Decentrale overheden moeten bij subsidieverlening aan natuur- landschapsbeschermingsorganisaties (NBO’s) rekening houden met de staatssteunregels. Dit is een uitkomst van een arrest van de provincies en NBO’s tegen de Europese Commissie over de Subsidieregeling grondaankoop EHS. Hun verzoek om nietigverklaring van een besluit van de Europese Commissie is van de hand gewezen, omdat het Gerecht in Luxemburg het beroep niet-ontvankelijk verklaarde. Het besluit dat NBO’s ondernemingen zijn, blijft daarmee staan.
De zaak
Het doel van de Subsidieregeling grondaankoop EHS is om de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) te versterken door grondaankoop met als bestemming natuurgebied te subsidiëren. De doelgroep van de regeling zijn particuliere, terreinbeherende natuur- en landschapsbeschermingsorganisaties (NBO’s).
Verenigbaar interne markt
De Europese Commissie heeft deze subsidieregeling na aanmelding door Nederland als verenigbaar met de interne markt verklaard. De kern van de zaak is echter niet de vraag of deze verklaring terecht is, maar het feit dat de Commissie de subsidie überhaupt aanmerkt als een staatssteun.
Toepassing staatssteunregels bij NBO’s
Zoals in onze publicatie ‘Pluk de vruchten van de interne markt’ staat beschreven, is over de vraag of de staatssteunregels van toepassing zijn op NBO’s al de nodige controverse geweest. De staatssteunregels zijn alleen van toepassing op ondernemingen, en volgens de Commissie kunnen natuurbeschermings- en landschapsbeheerorganisaties (NBO’s) als onderneming worden aangemerkt. De twaalf provincies en dertien NBO’s, die de zaak aanspanden, zijn het daar niet mee eens.
Decentrale overheden
Voor decentrale overheden zijn deze vragen van belang, omdat de verantwoordelijkheid voor natuurbeheer is gedecentraliseerd. De provincies voeren nu subsidieregelingen hieromtrent uit, waaronder de regeling in kwestie. Ook gemeenten steunen NBO’s. Als NBO’s niet zouden worden gezien als ondernemingen, zouden zij kunnen worden gesubsidieerd zonder dat decentrale overheden de staatssteunregels hoeven toe te passen.
Uitspraak EU Gerecht, 19 februari 2013. Groningen e.a. en Stichting Het Groninger Landschap e.a. tegen Europese Commissie
Gevoegde zaken T-15/12 en T16/12
Beleidsdossier(s) en thematiek
Natuurbeheer, Staatssteun
Natuurbeheer en biodiversiteit, Milieu en Klimaat
Samenvatting feiten, verloop rechtsgang en rechtsvraag
De Subsidieregeling grondaankoop EHS is op 9 juli 2010 door Nederland aangemeld bij de Commissie. Nederland vroeg de Commissie de maatregel als ‘geen steun’ te kwalificeren. Bij besluit van 13 juli 2011 (C(2011) 4945, PB 303) liet de Commissie weten dat zij de maatregel wel als staatssteun beschouwde.
Verenigbaar interne markt
Op basis van de Kaderregeling DAEB verklaarde de Commissie de staatssteun wel verenigbaar met de interne markt. De Commissie volgde de lijn van de Duitse natuurbeheerbeschikkingen uit 2009 (C(2009) 5080, PB C 230). Volgens de Commissie dienen natuur- en landschapsbeheeractiviteiten een publiek belang, dat niet aan de markt kan worden overgelaten. Om die reden heeft zij de compensaties onder de DAEB-Vrijstellingsbeschikking goedgekeurd.
Nietigverklaring besluit Commissie
In de zaken T-15/12 en T-16/12 hebben de twaalf Nederlandse provincies en dertien natuurbeschermingsorganisaties het Gerecht verzocht om nietigverklaring van het besluit van de Commissie. Nederland heeft dit verzoek als intervenient ondersteund.
