Introductie
Wanneer een lidstaat vaststelt dat een steunvoornemen aan de voorwaarden van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) voldoet, houdt die vaststelling slechts een ‘vermoeden van verenigbaarheid’ in. De Europese Commissie is exclusief bevoegd om de verenigbaarheid van de steunmaatregel te beoordelen.
In het geval een steunmaatregel niet noodzakelijk is om de investering te laten plaatsvinden in de betrokken steunregio, kan die maatregel onverenigbaar met de interne markt worden verklaard, zelfs als er bewijs voorhanden is dat de maatregel niet tot verstoring van de mededinging zou leiden of dat de mededinging erdoor zou worden bevorderd. De gevolgen die een niet noodzakelijk geachte steunmaatregel zou hebben voor de mededinging, of deze nu negatief dan wel positief zijn, worden simpelweg niet in aanmerking genomen. De onevenredigheid van de maatregel ontslaat de Commissie met andere woorden van de verplichting om een economische analyse te verrichten.
Zaak
Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 29 juli 2019 in zaak C‑654/17 P (Bayerische Motoren Werke AG tegen Europese Commissie)
Beleidsdossier en thematiek
Staatssteun, Algemene Groepsvrijstellingsverordening
Samenvatting en feiten
Duitsland heeft voor € 45,3 miljoen regionale investeringssteun verleend aan BMW voor de bouw van een nieuwe fabriek voor de productie van twee nieuwe automodellen: het elektrische voertuig ‘i3’ en het hybride voertuig ‘i8’. Op grond van de aanmeldingsdrempels uit de (destijds geldende) Algemene Groepsvrijstellingsverordening (Verordening (EG) nr. 800/2008) heeft Duitsland de steunverlening gemeld bij de Europese Commissie. Vanwege twijfels over de verenigbaarheid van de steun heeft de Europese Commissie een formele onderzoeksprocedure (op grond van artikel 108, lid 2, VWEU) ingeleid.
BMW heeft ervoor gekozen de investering uit te voeren in Leipzig nadat duidelijk werd dat dit gepaard zou gaan met (Duitse) regionale investeringssteun. Volgens interne documenten van BMW zou het project in München echter € 17 miljoen goedkoper uitvallen. De steun heeft, anders gezegd, een prikkel gevormd bij de locatiekeuze. De Commissie heeft vastgesteld dat het aangemelde steunbedrag slechts met de interne markt verenigbaar is voor wat betreft het verschil tussen de kosten van een investering in Leipzig of in München. Dat wil zeggen: slechts tot een bedrag van € 17 miljoen in plaats van de verleende steun van € 45,3 miljoen.
BMW heeft tegen het besluit van de Commissie beroep ingesteld bij het Europese Hof van Justitie. Het Gerecht van het EU-Hof heeft alle middelen van het Gerecht niet-ontvankelijk verklaard, dan wel afgewezen. Hierop gaat BMW in hoger beroep, waarbij zij met name de kwestie van evenredigheid van de steun aan de orde brengt.
Rechtsvragen
Het Hof van Justitie wordt gevraagd om zich te buigen over de vraag of het Gerecht artikel 107, lid 3, VWEU heeft geschonden door te oordelen dat de Commissie het steunbedrag kon beperken tot € 17 miljoen zonder aan de hand van een economische analyse na te gaan of het deel van de steun dat dat bedrag overschreed, tot verstoring van de mededinging zou leiden.
Daarnaast wordt aan het EU-Hof voorgelegd of het Gerecht artikel 288 VWEU, artikel 3 en artikel 13 lid 1 AGVV en het discriminatieverbod heeft geschonden door te oordelen dat de Commissie niet onjuist heeft gehandeld door de steun te beperken tot een lager bedrag dan het bedrag dat op grond van de AGVV van de aanmeldingsplicht was vrijgesteld, namelijk € 22,5 miljoen.
