Introductie
In deze zaak heeft het Europees Hof van Justitie een vraag beantwoord van een Oostenrijkse rechter. Ter discussie stond de vraag of een entiteit die indirect schade heeft geleden van een inbreuk op het kartelverbod (artikel 101 VWEU) deze schade vergoed kan krijgen. De zaak is relevant voor decentrale overheden omdat er sprake is van een publieke entiteit die subsidie heeft verstrekt aan gedupeerden van de kartelactiviteiten.
Zaak
HvJ EU 12 december 2019, C-435/18, ECLI:EU:C:2019:1069 (Otis e.a./Land Oberösterreich e.a)
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
De prejudiciële vraag wordt gesteld in een geding over de uitlegging van artikel 101 van het Verdrag van de Werking van de EU (VWEU). Er zijn verschillende partijen bij de zaak betrokken: aan de ene kant staan vijf ondernemingen (waaronder Otis GmbH) en aan de andere kant staat het Land Oberösterreich (een deelstaat van Oostenrijk) samen met veertien andere entiteiten.
De deelstaat en de entiteiten hebben bij de Oostenrijkse handelsrechter een vordering ingediend voor vergoeding van de schade die zij hebben geleden door kartelactiviteiten van de ondernemingen. Het kartel bevond zich op de markt voor de installatie en het onderhoud van liften en roltrappen in België, Duitsland, Luxemburg en Nederland.
In tegenstelling tot de veertien andere entiteiten stelde het Land Oberösterreich echter dat zij geen schade heeft geleden als directe of indirecte afnemer van de producten waarop het kartel betrekking had, maar in de hoedanigheid van subsidieverstrekker. De deelstaat heeft in de periode van het kartel zachte leningen verstrekt ter bevordering van de woningbouw. De voorwaarden van deze leningen waren gunstiger dan de normale marktrente, doordat het rentepercentage werd afgestemd op de totale bouwkosten. Omdat de prijzen van de installatie van de liften door de kartelpraktijken hoger lagen, heeft de deelstaat ook hogere leningen verstrekt. De deelstaat stelt dat wanneer het kartel niet had bestaan, zij het bedrag dat zij over zou houden bij het verstrekken van lagere leningen tegen de gemiddelde rente van federale staatsleningen op winstgevende wijze had kunnen investeren.
Procesverloop
De nationale rechterlijke instanties hadden verschillende ideeën over het al dan niet toewijzen van de vordering. De Oostenrijkse handelsrechter heeft het eerste verzoek van de deelstaat afgewezen, omdat het Land Oberösterreich geen marktdeelnemer was en daarmee alleen indirecte schade van het kartel heeft ondervonden. De rechter in hoger beroep gaf aan dat het kartelverbod ook strekt tot bescherming van de financiële belangen van degenen die extra kosten moeten dragen als gevolg van de verstoring van de mededinging, en een aanzienlijk deel van de activiteit op de markt was slechts mogelijk door toedoen van de subsidies.
Uiteindelijk kwam de zaak terug bij het Oberste Gerichtshoff (de hoogste Oostenrijkse federale rechter in civiele en strafzaken). Deze stelde vast dat volgens Oostenrijks recht een schadevergoeding niet kan worden verleend, omdat de schade van de deelstaat niet in voldoende causaal verband staat tot het doel van het verbod van kartelafspraken. Dat doel is namelijk het behoud van de mededinging op de door het kartel beïnvloede markt. Naar Oostenrijks recht kan zuivere vermogensschade slechts worden vergoed wanneer de onrechtmatigheid van het schadebrengende gedrag voortvloeit uit de rechtsorde. Dat wil zeggen dat aansprakelijkheid alleen aan de orde is indien er schade ontstaat bij een gedupeerde die de geschonden beschermingsnorm juist wilde vermijden. Omdat het Land Oberösterreich geen marktdeelnemer is, heeft de deelstaat geen recht op schadevergoeding.
Hoewel de procedurele handhaving van het recht op schadevergoeding in kartelzaken geregeld wordt door nationaal recht, is de uitleg van de materiële voorwaarden voorbehouden aan de Unierechter. Het Oberste Gerichtshoff vraagt daarom aan het EU Hof van Justitie duidelijkheid over de vraag of artikel 101 VWEU strekt tot bescherming van de financiële belangen van degenen die extra kosten moeten dragen als gevolg van de verstoring van de marktverhoudingen.