Op 19 februari 2013 deed het Gerecht uitspraak in deze gevoegde zaken (2013/C 108/67).
Ondernemingen
Aan de basis van het besluit van de Commissie ligt de constatering dat NBO’s ondernemingen zijn. Een onderneming is elke eenheid die een economische activiteit uitvoert, ongeacht de rechtsvorm en wijze van financiering. Volgens de Commissie zijn de activiteiten voor natuurbeheer gedeeltelijk verweven met economische activiteiten, zoals de verkoop van gewassen en hout, de pacht van land en het aantrekken van toeristen. Het gevolg is dat de staatssteunregels moeten worden toegepast op de NBO’s.
Duitsland
In 2009 heeft Duitsland al een beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht van Eerste Aanleg ingesteld (zaak T-347/09). Nederland heeft in deze zaak geïntervenieerd aan de zijde van Duitsland. Zowel Nederland als Duitsland zijn van mening dat NBO’s geen ondernemingen zijn. Volgens Duitsland verrichten NBO’s activiteiten die niet economisch zijn, omdat zij als non-profitorganisaties gelden en ook als NEDAB benoemd zijn. Duitsland heeft hier de eerdere ‘Nederlandse’ beschikking (NN 41/2005, Groenfondsen) aangehaald waar de activiteiten van NBO’s als niet-economisch bestempeld werden door de Europese Commissie.
Standpunt provincies en NBO’s
Ook de twaalf provincies en dertien NBO’s in onderhavige zaak vinden dat NBO’s niet als onderneming moeten worden gezien. Anders dan in de Duitse zaak, gooien zij het over een meer procedurele boeg. Zij voeren onder meer de volgende argumenten aan voor nietigverklaring van het besluit van de Commissie:
– Het besluit van de Commissie heeft bindende rechtsgevolgen, die voor de verzoeksters ongunstig zijn. Zo brengt het stempel ‘onderneming’ verplichtingen voor lidstaat Nederland en daarmee voor de provincies en NBO’s met zich mee. Zij moeten zich bij het geven en ontvangen van subsidie voortaan aan de staatssteunregels houden;
– De kwalificatie van ‘onderneming’ tast de status van de NBO’s aan, die voorheen werden gekenmerkt als Dienst van Algemeen Belang;
– De toekomstige inkomsten van de NBO’s komen in gevaar, omdat er strengere regels gelden;
– Het besluit van de Commissie belemmert de uitvoering van de bevoegdheden van de provincies.
Samenvatting uitspraak
Het Gerecht heeft het beroep om nietigverklaring niet-ontvankelijk verklaard. Het Gerecht heeft eerst bekeken of het de zaak in behandeling kon nemen. Om dat te bepalen, heeft het Gerecht onderzocht of de provincies en NBO’s wel voldoende ‘procesbelang’ hebben: een ‘reëel en actueel voordeel’ bij de nietigverklaring van het besluit van de Commissie. Volgens het Gerecht is dit niet het geval. De zaak wordt daarom niet in behandeling genomen.
Toepassing staatssteunregels
Het Gerecht gaat ook niet inhoudelijk in op de vraag of NBO’s ondernemingen zijn en of de staatssteunregels op hen van toepassing zijn. Anders dan de verzoeksters stellen, is de kwalificatie van ‘onderneming’ volgens het Gerecht namelijk niet juridisch bindend. De provincies en NBO’s kunnen er dus geen procesbelang aan ontlenen.
Uitgangspunt
In plaats daarvan heeft het Gerecht bij het bepalen van het procesbelang de goedkeuring van de Commissie van de aangemelde steunmaatregel als uitgangspunt genomen. Ook vanuit dat perspectief hebben de verzoeksters volgens het Gerecht geen procesbelang, ofwel onvoldoende voordeel, om de zaak in behandeling te nemen.
