In de zaak BALTIJAS STARPTAUTISKĀ AKADĒMIJA beantwoordt het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) prejudiciële vragen van twee Letse rechtscolleges over het begrip ‘organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding’ in de zin van artikel 2, punt 83 van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening van de Europese Commissie (AGVV). Centraal staat de vraag in hoeverre instellingen voor hoger onderwijs die economische en niet-economische activiteiten uitoefenen als zodanig kunnen worden gekwalificeerd. Het Hof verduidelijkt hierbij de criteria aan de hand waarvan (decentrale) overheden kunnen bepalen of het om een dergelijke organisatie gaat. De uitspraak is belangrijk omdat aan projecten waaraan organisaties voor onderzoek en kennisverspreiding meewerken, soms hogere bedragen aan staatssteun mogen worden verleend.
Zaak
HvJ EU 13 oktober 2022, gevoegde zaken C-164/21 en C-318/21, Sia „Baltijas Starptautiskā Akadēmija” en Sia „Stockholm School of Economics in Riga” t. Latvijas Zinātnes padome, ECLI:EU:C:2022:785
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
In de twee zaken die aanhangig zijn bij de verwijzende Letse rechters, zijn de verzoeksters privaatrechtelijke instellingen voor hoger onderwijs die naar aanleiding van oproepen die door de Letse raad voor de wetenschap in 2019 en 2020 zijn aangekondigd een aanvraag voor de financiering van onderzoeksprojecten hebben ingediend. Baltijas Starptautiskā Akadēmija (BSA) en Stockholm School of Economics in Riga (SSE) zijn in Letland gevestigde vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de activiteiten voor een deel bestaan uit het verstrekken van diensten van academisch en niet-academisch hoger onderwijs. BSA staat daarnaast ook ingeschreven in het register van wetenschappelijke instellingen. De taken van SSE bestaan onder meer in het verrichten van fundamenteel en toegepast onderzoek in de economische wetenschappen. Haar enige aandeelhouder is de Stockholm School of Economics in Riga, die is ingeschreven in het register van verenigingen en stichtingen.
Bij besluit heeft de Letse raad voor de wetenschap de projectvoorstellen van BSA en SSE als niet-subsidiabel afgewezen, omdat beide partijen niet konden worden beschouwd als een wetenschappelijke instelling in de zin van Lets recht, aangezien zij niet voldeden aan de definitie van het begrip „organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in artikel 2, punt 83, van de AGVV.
In dat verband wijst de raad erop dat de omzet van BSA in 2019 voor 84 % bestond uit collegegeld voor academische activiteiten die economische activiteiten vormden. Bij SSE was het aandeel van de omzet van haar economische activiteiten 66% in 2018. Op grond daarvan is de Letse raad voor de wetenschap tot de conclusie gekomen dat de hoofdactiviteit van beide instellingen als commercieel van aard moet worden beschouwd en dat zij niet als hoofddoel hebben om onafhankelijk onderzoek te verrichten of breed de resultaten verspreiden van de resultaten van onderwijsactiviteiten door middel van onderwijs, publicaties of kennisoverdracht. Die raad was tevens van mening dat niet kan worden uitgesloten dat ondernemingen die invloed op BSA en SSE kunnen uitoefenen in hun hoedanigheid van bijvoorbeeld aandeelhouder of lid van de organisaties, geen preferente toegang tot hun onderzoekscapaciteiten of tot onderzoeksresultaten konden krijgen. Hiernaast voert de Letse raad voor wetenschap aan dat uit de overgelegde stukken niet blijkt dat alle inkomsten van SSE uit haar hoofdactiviteit worden geherinvesteerd in die activiteit.
Rechtsvragen
BSA en SSE hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld. De Letse bestuursrechters in eerste en in tweede aanleg twijfelden over het oordeel van de Letse raad voor wetenschap en verzochten het HvJ EU om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
- Kan een privaatrechtelijke entiteit die verschillende activiteiten verricht, waaronder onderzoek, maar waarvan het merendeel van de inkomsten wordt verkregen uit economische activiteiten, zoals het tegen betaling verrichten van onderwijsdiensten, worden beschouwd als een „organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding” in de zin van artikel 2, punt 83 AGVV?
- Kan een entiteit slechts als zodanig worden aangemerkt indien deze de inkomsten uit haar hoofdactiviteit herinvesteert in diezelfde activiteit?
