1. Introductie
Ook bij een garantie van een overheidsbedrijf aan een onderneming kan sprake zijn van ongeoorloofde staatssteun. Deze garantie kan namelijk aan de verantwoordelijke (decentrale) overheid toegerekend worden. Dit heeft het Europese Hof recentelijk bepaald in de zaak Commerz tegen Havenbedrijf Rotterdam. Het is aan de nationale rechter om te bepalen of een garantie van een overheidsbedrijf toe is te rekenen is aan de (decentrale) overheid.
2. HVJ EU, 17 september 2014. Commerz Nederland NV tegen Havenbedrijf Rotterdam NV
3. Beleidsdossiers en thematiek
4. Samenvatting feiten & rechtspraak
Krediet en garanties
In 2003 had Commerz NV, een bank, een kredietfaciliteit van 25 miljoen EUR aan de onderneming RDM Vehicles BV beschikbaar gesteld. Het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam stond garant voor de nakoming van de verplichtingen van de afgesproken kredieten die RDM aan Commerz verschuldigd was. In 2004 is het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam omgevormd tot het Havenbedrijf Rotterdam. De directeur van het Gemeentelijk Havenbedrijf heeft opnieuw garantie verleend voor het verleende krediet aan RDM. Ook heeft Commerz afstand gedaan van haar rechten onder de door het Gemeentelijk havenbedrijf Rotterdam verleende garanties.
Havenbedrijf Rotterdam
Ten tijde van de garantstelling was de gemeente Rotterdam enige aandeelhouder van het Havenbedrijf Rotterdam. Volgens de statuten zou de Raad van Commissarissen om toestemming gevraagd moeten worden wanneer het Havenbedrijf Rotterdam een garantie zou willen verlenen. Echter, de directeur van het Havenbedrijf heeft volgens de feiten in de zaak de statuten niet gevolgd en besloten de Raad van Commissarissen niet te betrekken bij het verlenen van de garantie: hij heeft het bewust geheim gehouden.
gemeente Rotterdam
De gemeente Rotterdam benoemde de Raad van Commissarissen en het bestuur. Daarnaast heeft de Gemeente tijdens de behandeling van de nationale zaak laten weten tegen het verlenen van de garanties te zijn, wanneer zij kennis van deze maatregel genomen hadden.
Beroep
In 2004 heeft Commerz de kredieten met RDM opgezegd en aflossing van de openstaande betalingen verlangd. Doordat het Havenbedrijf Rotterdam garant stond en RDM niet betaalde, heeft Commerz het Havenbedrijf verzocht om de openstaande bedragen te voldoen. Het Havenbedrijf Rotterdam weigerde dit echter. Commerz is vervolgens in beroep gegaan en vorderde dat het Havenbedrijf Rotterdam het openstaande bedrag zou betalen, aangezien het bedrijf garant stond.
Een garantieverlening van een openbaar bedrijf kan aan (decentrale) overheden toegerekend worden. Doordat er dan sprake is van gebruik van steunmaatregelen, kan de garantieverlening onder het verbod op staatssteun, artikel 107(1) VWEU vallen. Het Hof heeft in het arrest Frankrijk/Commissie (C-482/99) criteria over de toerekenbaarheid van steunmaatregelen aan de staat ontwikkeld. Conform deze zaak vraagt de Hoge Raad zich af of de betwistbare garanties van het Havenbedrijf Rotterdam toerekenbaar zijn aan de Gemeente Rotterdam dan wel de Nederlandse Staat.
Prejudiciële vraag
De Hoge Raad stelt aan het Europese Hof een vraag betreffende de uitlegging van artikel 107 VWEU en de toerekenbaarheid van garanties verleend door een overheidsbedrijf aan een overheidsinstantie. De Hoge Raad vraagt zich af hoe relevant het voor het beantwoorden van deze vragen is dat de bestuurder onwettig heeft gehandeld. Is het belangrijk voor het toerekenen van deze garanties dat de bestuurder het verlenen van garanties bewust geheim heeft gehouden en de statuten van het bedrijf heeft genegeerd? Tot slot vraagt de Hoge Raad zich af of het relevant is voor het onderzoek naar de toerekenbaarheid dat de overheidsinstantie zich tegen het verlenen van de garanties zou hebben verzet, indien zij daarvan in kennis was gesteld. Betekent dit dat de garantie niet meer toerekenbaar is aan de gemeente Rotterdam?