Rechtsvragen
De verwijzende rechter stelt de volgende prejudiciële vraag:
- Moeten entiteiten zoals de organisatie in het hoofdgeding — die niet als leverancier of afnemer actief zijn op een door een kartel beïnvloede markt — wel schadevergoeding van deze karteldeelnemers kunnen vorderen, om zo de volle werking van het kartelverbod van artikel 101 VWEU te waarborgen?
Uitspraak Hof
Het Hof stelt dat aan de volle werking van artikel 101 VWEU, en met name aan het nuttig effect van het kartelverbod zou worden afgedaan, indien het niet voor eenieder mogelijk is de schade die is geleden door het kartel vergoed te krijgen. Er moet dan wel een causaal verband bestaan tussen de geleden schade en de gedragingen van het kartel. De lidstaten moeten zorgen dat de nationale regels eenieder het recht verlenen om vergoeding van de geleden schade te vorderen.
Met inachtneming van deze overwegingen sluit het Hof aan bij de zienswijze van advocaat-generaal Kokott (conclusie A-G). De A-G gaf aan dat ook uit onderhavig geval weer blijkt dat het ontstaan van schade als gevolg van een kartel niet beperkt hoeft te zijn tot de leveranciers of afnemers van de markt (punt 78, 79). Als de mogelijkheid om vergoeding te vorderen van de geleden schade daarom beperkt zou zijn tot de partijen op de door het kartel beïnvloede markt, zou de volle werking en het nut van artikel 101 VWEU, evenals de doeltreffende bescherming tegen de nadelige gevolgen van een inbreuk op de mededingingsregels aanzienlijk worden aangetast. Hierdoor zouden immers potentiële slachtoffers op voorhand worden uitgesloten van de mogelijkheid om schadevergoeding te vorderen.
Causaal verband met de inbreuk of met beschermingsdoelstellingen?
Hierna beoordeelt het Hof de conclusie van de verwijzend rechter dat volgens Oostenrijks recht de schade van de deelstaat niet in voldoende verband staat met de beschermingsdoelstelling van artikel 101 VWEU (mededinging) om voor vergoeding in aanmerking te komen. Het Hof stelt dat om voor vergoeding in aanmerking te komen moet worden gekeken naar een causaal verband met de inbreuk op artikel 101 VWEU. Het is niet nodig dat de door de betrokken persoon geleden schade daarbovenop ook nog een specifiek verband vertoont met de door artikel 101 VWEU nagestreefde ‘beschermingsdoelstelling’. Anders zouden de karteldeelnemers niet gehouden zijn om alle schade te vergoeden die zij hebben kunnen veroorzaken (r.o. 30-31). Zoals de A-G opmerkte is het overigens juist in overeenstemming met de beschermingsdoelstellingen van artikel 101 VWEU dat elke schade die in een causaal verband met de inbreuk op deze bepaling staat voor vergoeding in aanmerking komt (punt 84).
Conclusie Hof
Het Hof concludeert dat personen die niet als leverancier of afnemer op de door het kartel beïnvloede markt actief zijn, vergoeding kunnen vorderen van schade die voortvloeit uit het feit dat zij wegens dat kartel hogere subsidies hebben moeten toekennen dan wanneer dat kartel niet had bestaan, en zij dit verschil dus niet voor meer lucratieve investeringen hebben kunnen gebruiken.
De verwijzend rechter moet nagaan of de deelstaat in dit geval dergelijke schade heeft geleden. Daarbij moet gekeken worden of de publieke autoriteit al dan niet beschikte over de mogelijkheid om meer lucratieve investeringen te doen en, zo ja, of deze autoriteit de noodzakelijke bewijzen levert voor het bestaan van een causaal verband tussen die schade en het betrokken kartel.
Decentrale relevantie
Decentrale overheden hebben verschillende instrumenten tot hun beschikking om bepaalde beleidsdoeleinden te ondersteunen. Ook het verstrekken van leningen, zowel marktconform als tegen gunstigere voorwaarden, behoort tot de mogelijkheden. Indien een decentrale overheidsorganisatie kan aantonen dat zij schade heeft geleden door de mededingingsbeperkende gedragingen van een kartel, is het mogelijk dat zij hiervoor schadevergoeding kunnen vorderen. Bijvoorbeeld wanneer de overheidsorganisatie hogere steunbedragen heeft verstrekt dan dat zij zonder de activiteiten van het kartel had gedaan.
