Introductie
Het Europese Hof van Justitie beantwoordde zes prejudiciële vragen van de Franse rechter. De vragen gingen over de toepassing van de Dienstenrichtlijn bij een vergunningsverplichting voor de kortstondige verhuur van woningen aan incidentele klanten. Het Europese Hof geeft in deze uitspraak duidelijkheid over het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn, het hanteren van een vergunningstelsel en welke eisen de Richtlijn stelt aan dit vergunningstelsel.
Zaak
HvJ EU 22 september 2020, C‑724/18 en C‑727/18, ECLI:EU:C:2020:743 (Cali Apartments)
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
Cali Apartments en HX zijn beiden eigenaar van een éénkamerflat in Parijs die zij via een website tijdelijk verhuurden aan incidentele klanten. Hiervoor hadden zij geen vergunning, wat volgens een Franse wettelijke regeling wel verplicht is. De Franse openbaar aanklager dagvaardde hen daarom voor de rechter in kort geding. De rechter veroordeelde hen tot betaling van een geldboete en gelastte hen de betrokken panden weer te gebruiken voor bewoning.
Cali Apartments en HX stelden tegen deze arresten beroep in en daarna cassatieberoep. Bij de Franse Cour de cassation (de hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken) betoogden zij dat de arresten een schending opleveren van het beginsel van voorrang van EU-recht. Volgens de betogers is in de arresten niet vastgesteld of de nationale regeling, die een beperking van het vrije dienstenverkeer inhoudt, voldoet aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn.
De Franse rechter twijfelde of de dienstenactiviteit die bedoeld wordt in de nationale regeling binnen de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) valt. Mocht dat het geval zijn, dan wilde de Franse rechter weten of de regeling valt onder het begrip “vergunningstelsel” of onder het begrip “eis” van de Richtlijn. Om meer duidelijkheid hierover te krijgen werd de zaak geschorst en stelde de Franse rechter een aantal vragen aan het Europese Hof van Justitie.
Rechtsvragen
De verwijzende Franse rechter stelde de volgende vragen aan het Europese Hof:
- Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op het herhaaldelijk kortstondig, niet-beroepsmatig, onder bezwarende titel verhuren van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen?
- Als de Dienstenrichtlijn van toepassing is op die activiteit, vormt de betreffende Franse regeling dan een vergunningstelsel in de zin van artikel 9 tot en met 13 van de Richtlijn of is er sprake van een vereiste dat onder artikelen 14 en 15 van de Richtlijn valt?
Als het antwoord van het Europese Hof op vraag 2 luidt dat er sprake is van een vergunningstelsel, dan heeft de Franse rechter nog de volgende vragen over de betreffende artikelen van de Dienstenrichtlijn:
- Kan de bestrijding van het tekort aan huurwoningen als een “dwingende reden van algemeen belang” (artikel 9 lid 1 sub b Dienstenrichtlijn) worden ingeroepen die rechtvaardigt dat de betreffende activiteit genoemd in de eerste vraag is onderworpen aan een vergunningstelsel?
- Als dat het geval is, is de maatregel dan evenredig met het nagestreefde doel?
De Franse rechter heeft ook nog twee vragen met betrekking tot de criteria op de gehanteerde vergunningstelsels, zoals genoemd in artikel 10 lid 2 Dienstenrichtlijn:
- Verzetten de criteria “duidelijk en ondubbelzinnig” en “objectief” zich tegen een nationale maatregel die ‘herhaalde, kortstondige verhuur’ van gemeubileerde woonruimte aan ‘incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen’ aan een vergunning onderwerpt?
- Verzetten de criteria “duidelijk en ondubbelzinnig”, “objectief”, “vooraf openbaar bekendgemaakt” en “transparant en toegankelijk” zich tegen een vergunningstelsel waarbij vergunningsvoorwaarden na een procedure in de gemeenteraad bij besluit worden vastgesteld en waarbij rekening wordt gehouden met de betreffende woningmarkt?
Uitspraak Hof
Eerste en tweede vraag
Het antwoord van het Europese Hof op de eerste vraag over het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn luidt dat het verhuren van een onroerend goed moet worden aangemerkt als een activiteit die onder het begrip “dienst” valt, zoals gedefinieerd in artikel 4 punt 1 van de Richtlijn. De nationale regeling, die betrekking heeft op de herhaalde, kortstondige, zowel beroepsmatig als niet-beroepsmatig verhuur tegen vergoeding van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen, valt daarmee onder het bereik van de Dienstenrichtlijn.
Op grond van de nationale regeling is het verplicht voor personen die een onroerend goed willen verhuren om een procedure te volgen bij een bevoegde instantie. Zij moeten van deze bevoegde instantie een formele beslissing krijgen die hun toegang tot de dienstenactiviteit verleent. Het antwoord op de tweede vraag is volgens het Europese Hof dan ook dat de nationale regeling een “vergunningstelsel” invoert.
Derde en vierde vraag
De Franse rechter stelde de derde en de vierde vraag om te achterhalen of het vergunningstelsel dat met de nationale regeling wordt ingevoerd gerechtvaardigd wordt door een dwingende reden van algemeen belang, namelijk de bestrijding van het tekort aan huurwoningen. De Franse rechter wilde ook weten of dit evenredig is met het nagestreefde doel. Volgens artikel 9 lid 1 van de Dienstenrichtlijn kan een dienstenactiviteit afhankelijk worden gesteld van een vergunningstelsel wanneer dit stelsel geen discriminerende werking heeft en gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Tevens moet het niet mogelijk zijn om het doel dat met dit vergunningstelsel wordt nagestreefd te bereiken met een minder beperkende maatregel.