5. Samenvatting uitspraak
Staatssteun
Artikel 107 VWEU legt een verbod op staatssteun; het verlenen van garanties door de overheid kan onder dit verbod vallen. Het Havenbedrijf was in die tijd volledig eigendom van de gemeente Rotterdam en daarmee een overheidsbedrijf. Garanties die een overheidsbedrijf verleent, kunnen aan de overheidsinstantie die dit bedrijf controleert toegerekend worden. Als de steun inderdaad toerekenbaar is aan die overheidsinstantie, worden de garanties met staatsmiddelen bekostigd. De maatregel voldoet dan aan het derde staatssteuncriterium.
Verder oordeelde het Europese Hof in deze zaak dat het verlenen van garanties onder het staatssteunverbod kan vallen, omdat de betreffende garantie een relatief groot risico met zich meebracht voor het Havenbedrijf. Dit kan nadelig zijn voor het havenbedrijf, en het RDM een niet-marktconform voordeel verschaffen.
De vraag is echter of het verlenen van deze garanties door het Havenbedrijf aan de gemeente Rotterdam kan worden toegerekend, door het enkele feit dat het Havenbedrijf Rotterdam een overheidsbedrijf is? Of speelt het feit dat de gemeente mogelijk niet op de hoogte was van de garantiestelling ook een rol bij het beantwoorden van deze vraag?
Criteria toerekenbaarheid
In het arrest Frankrijk/Commissie heeft het Europese Hof bepaald dat de toerekenbaarheid van een steunmaatregel aan decentrale overheden afgeleid kan worden uit een aantal, met elkaar samenhangende aanwijzingen. Voorbeelden van deze aanwijzingen zijn de relatie tussen het overheidsbedrijf en de decentrale overheid en de mate van toezicht van de overheidsinstantie. Er moet onderzocht worden of de overheid is betrokken bij de vaststelling van de maatregel of dat het onwaarschijnlijk is dat de overheid hier niet bij betrokken is.
Verwijzing nationale rechter
Volgens het Europese Hof is het aan de nationale verwijzende rechter om na te gaan of de gemeente Rotterdam bij de verlening van de garanties betrokken is geweest. Het Hof beaamt dat er een band tussen het Havenbedrijf en de gemeente Rotterdam was, wat in principe aantoont dat het onwaarschijnlijk is dat de gemeente Rotterdam niet bij het verlenen van de garanties betrokken was.
Betrokkenheid gemeente Rotterdam
Het Hof stelt dat de betrokkenheid van de gemeente Rotterdam niet kan worden uitgesloten door het enkele feit dat de directeur van het havenbedrijf onwettig heeft gehandeld. Echter, doordat de gemeente Rotterdam stelt dat zij zich tegen het verlenen van de garantie zou hebben verzet indien zij kennis van de verlening van de garanties had vernomen, kan de vraag over de betrokkenheid niet direct beantwoord worden. Volgens het Europese Hof is het aan de verwijzende rechter om te oordelen of de gemeente Rotterdam betrokken was bij het verlenen van de garanties. Pas dan kan de verwijzende rechter oordelen over een dergelijke toerekenbaarheid.
6. Decentrale relevantie uitspraak
Staatssteunregels toepassen
Decentrale overheden kunnen een onderneming steunen door middel van een garantie. Zij mogen dan garant staan voor de lening die de onderneming afsluit. Hierdoor kan een onderneming vaak een hogere lening afsluiten. Maar, bij het aanbieden van deze garanties moeten decentrale overheden wel rekening houden met de staatssteunregels. Overheidsbedrijven kunnen ook garanties verlenen. Overheidsbedrijven dienen dus ook de staatssteunregels toe te passen.
Toerekenbaarheid en nationale rechter
Decentrale overheden met overheidsbedrijven die garanties verlenen moeten oppassen: de garanties die dit overheidsbedrijf sluit, kunnen toegerekend worden aan deze decentrale overheid. Het arrest noemt verschillende criteria hiervoor. De nationale rechter moet in geval van een juridische procedure uitzoeken of de decentrale overheid betrokken is geweest bij het vaststellen van de garantie.
7. Actuele ontwikkelingen
Deze zaak houdt nauw verband met de Residex-zaak (C-275/10). In de Residex-zaak heeft het Havenbedrijf Rotterdam ook kredietgaranties verleend. In beide zaken is het de vraag of de garanties verboden staatssteun vormen. De vraag die in de Residex-zaak aan het Europese Hof gesteld is heeft betrekking op artikel 108(3) VWEU: of de kredietgarantie, die een onrechtmatige steunmaatregel vormt, op deze grond nietig verklaard moet worden.
8. Meer informatie
Bericht Residex en Commerz, Hoge Raad der Nederlanden
Artikel: ‘Garanties en Staatssteun: de Hoge Raad stelt vragen aan het Hof van Justitie, Dirkzwager
EUrrest Residex, Europa decentraal
