Raad van State over stallen: van Nederlands stikstof naar Europese natuurgebieden

De Raad van State heeft op 4 oktober 2023 negen uitspraken gedaan over de verlening van natuurvergunningen aan melkveehouders. Hierbij heeft de Raad van State geoordeeld dat de manier waarop stikstofemissies wordt berekend voor nieuwe stalsystemen, ontoereikend is. Met het hanteren van dit rekeninstrument wordt er niet aan de voorzorgplicht voldaan, die uit Europese wetgeving voortvloeit. Aan de hand van één van de negen uitspraken wordt uitgelegd wat de Raad van State heeft geoordeeld, welke rol de Europese Habitatrichtlijn hierin speelde en wat de consequenties zijn.

Wat is een natuurvergunning?

Een natuurvergunning wordt verleend wanneer een nieuw project wordt gestart of een bedrijf wordt uitgebreid, wat een effect op stikstofemissies zou kunnen hebben. Het uitbreiden of bouwen kan leiden tot een verhoging van de stikstofneerslag. En wanneer de verhoging van stikstof een significant effect heeft op een Natura 2000 gebied, moet de bevoegde provincie het project voorafgaand goedkeuren. Dit gebeurt door het verlenen van een natuurvergunning, waarbij de verandering van de stikstofneerslag door een rekeninstrument wordt bepaald. De wettelijke grondslag voor deze natuurvergunning is vastgelegd in de Wet natuurbescherming.

Wat heeft de Raad van State gezegd?

In de uitspraak 202203805/1/R2 (hierna: de uitspraak) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over een natuurvergunningverlening geoordeeld. De zaak is aanhangig gemaakt door Mobilisation for the Environment (hierna: MOB) jegens het college van Gedeputeerden Staten van Overijssel (hierna: het college). Het college heeft per besluit van 29 september 2020 een natuurvergunning verleend aan een melkveehouderij op grond van artikel 2.7 Wet natuurbescherming. Deze melkveehouderij heeft een natuurvergunning aangevraagd voor het bouwen en hernieuwen van een stal met het emissiearme stalsysteem A1.13 (hierna: een emissiearm stalsysteem).

MOB heeft het besluit over het verlenen van de natuurvergunning bij de rechtbank aangevochten. Zij zijn van mening dat de stikstofuitstoot onjuist door het college is beoordeeld. Het college berekent de omvang van de emissie van het stalsysteem met behulp van emissiefactoren die in de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: Rav-emissiefactor) zijn opgenomen. Volgens MOB zijn de Rav-emissiefactoren niet geschikt om de omvang van de emissie van het betreffende stalsysteem te berekenen.

De rechtbank gaat met de redenering van MOB mee en verwijst naar een eerdere uitspraak van 7 september 2022 waar de rechtbank over de toepassing van Rav-emissiefactoren oordeelde. Het oordeel luidde dat de Rav-emissiefactoren niet voor emissiearme stalsystemen, zoals systeem A1.13, kunnen worden gebruikt in een zogenoemde voortoets of voor een passende beoordeling ter overweging van een natuurvergunning. Volgens de rechtbank bestaat er twijfel over de juistheid van de emissiefactoren, die wetenschappelijk niet kunnen worden gestaafd.

De Afdeling heeft bekrachtigd dat bij het verlenen van natuurvergunning voor emissiearme stalsystemen geen gebruik mag worden gemaakt van de tot nu toe hanteerde Rav-emissiefactoren. Deze Rav-emissiefactoren geven niet duidelijk weer hoeveel stikstof emissiearme stalsystemen daadwerkelijk uitstoten. De Afdeling concludeert dat een melkveehouderij alleen een natuurvergunning kan verkrijgen, indien een passende beoordeling wordt uitgevoerd waaruit blijkt dat de natuur geen schade zal oplopen.

Artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn

Artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn vereist dat lidstaten de bescherming van Natura 2000 gebieden waarborgen indien er een nieuw project wordt uitgevoerd dat mogelijk een effect heeft op het gebied. De Habitatrichtlijn schrijft voor dat er een ‘passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied’ door de bevoegde instantie wordt uitgevoerd. Dit houdt in dat de beste wetenschappelijke kennis moet worden ingezet om vast te stellen dat de kenmerken van een Natura 2000 gebied niet wordt aangetast. Deze beoordeling moet volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) ‘precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel kunnen wegnemen’. Dit wordt ook het voorzorgsbeginsel genoemd. Het voorzorgsbeginsel stelt dat men bij (wetenschappelijke) ontwikkelingen de zorg ervoor draagt dat alle mogelijke (gezondheids)schade wordt voorkomen. Voor natuurgebieden houdt dit in dat lidstaten een voortoets uitvoeren bij bepaalde planvorming, en een passende beoordeling uitvoeren bij een vergunningverlening. Meer over de doorwerking van de Habitatrichtlijn voor decentrale overheden is op deze website te vinden.

Natuurvergunningen en Provincies

In Nederlandse wetgeving is de Habitatrichtlijn in werking getreden door de Wet natuurbescherming. De Europese Unie stelt namelijk algemene voorwaarden in de Habitatrichtlijn, die Nederland vorm heeft gegeven in de Wet natuurbescherming. Provincies zijn volgens artikel 2.7 en 2.8 Wet natuurbescherming bevoegd om natuurvergunningen te verlenen, indien deze voldoen aan de voorwaarden die in de Habitatrichtlijn zijn gesteld. Dat betekent dat bij het verlenen van een natuurvergunning een voortoets en een passende beoordeling moet worden gedaan om de gevolgen van een nieuw project op een Natura 2000 aan te kunnen tonen en de ecologische integriteit te beschermen.

Volgens de Raad van State leveren de Rav-emissiefactoren die voor het verlenen van een natuurvergunning worden gebruikt, te veel twijfel op. De daadwerkelijke hoeveelheid van stikstofuitstoot is door de Rav-emissiefactoren niet volledig vast te stellen.

De Raad van State bericht in het persbericht dat de uitspraken van 4 oktober 2023 het verleningsproces van een natuurvergunning zullen vertragen en daardoor bemoeilijken. Volgens de Raad van State vloeit dit voort uit ‘strenge Europese natuurbeschermingsregels’ waaraan Nederland is gebonden.

Het is echter aan Nederland, en elke andere lidstaat zelf, om een effectieve manier te vinden voor het verlenen van natuurvergunningen die aan Europese wetgeving voldoet, maar ook het proces niet onnodig bemoeilijkt. De lidstaat is vrij hier een eigen invulling aan te geven. Daarbij dient opgemerkt te worden dat de problematiek van stikstofuitstoot een specifiek Nederlands probleem is. Zoals al blijkt uit het bovenstaande, ziet de Europese wetgeving enkel op de bescherming van de natuur, niet op het terugdringen van stikstof in het bijzonder.