Introductie
Moeten accomodatiebemiddelaars, waaronder Airbnb, meewerken aan maatregelen ter bevordering van het innen van belasting? Of beperken zulke eisen de vrijheid van accomodatiebemiddelaars om hun diensten aan te bieden in een lidstaat? In deze zaak legde de hoogste Italiaanse bestuursrechter drie eisen uit een Italiaanse belastingregeling voor aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Zaak
HvJEU 22 december 2022, zaak C-83/21, ECLI:EU:C:2022:1018
Feiten
Op het online platform Airbnb kunnen verhuurders hun accommodatie voor kortdurende verhuur aanbieden aan potentiële huurders. Een Italiaanse algemene belastingregeling stelt een viertal eisen aan verhuurders en aan huurbemiddelaars die al dan niet online hun diensten aanbieden, ongeacht of het om Italiaanse partijen gaat. Zulke accomodatiebemiddelaars moeten allereerst gegevens verzamelen met betrekking tot huurovereenkomsten die via hun organisatie zijn gesloten. Daarnaast moeten zij die gegevens verstrekken aan de Italiaanse belastingdienst. De tweede eis is dat verhuurders en bemiddelaars het percentage van de huurprijs inhouden dat aan de Italiaanse belastingdienst verschuldigd is. Indien een accomodatiebemiddelaars geen vaste inrichting in Italië heeft, is deze tot slot ook verplicht om in Italië een fiscaal vertegenwoordiger aan te wijzen. De regeling is mede van toepassing op online huurbemiddeling, maar ziet daar niet specifiek op.
In Richtlijn 2015/1535 bevat de zogenoemde ‘kennisgevingsprocedures voor technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij’. Airbnb is van mening dat de Italiaanse belastingregeling conform deze Richtlijn vooraf had moeten worden gemeld bij de Europese Commissie. Daarnaast stelt Airbnb dat de nationale regeling in kwestie een schending van de vrijheid van het aanbieden van diensten oplevert, vervat in artikel 56 VWEU. Airbnb heeft de bevoegde Italiaanse rechter gevraagd om nietigverklaring van een besluit van de Italiaanse belastingdienst. Na verwerping van dit verzoek in eerste instantie heeft Airbnb hoger beroep ingesteld bij de hoogste Italiaanse bestuursrechter.
Prejudiciële vragen
Om tot een uitspraak te kunnen komen heeft dit Italiaanse rechtscollege het Hof van Justitie van de Europese Unie gevraagd om de volgende vragen te beantwoorden.
Richtlijn 2015/1535 bezigt de begrippen “technisch voorschrift” en “regel betreffende diensten”. De eerste vraag van de verwijzende nationale rechter is of daaronder ook een nationale belastingregeling valt die niet direct is bedoeld om een specifieke dienst van de informatiemaatschappij te reguleren. Wel kan de betrokken Italiaanse regeling van invloed zijn op de manier waarop accomodatiebemiddelaars in Italië hun diensten kunnen aanbieden.
Ten tweede vraagt de nationale verwijzende rechter zich af of het beginsel van vrijheid van dienstverrichting, zoals opgenomen in artikel 56 VWEU, van toepassing is op de onderhavige regeling. Indien die bepaling van toepassing is, is de vraag of enkele vergelijkbare beginselen die voortvloeien uit de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) en uit Richtlijn Elektronische Handel (Richtlijn 2000/31) in de weg staan aan een fiscale nationale regeling op grond waarvan accommodatiebemiddelaars op de Italiaanse markt moeten voldoen aan de drie hierboven omschreven vereisten. Als dat het geval is, wil de nationale verwijzende rechter graag weten of de drie Italiaanse vereisten gerechtvaardigde beperkingen op het vrije verkeer van diensten kunnen opleveren, omdat de heffing van de door de gebruikers van de dienst verschuldigde belastingen anders niet doeltreffend zou verlopen.
Tenslotte heeft de verwijzende nationale rechter ook een vraag over de prejudiciële procedure zelf. In het onderhavige geval heeft een partij in het geding een vraag van uitlegging van het Europees recht aangekaart en daarbij zelfs de formulering van die vraag ter hand genomen. De verwijzende nationale rechter vraagt zich af of artikel 267 VWEU zo moet worden uitgelegd dat de rechter de vraag nog steeds op autonome wijze kan formuleren.
Antwoord op de eerste en tweede vraag
Voor de vraag of de Richtlijn Elektronische Handel (Richtlijn 2000/31) van toepassing is, verwijst het Hof van Justitie van de Europese Unie naar haar uitspraak op 27 april 2022, waarover Kenniscentrum Europa Decentraal eerder al dit EUrrest schreef. Daarin stelt het Hof dat als de voorwaarden onlosmakelijk verbonden zijn met de fiscale nationale regeling, deze voorwaarden zijn uitgesloten van de Werkingssfeer van de Richtlijn Elektronische Handel. Wat betreft de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123), komt het Hof tot dezelfde conclusie op basis van dezelfde overweging. Ook de toepassing van Richtlijn 2015/1535 wordt om dezelfde reden uitgesloten.
