Onze gemeente wil 65-plussers met de Nederlandse nationaliteit korting geven op een toegangskaartje voor het gemeentelijk museum. 65-plussers met een andere nationaliteit komen niet in aanmerking voor deze korting. Kan deze maatregel problemen opleveren met het Europese recht, en dan met name strijdigheid opleveren met de regels van vrij verkeer?
Antwoord in het kort
Ja, indien de korting alleen geldt voor Nederlandse 65-plussers dan druist dit in tegen de principes van vrij verkeer. De Europese rechter heeft in het verleden bepaald dat ook dienstontvangers – in dit geval de bezoekers van het museum- en niet alleen dienstverleners die zich binnen de Europese Unie verplaatsen, een beroep op het vrij verkeer van diensten kunnen doen. Een dergelijke maatregel zou wel zijn toegestaan indien de korting geldt voor alle 65-plussers, dus ook die uit andere lidstaten. Toeristen uit andere lidstaten hebben namelijk het recht om van dezelfde overheidsvoorzieningen gebruik te maken als de inwoners van de eigen lidstaat. Dit geldt ook voor bepaalde goedkopere tarieven voor bijvoorbeeld openbaar vervoer of musea.
Uitzonderingen
Er zijn echter wel uitzonderingen mogelijk die de uitoefening van de in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken. In dat geval moet aan vier voorwaarden worden voldaan:
1. Zonder discriminatie worden toegepast;
2. Rechtvaardiging op grond van dwingende redenen van algemeen belang;
3. Noodzakelijk;
4. Proportioneel.
1) Discriminerend
Het bieden van bepaalde voordelen alleen aan personen die woonachtig zijn in een specifieke gemeente of regio kan direct discriminerend zijn. Een maatregel is indirect discriminerend als deze zowel voor nationale onderdanen (bijvoorbeeld woonachtig buiten de gemeente) als andere EU-burgers geldt, maar in de uitwerking vooral onderdanen van andere lidstaten treft of door hen moeilijker is te vervullen (benadelingsvereiste). In het geval van een leeftijdsvereiste, zoals in deze casus, zal hier waarschijnlijk geen sprake van zijn.
Voor de kwalificatie van een maatregel als discriminerend is het niet noodzakelijk dat zij tot gevolg heeft dat alle eigen onderdanen worden begunstigd of dat enkel sommige groepen onderdanen van andere lidstaten (bijvoorbeeld alleen onderdanen die in een bepaalde gemeente woonachtig zijn) worden benadeeld. Maar als de gemeente, zoals in dit geval, alleen toegangskorting verstrekt aan Nederlandse 65-plussers, dan benadeelt zij daarmee onderdanen van andere lidstaten.
2) Rechtvaardigingsgronden
Echter, niet alle (in)direct discriminerende of vrij verkeer belemmerende maatregelen zijn op grond van het Europees recht verboden. Een discriminerende of belemmerende maatregel is alleen verboden als daarvoor geen rechtvaardiging bestaat. Binnen het Europees recht zijn twee soorten rechtvaardigingsgronden te onderscheiden, namelijk die genoemd zijn in het Verdrag (VWEU) en de zogenaamde ongeschreven rechtvaardigingsgronden (ook wel ‘rule of reason’ of ‘dwingende redenen van algemeen belang’ genoemd).
Als we het hebben over de rechtvaardigingsgronden genoemd in het Verdrag dan hebben we het over bescherming van de openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid, betrekkingen in overheidsdienst en werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag (artikel 51 en 52 VWEU).
De ‘rule of reason’ berust op rechtvaardigingsgronden die door het Hof in haar jurisprudentie zijn benoemd, maar het betreft een niet-uitputtende lijst. In principe komen alle (niet economische) dwingende redenen van algemeen belang in aanmerking. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan sociale redenen.
Overheden zouden bijvoorbeeld kunnen denken aan bepaalde culturele beleidsdoelen als rechtvaardigheidsgrond.
3) en 4) Noodzakelijk en proportioneel
De vraag die vervolgens nog gesteld moet worden is of de vrij verkeer belemmerende maatregel (in dit geval de korting) noodzakelijk en proportioneel is. Is de korting voor eigen inwoners noodzakelijk bijvoorbeeld ter bevordering van cultuur? Is de korting noodzakelijk om sociale uitsluiting tegen te gaan? Of zijn er ook minder vergaande maatregelen te bedenken om hetzelfde doel te bereiken (proportionaliteit).
Conclusie
U mag niet alleen toegangskorting verstrekken aan eigen inwoners omdat daarmee onderdanen van andere lidstaten worden benadeeld. Vervolgens dient u een goede rechtvaardiging (ad 2) en motivatie te hebben voor de kortingsregeling en moet u voldoende kunnen aantonen dat er geen andere, minder vergaande maatregelen zijn om het nagestreefde doel te bereiken (ad 3 en 4). In dat geval is de maatregel (kortingsregeling voor alle 65-plussers) dus mogelijk toegestaan.
Jurisprudentie over Recht op tariefvoordelen
Een interessante zaak van het EU HvJ op in dit kader te vermelden betreft een zaak van de Europese Commissie tegen Italië uit 2003. In deze zaak C-388/01, over de toegang tot Italiaanse musea, stond het door de decentrale overheden toegekende recht op tariefvoordelen bij de toegang tot musea, historische gebouwen, parken, etc. centraal. Dit recht werd in dit geval door de Italiaanse overheid alleen toegekend aan personen jonger dan 17 en ouder dan 60 of 65 jaar met de Italiaanse nationaliteit of ten behoeve van ingezetenen van een bepaalde regio in Italië.
Het Hof oordeelde dat het gehanteerde woonplaatsvereiste gekwalificeerd moet worden als een (indirecte) discriminatie op grond van nationaliteit. Een indirect discriminerende woonplaatseis kan volgens het Hof alleen gerechtvaardigd zijn op basis van objectieve overwegingen die los staan van de nationaliteit en die evenredig zijn aan een legitieme doelstelling.
In overeenstemming EU-regels
Het toegangstarievenbeleid voor 65-plussers in Nederlandse musea lijkt in overeenstemming te zijn met de Europese regels. Volgens de Nederlandse Museumvereniging zijn de musea op de hoogte van het feit dat de kortingen die zij mogelijkerwijs aan ouderen geven ook toegankelijk moeten zijn voor burgers van overige EU-lidstaten als deze bezoekers aan kunnen tonen dat zij de desbetreffende leeftijd hebben bereikt.
Meer informatie
Vrij verkeer, Kenniscentrum Europa Decentraal
Uitzonderingen op verboden vrij verkeer, Kenniscentrum Europa Decentraal
Is een kortingsregeling voor eigen inwoners voor het zwembad toegestaan?, Kenniscentrum Europa Decentraal
ICER-checklist voordeelregelingen eigen inwoners
C-338/01 (Commissie/Italië), uitspraak Europese Hof van Justitie 16 januari 2003
