1.Introductie:
In het arrest LPN-Europese Commissie staat de vraag centraal of de Europese Commissie verplicht is om het onderzoeksdossier in een niet-nakomingsprocedure openbaar te maken. Dit vraagstuk kan voor decentrale overheden van belang zijn wanneer zij zelf betrokken zijn in een niet-nakomingsprocedure en bijvoorbeeld particulieren documenten over de vermeende niet-nakoming van Europees recht door die decentrale overheid zouden willen opvragen bij de Commissie. Maar ook wanneer decentrale overheden zelf informatie over een niet-nakomingsprocedure zouden willen inwinnen bij de Europese Commissie.
2.Zaak:
LPN-Europese Commissie, Hof van Justitie EU, 14 november 2013, gevoegde zaken C 514/11 P en C 605/11 P
3.Beleidsdossier
Europees recht algemeen, thema openbaarmaking van documenten in een niet-nakomingsprocedure
4. De feiten
LPN is een Portugese, niet gouvernementele organisatie die milieubescherming tot doel heeft. In april 2003 dient zij een klacht in bij de Europese Commissie dat lidstaat Portugal richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna schendt bij het stuwdamproject op de rivier de Sabor. Na deze klacht leidde de Commissie een niet-nakomingsprocedure in tegen Portugal en nam zij contact met deze lidstaat op om na te gaan in hoeverre het project richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand en richtlijn 92/43 kon schenden.
In maart 2007 verzocht LPN de Commissie om toegang tot informatie over de behandeling van haar klacht en om inzage in door de Commissie opgestelde en door de Commissie en Portugal uitgewisselde documenten. De Commissie wees dit verzoek af onder verwijzing naar artikel 4 van Verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Deze Verordening bepaalt overeenkomstig artikel 255 van het voormalige EG-Verdrag (nu artikel 15 VWEU) de beginselen, voorwaarden en beperkingen van het recht van toegang tot documenten van deze instellingen.
De betrokken regeling in kwestie
Artikel 4 van deze verordening bepaalt onder meer in lid 1 dat instellingen de toegang tot een document kunnen weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van openbaar belang of de persoonlijke levenssfeer en integriteit van het individu. Lid 2 bepaalt dat instellingen de toegang weigeren wanneer de openbaarmaking zou leiden tot ondermijning van bescherming van:
-commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom;
-gerechtelijke procedures en juridisch advies; en
-het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
Met name lid 2 derde gedachtestreep (inspecties, onderzoeken en audits) speelde een rol in het weigeringsbesluit van de Commissie uit 2007.
Lid 3 van artikel 4 bepaalt wanneer toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen en betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd. Ook geeft dit lid aan wanneer de toegang tot een document, met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling, wordt geweigerd.
Reactie van de Commissie
Op 18 januari 2008 liet het DG Milieu van de Commissie aan LPN weten dat zij voornemens was de Commissie voor te stellen haar klacht in de niet-nakomingsprocedure over het stuwdamproject te seponeren. Op dezelfde dag stelde LPN beroep in tegen het weigeringsbesluit van de Commissie uit 2007 en verzocht LPN het Gerecht om nietigverklaring van het besluit. In februari 2008 herhaalde LPN haar verzoek om toegang tot de documenten.
Omdat de Commissie in februari 2008 ook had besloten de klacht te seponeren, kon zij in april 2008 aan LPN mededelen dat het weigeren van inzage in de documenten op grond van artikel 4 lid 2, derde gedachtestreep niet langer van toepassing was. LPN kreeg vervolgens inzage in de dossiers van de Commissie en toegang tot de inhoud van een aantal documenten maar bleef de toegang tot een aantal documenten weigeren (oktober 2008). De Commissie beriep zich hier op de uitzonderingen van artikel 4 lid 3, tweede alinea (bescherming besluitvormingsproces) en artikel 4 lid 2, tweede gedachtestreep (bescherming gerechtelijke procedures).
Rechtsvraag aan het HvJ EU
Het Gerecht wijst op 9 september 2011 haar arrest (T-29/08) en verwerpt het beroep van LPN tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie uit 2007 (het besluit tot bevestiging van de weigering van toegang tot documenten in het dossier van een niet nakomingsprocedure tegen Portugal). Vervolgens gaat LPN naar het Hof van Justitie van de EU met het verzoek het bestreden arrest van het Gerecht gedeeltelijk te vernietigen voor zover het Gerecht daarbij de vorderingen van LPN tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie uit 2007 heeft afgewezen en voor zover het documenten en uitreksels van documenten betreft waarvoor de Commissie de weigering van toegang in haar besluit van oktober 2008 heeft gehandhaafd.