Vervolgens beantwoordt het Hof de vraag of de eisen in de fiscale nationale regeling moeten worden aangemerkt als “belastingen” of “fiscale belastingen” zoals omschreven in de hiervoor genoemde richtlijnen:
- Het verzamelen en verstrekken van gegevens: deze twee maatregelen zijn in principe niet gericht tot de accommodatiebemiddelaar. Toch ziet het Hof deze maatregel als een fiscale bepaling, omdat de te ontvangen administratie fiscaal van aard is en de maatregel onderdeel is van een fiscale nationale regeling. Ook is het van belang dat de inlichten onlosmakelijk verbonden zijn met de regeling, want alleen op basis daarvan kan worden bepaald wie belasting dient te betalen.
- Het inhouden van een percentage van de huuromzet voor de belastingdienst: Deze maatregel zorgt voor het innen van belasting door accomodatiebemiddelaars in naam van de belastingdienst, waardoor de maatregel fiscaal van aard is.
- Het aanwijzen van een fiscaal vertegenwoordiger: Deze verplichting zorgt voor een doeltreffende inning van de belasting in Italië en kan daarom ook worden aangemerkt als een fiscale bepaling.
Deze drie eisen dienen dus allemaal te worden aangemerkt als belastingen en fiscale bepalingen, zoals gedefinieerd in de drie genoemde richtlijnen. Na deze conclusie vervolgt het Hof met de vraag of deze eisen in strijd zijn met de vrijheid van dienstverlening, zoals neergelegd in artikel 56 VWEU. Het reguleren van het heffen van belastingen is geen bevoegdheid van de Europese Unie; desalniettemin dient de regelgeving in overeenstemming te zijn met het Europese recht. Per eis van de fiscale nationale regeling beoordeelt het Hof vervolgens of er sprake is van strijdigheid met artikel 56 VWEU:
- Het verzamelen en verstrekken van gegevens: deze eis verplicht alle accommodatiebemiddelaars slechts om, als zijn hun diensten aanbieden op de Italiaanse markt, daarvan een administratie bij te houden. Het is daarmee geen voorwaarde om de dienst in Italië te mogen gaan aanbieden. Het leidt er slechts toe dat alle bemiddelaars op de Italiaanse markt extra kosten moeten maken. Het Hof concludeert dat deze verplichting niet leidt tot een beperking van accomodatiebemiddelaars om hun diensten aan te bieden.
- Het inhouden van een percentage van de huuromzet voor de belastingdienst: Ook voor deze eis geldt volgens het Hof dat deze de vrijheid om diensten aan te bieden niet beperkt. Niet aangetoond is dat de last van deze eis hoger is voor niet-Italiaanse ondernemingen. De eis leidt dus ook slechts tot extra kosten voor alle bemiddelaars op de Italiaanse markt.
- Het aanwijzen van een fiscaal vertegenwoordiger: Aangezien deze eis alleen geldt voor ondernemingen die niet gevestigd zijn in Italië, levert deze eis mogelijk wel een beperking van de vrijheid om diensten aan te bieden op. Mogelijk bestaan er minder verdergaande middelen dan het aanwijzen van een fiscaal vertegenwoordiger om er voor te zorgen dat doeltreffend belasting kan worden geïnd. Daarom acht het Hof deze eis in strijd met artikel 56 VWEU.
Antwoord op de derde vraag
Op basis van artikel 267 VWEU kan een nationale rechter een prejudiciële vraag stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Deze vraag dient noodzakelijk te zijn voor de nationale rechter om uitspraak te kunnen doen in een zaak en dient te gaan over de uitleg en geldigheid van Europees recht en beleid. Op grond van artikel 267 VWEU is een nationale rechter verplicht om een prejudiciële vraag te stellen indien er geen hoger beroep meer open staat tegen de uitspraak van die nationale rechter. Het Hof merkt op dat een nationale rechter zelf moet afwegen of het noodzakelijk en relevant is om een vraag aan het Hof voor te stellen. Het formuleren van de vraag is ook een autonome bevoegdheid van deze nationale rechter. De nationale rechter is bovendien niet verplicht om een prejudiciële vraag te stellen indien het antwoord op die vraag geen invloed heeft op de uitspraak. Partijen in het geding kunnen dus niet de formulering van de prejudiciële vraag bepalen of aanpassen.
Decentrale relevantie
Dit arrest is van belang voor decentrale overheden omdat het Hof uitdrukkelijk bepaalt dat nationale regelingen verplichten om op (schriftelijk) verzoek gegevens op het gebied van (toeristen)belastingen te overleggen, gezien moeten worden als belastingmaatregelen. Daarmee zijn zij ten eerste uitgesloten van de werkingssfeer van de Richtlijn elektronische handel, zoals eerder bevestigd in haar arrest van 22 april 2022, maar ook van de Dienstenrichtlijn en Richtlijn Elektronische Handel. Het verlangen van een online aanbieder van diensten dat deze gegevens verzamelt en verstrekt of een percentage van de geïnde bedragen voor de belastingdienst inhoudt, kunnen niet worden aangemerkt als maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve handelsbeperking. Zij zijn daarmee niet in strijd met het vrije verkeer van diensten. Het aanwijzen van een fiscaal vertegenwoordiger voor ondernemingen, die niet in Nederland of binnen de grenzen van de decentrale overheid zijn gevestigd, leidt wel tot een inbreuk op het vrij verkeer van diensten. Decentrale overheden kunnen dus binnen deze randvoorwaarden informatie eisen van dienstverrichters om lokale heffingen en belastingen te kunnen innen.
