als gevolg van wettelijke of bestuursrechtelijke verplichtingen of bij overeenkomst aangegane verbintenissen die van toepassing zijn op een economische activiteit. Het Hof sluit aan bij wat de Advocaat-Generaal in dit verband al opmerkte: de compenserende aard van een maatregel doet niets af aan het voordeel dat die maatregel kan opleveren voor een onderneming.
De compenserende maatregel ziet in dit verband op het vergoeden van schade die de onderneming heeft geleden, ontstaan door natuurlijke gebeurtenissen die zich bij de normale uitoefening van de economische activiteiten van die onderneming hebben voorgedaan. Het Hof concludeert dan ook: “de kosten van de naleving van wettelijke verplichtingen die erop gericht zijn om het milieu, met name in het wild levende dieren, te beschermen en de mogelijke door die dieren aangerichte schade aan een aquacultuuronderneming, zoals aan de orde in het hoofdgeding, zijn immers normale bedrijfskosten”. Dat betekent dat de compensatie voor de geleden schade een economisch voordeel toekent aan Satini-S dat het in normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen.
De conclusie van het Hof is dan ook dat de betreffende compensatie voor schade aangebracht aan de aquacultuur van Satini-S door beschermde vogels in een Natura2000-gebied, een voordeel aan Satini-S oplevert dat eventueel staatssteun kan opleveren in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU. Hiervoor dient wel ook aan de overige staatssteunvoorwaarden te zijn voldaan.
Toetsing aan Altmark-arrest
De verwijzende rechter vraagt zich in dit staatssteunverband echter ook af of hier misschien geen sprake van staatssteun is, omdat de compensatie ziet op schade die is ontstaan doordat de betrokken onderneming verplichtingen van algemeen belang moest aangaan in het kader van bescherming op grond van de Vogelrichtlijn. Het Hof benoemt dat om te oordelen of een voordeel voor een onderneming die belast is met openbare dienstverplichting staatssteun vormt, getoetst moet worden aan de vier cumulatieve criteria van het Altmark-arrest. Het Hof concludeert echter dat Satini-S in dit geval niet belast is met de uitvoering van een duidelijk omschreven openbare dienstverplichting. Het enkele feit dat een onderneming zich moet houden aan nationaalrechtelijke verplichtingen ter uitvoering van het Unierecht, zoals in dit geval de verplichtingen in het kader van het Natura2000-netwerk, maakt nog niet dat het belast is met openbare dienstverplichting.
De-minimisplafond voor visserij- en aquacultuursector
De laatste vraag die de verwijzende rechter stelt, is wanneer bij bovengenoemde compensatie sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU, of dan het de-minimisplafond zoals beschreven in artikel 3, lid 2 van de de-minimisverordening voor de visserij- en aquacultuursector van toepassing is.
Het Hof benoemt hier dat gelet op de toepassingsbereik van artikel 1, lid 1 van de Verordening en het bepaalde in artikel 4 over transparante steun, de de-minimisverordening voor visserij- en de aquacultuursector mogelijk van toepassing is. Dit in het geval de steunverlenende autoriteit de betrokken steun beperkt tot €30.000 en aanmerkt als de-minimissteun. De steun hoeft dan niet te worden gemeld bij de Europese Commissie.
Decentrale relevantie
In deze zaak geeft het Hof van Justitie van de EU nadere duiding over onder andere de staatssteunregels en het verlenen van compensatie voor schade die is ontstaan door beschermde vogels in een Natura2000-gebied. Voor steunverlenende autoriteiten is de conclusie van het Hof interessant om in overweging te nemen: “de kosten van de naleving van wettelijke verplichtingen die erop gericht zijn om het milieu, met name in het wild levende dieren, te beschermen en de mogelijke door die dieren aangerichte schade aan een aquacultuuronderneming, zoals aan de orde in het hoofdgeding, zijn immers normale bedrijfskosten”. De compensatie voor geleden schade levert daarmee een economisch voordeel op voor de betreffende onderneming dat het in normale marktomstandigheden niet zou hebben verkregen. Wanneer de beoogde steunmaatregel ook aan de andere voorwaarden van artikel 107, lid 1 VWEU voldoet, kan er dus sprake zijn van staatssteun.