5. Samenvatting uitspraak:
Argumenten LPN
LPN baseert haar beroep bij het HvJ EU op meerdere gronden (‘middelen’). De eerste grond heeft de meeste relevantie. Het betreft de grond van LPN dat het Gerecht bij de uitleg van artikel 4, lid 2, derde gedachtestreep (inspecties, onderzoeken en audits) blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. LPN is van mening dat de Commissie de openbaarmaking van alle documenten van een krachtens artikel 226 EG (nu 258 VWEU) ingeleide niet nakomingsprocedure mag weigeren zonder concreet en individueel onderzoek van deze documenten. Maar LPN vindt het ongerechtvaardigd dat wordt aangenomen dat geen enkel (deel van een) document van een dergelijke procedure kan worden meegedeeld zonder enig gevaar voor het doel van deze procedure om de betrokken lidstaat te bewegen tot naleving van het Unierecht.
Daarnaast is LPN het niet eens met het Gerecht, waar het gaat om het aanhalen van het eerdere arrest Commissie/ Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07). De redenering in dat arrest is dat op basis van een algemene aanname toegang tot documenten betreffende controleprocedures inzake staatssteun kan worden geweigerd. LPN vindt dat dit niet op soortgelijke wijze kan worden toegepast op documenten betreffende een niet-nakomingsprocedure.
Uitspraak van het Hof
Met name rechtsoverwegingen 59 t/m 67 van het arrest van het HvJ EU gaan op deze punten van LPN in. Het Hof overweegt het volgende:
‘Het Unierecht, met name artikel 226 EG (nu 258 VWEU), geeft een particulier in niet-nakomingsprocedures niet het recht om het dossier in te zien, ook al leidde zijn klacht tot de procedure. De Commissie heeft in haar interne procedureregels (zie mededeling COM (2002) 141 def betreffende betrekkingen met de klager inzake inbreuken op het gemeenschapsrecht) inzake de administratieve maatregelen ten gunste van de klager alleen toegestaan dat hij op de hoogte wordt gesteld van de genomen besluiten en van het voorstel tot seponering van het dossier.
Voorts is het vaste rechtspraak dat een klager niet gerechtigd is om in een niet-nakomingsprocedure een standpuntbepaling van de Commissie in een bepaalde zin te eisen of om op te komen tegen een weigering van de Commissie om een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat in te stellen. Dienaangaande is het irrelevant dat de klager optreedt tot verdediging van een persoonlijk of openbaar belang.
De Commissie moet namelijk, wanneer zij van mening is dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen, nagaan of tegen deze lidstaat moet worden opgetreden, bepalen welke bepalingen hij heeft geschonden en op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure tegen deze lidstaat moet worden ingeleid.
Het is voorts vaste rechtspraak dat de precontentieuze procedure tot doel heeft, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen, de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.
Openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan kan bovendien de aard en het verloop van deze procedure wijzigen, daar het in die omstandigheden nog moeilijk kan blijken onderhandelingen aan te knopen en een schikking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat tot beëindiging van een verweten niet-nakoming te treffen zodat het Unierecht kan worden nageleefd en een beroep in rechte kan worden vermeden. Tenslotte vormen de documenten van de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure voor de toepassing van eerder vermelde algemene aanname een uniek soort documenten.
Uit dit alles kan worden aangenomen dat de openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan, de aard van deze procedure dreigt aan te tasten en het verloop ervan te wijzigen, zodat de bescherming van het doel van de onderzoeken in de zin van artikel 4 lid 2, derde gedachtestreep van Verordening 1049/2001 in beginsel zou worden ondermijnd. Deze algemene aanname sluit niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt of dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document krachtens artikel 4 lid 2 laatste zinsdeel van Verordening 1049/2001 gebiedt. Bovendien is de Commissie niet gehouden haar besluit te baseren op deze algemene aanname. Zij kan de in een verzoek om toegang bedoelde documenten steeds concreet onderzoeken en een dergelijke motivering geven. Ook is zij, wanneer zij vaststelt dat de dossierstukken gelet op de kenmerken van de door een bepaald verzoek om toegang bedoelde niet-nakomingsprocedure volledig of gedeeltelijk openbaar kunnen worden gemaakt, gehouden tot deze openbaarmaking.’
6.Relevantie
Deze uitspraak is van belang wanneer een decentrale overheid verwikkeld mocht raken in een ingebrekestellingsprocedure. Een particulier kan in zo een procedure in de zogenaamde precontentieuze fase een verzoek doen om inzage in de stukken. Deze fase betreft de voorbereidende fase waarin de Commissie onderzoek doet naar de klacht en de Commissie en de betrokken lidstaat documenten hierover uitwisselen. Deze uitspraak geeft meer duidelijkheid over de gronden waarop dergelijke verzoeken worden behandeld en al dan niet kunnen worden ingewilligd.
Medio 2012 is overigens een voorstel voor een zogenaamde Eurowob (een Europese Wet Openbaarheid Bestuur) gestrand. Daarom blijft Verordening 1047/2001 voorlopig relevant bij verzoeken om openbaarmaking.
7. Meer informatie:
ECER nieuwsbrief, nieuwsbericht 15 november
