Introductie
Op 19 december 2018 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie prejudiciële vragen beantwoord over het uitbreiden van een gesloten raamovereenkomst naar andere aanbestedende diensten. In het hieronder besproken arrest bepaalde het Hof dat het mogelijk is om raamovereenkomsten uit te breiden naar aanbestedende diensten die niet direct betrokken waren bij een oorspronkelijke overeenkomst, mits er aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Ook heeft het Hof bepaald dat in dit geval secundaire aanbestedende diensten de hoeveelheid prestaties niet zelf kunnen bepalen.
Zaak
HvJ EU 19 december 2018, C-216/17, ECLI:EU:C:2018:1034 (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust and Coopservice)
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
In 2015 heeft de aanbestedende dienst ASST Valcamonica, een lokale onderneming in de sociale en gezondheidssector, het besluit genomen om tussen 1 februari 2016 en 15 februari 2021 toe te treden tot een reeds bestaande raamovereenkomst met betrekking tot afvalverwerking, zonder een aanbestedingsprocedure te beginnen. De oorspronkelijke raamovereenkomst was gesloten tussen de aanbestedende dienst ASST del Garda en de onderneming ATE Markas en bevatte een uitbreidingsclausule waarin werd bepaald dat andere specifieke aanbestedende diensten onder dezelfde voorwaarden konden toetreden tot de raamovereenkomst. De opdrachtnemer was contractueel echter niet verplicht om een dergelijke toetreding te aanvaarden.
Als gevolg hiervan ging de onderneming Coopservice, die tot dan toe verantwoordelijk was voor de reiniging van de faciliteiten van ASST Valcamonica, tegen dit besluit in beroep samen met AGCM, de Italiaanse mededingingsautoriteit. Bij dit beroep werden hun aangevoerde gronden afgewezen. Als reactie hierop stelden de eisers hoger beroep in bij de Consiglio di Stato, de hoogste bestuursrechter van Italië, die vervolgens twee prejudiciële vragen stelde aan het Europese Hof van Justitie.
Rechtsvragen
De vragen van de Consiglio di Stato waren als volgt:
1. Is het mogelijk om op basis van artikel 1 lid 5 en artikel 32 Richtlijn 2004/18 (de oude aanbestedingsrichtlijn) en artikel 33 Richtlijn 2014/24 (de huidige aanbestedingsrichtlijn) een raamovereenkomst te sluiten waarin:
- een aanbestedende dienst voor zichzelf handelt en handelt voor andere, specifiek vermelde secundaire aanbestedende diensten die deze raamovereenkomst niet ondertekenen; en
- de hoeveelheid prestaties die kan worden gevraagd door de secundaire aanbestedende diensten (die niet hebben ondertekend) niet is bepaald?
2. Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, mag op basis van artikel 1 lid 5 en artikel 32 van Richtlijn 2004/18 en 33 Richtlijn 2014/24 dan wel een raamovereenkomst worden gesloten waarin:
- een aanbestedende dienst voor zichzelf handelt en handelt voor andere, specifiek vermelde secundaire aanbestedende diensten die deze raamovereenkomst niet ondertekenen; en
- de hoeveelheid prestaties die kan worden gevraagd door de secundaire aanbestedende diensten (die niet hebben ondertekend) wordt bepaald onder verwijzing naar hun normale behoefte?
Uitspraak Hof
Ten opzichte van de vraag of een aanbestedende dienst voor secundaire aanbestedende diensten kon handelen ten opzichte van een raamovereenkomst heeft het Hof geoordeeld dat dit mogelijk is. Dit herleidde het Hof uit artikel 32 lid 4 Richtlijn 2004/18, gelezen in samenhang met overweging 11 van de richtlijn. Hiernaast zou volgens het Hof het nuttig effect van artikel 1 lid 5 en artikel 32 Richtlijn 2004/18, die toestaan dat raamovereenkomsten door meerdere aanbestedende diensten worden uitgevoerd vanwege efficiëntieredenen, weggenomen worden indien secundaire aanbestedende diensten raamovereenkomsten zouden moeten ondertekenen. Dit is echter alleen maar mogelijk indien openbaarheid, rechtszekerheid en transparantie in acht wordt genomen.
De tweede vraag is dan in welke mate de hoeveelheid prestaties bepaald mag worden in een dergelijk geval. Hier oordeelt het Hof dat secundaire aanbestedende diensten bij het plaatsen van uit de raamovereenkomst vloeiende opdrachten niet simpelweg kunnen verwijzen naar hun normale behoeften, aangezien dit een inbreuk zou zijn op de beginselen van transparantie en gelijke behandeling van geïnteresseerde ondernemers. De opdracht moet namelijk zo zijn aangekondigd dat alle behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijvers de juist draagwijdte ervan kunnen begrijpen. De genoemde beginselen zouden volgens het Hof in het gedrang komen indien de aanbestedende dienst die oorspronkelijk partij is bij de raamovereenkomst niet specificeert wat de totale hoeveelheid is waarop de raamovereenkomst betrekking heeft. Daarbij dient te worden opgemerkt dat het Hof expliciet stelt dat een raamovereenkomst geen effect meer sorteert zodra de vooraf bepaalde maximale hoeveelheid is bereikt. In dat geval moet er dus opnieuw worden aanbesteed.
Decentrale relevantie
Uit deze uitspraak volgt dat andere aanbestedende diensten ook op een later moment nog kunnen meedoen aan een raamovereenkomst, zelfs als zij de oorspronkelijke raamovereenkomsten niet ondertekend hadden. De uitspraak lijkt dus ruimte te bieden voor meer samenwerking tussen decentrale overheden. Uit de uitspraak blijkt echter wel dat de hoeveelheid prestaties die zulke secundaire aanbestedende diensten willen afnemen binnen de raamovereenkomst, wel vooraf moet worden gepreciseerd. Decentrale overheden moeten daar dus wel goed op letten, want het gunnen van opdrachten binnen de raamovereenkomst nadat de vooraf bepaalde maximale hoeveelheid is bereikt, leidt tot onrechtmatigheid.