Ontbreken procesbelang
Het Gerecht voert de volgende redenen aan voor het ontbreken van procesbelang voor de provincies en NBO’s:
– Volgens de verzoeksters heeft de Commissie het belang van lidstaat Nederland in haar besluit onvoldoende meegenomen. Het Gerecht stelt echter dat Nederland de zaak niet aangespannen heeft. Dit argument is dus niet relevant;
– Als het Commissiebesluit nietig zou worden verklaard, zouden de verplichtingen van de staatssteunregels niet meer voor Nederland gelden, wat dus een voordeel met zich meebrengt. Het Gerecht stelt echter dat die verplichtingen voor de lidstaat gelden en niet voor de verzoeksters zelf. Bovendien is de verklaring dat een steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt juist voordelig voor de verzoeksters, niet nadelig;
– Het argument dat de inkomsten van de NBO’s onzeker worden, omdat er strengere regels van toepassing zijn, speelt in de toekomst. Dit is volgens het Gerecht niet ‘reëel en actueel’ genoeg om te worden meegewogen.
– Het besluit van de Commissie leidt volgens de NBO’s tot extra administratieve lasten, omdat zij hun boekhouding moeten gaan scheiden. Dat is echter een gevolg van de kwalificatie als onderneming door de Commissie en dat was juist het aspect dat het Gerecht niet meeneemt in haar beslissing.
Nederland niet zelf beroep aangespannen
J.H. Jans noemt het in Milieu & Recht overigens opvallend dat lidstaat Nederland zich wel heeft gevoegd bij de provincies, maar niet zelf beroep heeft aangespannen. Omdat een lidstaat geen procesbelang hoeft aan te tonen, was het Gerecht mogelijk dan wel ingegaan op de vraag of NBO’s ondernemingen zijn.
Uitlichting decentrale relevantie uitspraak
Door de uitspraak van het Gerecht blijft de beslissing van de Europese Commissie over de Subsidieregeling grondaankoop EHS overeind. Dat betekent dat NBO’s moeten worden gezien als ondernemingen en dat de staatssteunregels van toepassing zijn. Bij subsidieverlening aan NBO’s moeten decentrale overheden dus rekening houden met die regels.
Staatssteunregels voor grondtransacties
Wanneer een decentrale overheid grond met een NBO voor een prijs die afwijkt van de marktprijs (en niet onder de goedgekeurde subsidieregeling valt), bestaat er al gauw een risico op staatssteun.
Verloopt de verkoop van de overheidsgrond via een van de volgende twee verkoopprocedures, dan gaat de Commissie er vanuit dat er geen sprake is van staatssteun:
– De overheidsgrond wordt via een openbare en onvoorwaardelijke biedprocedure, verkocht aan de hoogste bieder;
– De marktwaarde van de overheidsgrond wordt vóór de verkoop door een onafhankelijke taxateur vastgesteld. Volgens deze marktwaarde wordt de overheidsgrond verkocht.
Staatssteunproof maken: DAEB en de-minimis
Steun aan NBO’s kan op verschillende manieren staatssteunproof worden gemaakt. Een decentrale overheid mag een onderneming bijvoorbeeld belasten met het uitvoeren van een taak in het publiek belang, zo blijkt ook uit het Commissiebesluit. Voor het aanwijzen en financieren van een DAEB gelden aparte staatssteunregels.
Een andere manier is de De-minimisvrijstelling, waaronder decentrale overheden over een periode van drie belastingjaren één onderneming tot € 200.000,= mogen steunen.
Administratieve verplichtingen
Bij het subsidiëren van NBO’s moeten decentrale overheden ook rekening houden met een aantal procedurele verplichtingen, zoals de cumulatiebeperking, het scheiden van de boekhouding en kennisgevingen en rapportages.
Meer informatie
Milieu & recht, Jaargang 40, Nummer 6, 2013, pagina 361-368
Beschikking Natuurbeheer C2011 4945
Grondtransacties, Staatssteun
DAEB en staatssteun, Staatssteun, over de aparte staatssteunregels voor het aanwijzen van DAEB
De-minimis landbouw, Staatssteun, over de voorwaarden voor de De-minimisvrijstelling