Uitspraak
Evenredig en stimulerend effect
Uit de Mededeling betreffende een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten (“Mededeling 2009”) blijkt dat de Commissie, om een steunmaatregel onverenigbaar met de interne markt te kunnen verklaren, niet hoeft aan te tonen dat toekenning van de steun de mededinging zou verstoren. Volgens Mededeling 2009 moet de Commissie de positieve effecten die regionale steun kan hebben, afwegen tegen de potentiële negatieve effecten ervan voor concurrenten van de begunstigde en voor andere regio’s.
Een regionale steunmaatregel dient:
- de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de verschillende regio’s van de Unie te verkleinen;
- het passende instrument te zijn om dat doel te bereiken;
- een stimulerend effect te hebben;
- evenredig te zijn.
Er is sprake van een stimulerend effect wanneer de investering zonder de steun niet zou plaatsvinden, ofwel wanneer zonder de steun de investering elders zou plaatsvinden. Steun wordt als evenredig beschouwd indien deze gelijk is aan het verschil tussen de kosten voor de begunstigde onderneming van een investering in de steunregio en de kosten voor die onderneming van een investering in een andere regio.
Volgens Mededeling 2009 zal de Commissie, nadat is vastgesteld dat de steun noodzakelijk is als stimulans om de investering in de betrokken regio te doen, de positieve effecten afwegen tegen de negatieve effecten van de steun. Wanneer de Commissie daarentegen vaststelt dat een steunmaatregel niet noodzakelijk is, kan zij die maatregel onverenigbaar met de interne markt verklaren zonder na te gaan of de maatregel de mededinging zou verstoren.
Het Hof komt tot het oordeel dat de Commissie dus gerechtigd is om het steunbedrag dat het kostenverschil overschrijdt onverenigbaar te verklaren zonder de relevante markt af te bakenen en zonder de positie van de begunstigde op die markt te beoordelen.
Bevoegdheid Commissie
Met de vaststelling van de AGVV is de bevoegdheid om de verenigbaarheid te beoordelen van steun waarvan het bedrag niet boven de in die verordening bepaalde aanmeldingsdrempel uitkomt, niet overgegaan op de lidstaten, aldus het Hof. De vaststelling door de lidstaat dat een steunmaatregel aan de voorwaarden van de AGVV voldoet, vormt voor de Commissie geen beletsel om na te gaan of dat al dan niet het geval is, en zo niet, om die maatregel onverenigbaar met de interne markt te verklaren.
In de tweede plaats concludeert het Hof dat wanneer de betrokken lidstaat vaststelt dat een steunmaatregel aan de voorwaarden van de AGVV voldoet, die vaststelling geen verenigbaarverklaring inhoudt. Wanneer een nationale rechterlijke instantie nagaat of aan de voorwaarden van de AGVV is voldaan, past zij algemene criteria inzake verenigbaarheid toe die de Commissie heeft vastgesteld op grond van haar ervaring. Die instantie toetst de steunmaatregel niet afzonderlijk aan artikel 107, lid 3, VWEU of, indien het gaat om regionale steun voor een groot investeringsproject, aan Mededeling 2009. Enkel een dergelijke individuele beoordeling, die uitsluitend door de Commissie kan worden verricht, kan in een verenigbaarverklaring resulteren.
Het Hof oordeelt dat de Commissie bevoegd is om de verenigbaarheid van een steunmaatregel te beoordelen, zelfs wanneer het bedrag van die steun de in de AGVV vastgestelde aanmeldingsdrempel niet overschrijdt. Artikel 288 VWEU en het discriminatieverbod staan hieraan niet in de weg.
Decentrale relevantie
In de uitspraak van het EU-Hof wordt benadrukt dat het volgen van een kennisgevingsprocedure op grond van de AGVV niet betekent dat de steun verenigbaar is met de interne markt. De steunverlening wordt slechts vermoed in overeenstemming met de interne markt te zijn. Eveneens kan er niet zomaar vanuit worden gegaan dat gemelde steun (ongeacht de hoogte van de steun) op basis van de AGVV is toegestaan. Het is daarom voor steunverlenende overheden van groot belang om bij gebruik van een vrijstellingsverordening er scherp op toe te zien dat de steun voldoet aan alle voorwaarden.