Het Europese Hof merkt op dat de bescherming van het stedelijk milieu en doelstellingen van sociaal beleid al eerder door het Hof zijn erkend als dwingende redenen van algemeen belang. Op basis van de informatie van de Franse rechter en de studie van de Franse regering komt het Europese Hof tot de conclusie dat het betreffende vergunningstelsel gerechtvaardigd wordt door een dwingende reden van algemeen belang.
Tevens oordeelt het Europese Hof dat het vergunningstelsel evenredig is met het nagestreefde doel, omdat het niet met een minder beperkende maatregel kan worden bereikt. Zo zouden plaatselijke autoriteiten door het hanteren van een meldingssysteem met sancties slechts pas achteraf kunnen ingrijpen. Deze controle achteraf zou dan dus te laat komen om ook echt doeltreffend te zijn in het afremmen van het tekort aan woningen.
Vijfde en zesde vraag
De Franse rechter vraagt zich ten slotte ook af of de nationale regeling die het vergunningstelsel invoert voldoet aan de voorwaarden van artikel 10 lid 2 Dienstenrichtlijn. Het Europese Hof concludeert dat het aan de rechter is om te bepalen of er in casu wordt voldaan aan de voorwaarden die in dat artikel worden gesteld. Het Europese Hof kan wel aanwijzingen geven die de nationale rechter in staat stelt om uitspraak te doen.
Dwingende reden van algemeen belang
Wat betreft de dwingende reden van algemeen belang verwijst het Europese Hof terug naar haar antwoord op de derde en vierde vraag, waarin zij concludeert dat er sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. De Franse wetgever heeft in de nationale regeling ervoor gezorgd dat de plaatselijke autoriteiten deze reden moeten nastreven bij de concrete uitvoering van de regeling.
Evenredigheid
Het Europese Hof benoemt dat het bij het vereiste van evenredigheid vooral gaat om de mogelijkheid voor de betrokken Franse gemeenten om bovenop de verplichte vergunning een compensatie te eisen in de vorm van een verbouwing van het onroerend goed tot woonruimte. Hiervan wordt het kwantum bepaald door de gemeenteraad. Het Europese Hof stelt dat deze compensatieverplichting afgestemd moet zijn op de plaatselijke situatie. Bij het bepalen van het kwantum moet rekening worden gehouden met de doelstellingen van sociale diversiteit en het beperken van woningnood. Het Europese Hof bevestigt dat deze compensatieverplichting in beginsel een geschikt instrument is om de doelstellingen na te streven. De compensatie mag echter niet verder gaan dan noodzakelijk is om het doel te bereiken. De nationale rechter dient dit te beoordelen aan de hand van alle elementen waar het over beschikt, waarbij vooral studies of andere objectieve onderzoeken bruikbaar kunnen zijn. De nationale rechter moet rekening houden met de specifieke kenmerken van elke gemeente en met het feit dat kortstondige verhuur veel winstgevender is dan de verhuur van residentiële woonruimte. Daarbij moet de nationale rechter ook de voorschriften, die bepalen hoe de compensatieverplichting in de praktijk kan worden nagekomen, afwegen.
Duidelijkheid, ondubbelzinnigheid en objectiviteit
Wat betreft duidelijkheid, ondubbelzinnigheid en objectiviteit heeft het Europese Hof vastgesteld dat dit inhoudt dat de vergunningsvoorwaarden voor iedereen eenvoudig te begrijpen moeten zijn, door dubbelzinnige formuleringen te vermijden Het Europese Hof benadrukt dat het feit dat het betreffende begrip niet is afgebakend met numerieke drempels niet betekent dat de vereisten van duidelijkheid, ondubbelzinnigheid en objectiviteit zijn geschonden. Er moet wel worden nagegaan of de plaatselijke autoriteiten de met het betrokken begrip overeenstemmende termen duidelijk, ondubbelzinnig en objectief hebben gepreciseerd, zodat ze het begrip niet willekeurig kunnen toepassen.
Ook het feit dat de nationale wetgever een kader schept voor de wijze waarop een lokale autoriteit de vergunningsvoorwaarden moet bepalen, betekent in beginsel niet dat de vergunningsvoorwaarden onvoldoende duidelijk en objectief zijn. In de nationale regeling zijn namelijk de na te streven doelstellingen vastgelegd en de objectieve parameters aan de hand waarvan de plaatselijke autoriteiten de voorwaarden moeten bepalen.
Voorafgaande bekendmaking, transparantie en toegankelijkheid
Het Europese Hof benadrukt dat het bekendmaken van de verslagen van gemeenteraadszittingen op de gemeentelijke website volstaat ter vervulling van de bedoelde vereisten. Op deze manier kan iedere belanghebbende gemakkelijk nagaan of er een regeling bestaat die gevolgen kan hebben voor de toegang tot of de uitoefening van de betrokken activiteit.
Decentrale relevantie
In deze uitspraak bepaalde het Europese Hof van Justitie dat een vergunningsplicht voor herhaalde kortstondige verhuur aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Zo bevestigt het Hof onder andere dat het terugdringen van het woningtekort een dwingende reden van algemeen belang is en dat het hanteren van een vergunningstelsel hierdoor gerechtvaardigd is.
Voor gemeenten is het dus mogelijk om kamer- en appartementenverhuur via websites zoals Airbnb aan banden te leggen door het hanteren van een vergunningstelsel dat voldoet aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn.