- Vormen de rechtsvorm van de leden en de aandeelhouders van een entiteit, alsook het eventuele winstoogmerk van de door hen uitgeoefende activiteiten en nagestreefde doelstellingen doorslaggevende criteria voor de kwalificatie van de instelling?
Uitspraak van het Hof
Het verrichten van onderzoek én het verkrijgen van inkomsten uit economische activiteiten
Het HvJ EU begint met een letterlijke uitlegging van artikel 2, punt 83 AGVV. Uit de bewoording van deze bepaling volgt dat een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding meerdere doelen kan nastreven en verschillende soorten activiteiten kan verrichten. Voorwaarde hiervoor is dat onder die verschillende doelen, het onafhankelijk verrichten van onderzoek of het breed verspreiden van de resultaten van die activiteiten het hoofddoel vormt, waaraan meer gewicht wordt gegeven dan aan de andere door die organisatie eventueel nagestreefde doelen. Met andere woorden: een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding kan ook andere economische activiteiten verrichten, zoals onderwijsactiviteiten tegen betaling, voor zover deze activiteiten van ondergeschikt belang zijn. Deze uitleg vindt volgens het Hof ook steun in overweging 49 van de AGVV en punt 20 van de Kaderregeling van de Europese Commissie betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (Kaderregeling O&O&I).
Wat in betreft de activiteiten die volgens de definitie dienen te worden verricht ter verwezenlijking van het hoofddoel van de entiteit, volgt uit artikel 2, punt 83 AGVV dat organisaties voor onderzoek en kennisverspreiding niet noodzakelijkerwijs zowel onderzoek dienen te verrichten als onderzoeksresultaten dienen te verspreiden. Maar volgens het Hof moet het verspreiden van de kennis van de organisatie minstens gedeeltelijk betrekking hebben op de resultaten van het door de instelling zelf verrichte onderzoek. Hieruit volgt dat de betreffende entiteit, om als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding te worden gekwalificeerd, onafhankelijk onderzoek verricht, eventueel aangevuld met activiteiten ter verspreiding van de resultaten van dat onderzoek. Daardoor kunnen instellingen die zich uitsluitend bezighouden met onderwijs- en opleidingsactiviteiten die op algemene wijze de huidige stand van de wetenschap verspreiden, niet worden aangemerkt als organisaties voor onderzoek- en kennisverspreiding. Het moet, anders gezegd, ook gaan om verspreiding van de resultaten van onderzoek dat door die organisaties zelf is verricht.
Het Hof stelt verder vast dat het feit dat een entiteit meer dan de helft van haar inkomsten uit economische activiteiten haalt niet noodzakelijkerwijs impliceert dat zij niet kan worden aangemerkt als een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding. Meer in het algemeen: het criterium van de structuur van de omzet van een entiteit en het aandeel van die omzet dat bestaat uit inkomsten uit haar economische activiteiten, kan niet worden gebruikt als enig beslissend criterium voor de beoordeling van het hoofddoel van die entiteit. Reden hiervoor is dat artikel 2, punt 83 AGVV geen eisen stelt aan de structuur en de oorsprong van de financiering van de activiteiten van de entiteit met het oog op de beoordeling van haar hoofddoel en haar kwalificatie als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding. In tegendeel, deze bepaling verduidelijkt zelfs dat een dergelijke kwalificatie moet worden gemaakt ongeacht de financieringswijze van de entiteit of haar rechtsvorm, bijvoorbeeld of het gaat over een publiek- of privaatrechtelijke organisatie. Ten slotte zou het criterium van de structuur van de omzet en het aandeel van de inkomsten uit economische activiteiten op zich beschouwd een vertekend beeld kunnen reven van de reële activiteiten van de entiteit. Het Hof benadrukt echter dat dit criterium wel in de ruimere context van een onderzoek van alle relevante omstandigheden in aanmerking kan worden genomen als een van de aanwijzingen voor het hoofddoel dat door een entiteit wordt nagestreefd.
Herinvestering van inkomsten en het belang van de rechtsvorm van de leden en de aandeelhouders van een entiteit, het eventuele winstoogmerk van de door hen uitgeoefende activiteiten en nagestreefde doelstellingen
Het Hof verduidelijkt tevens dat noch uit artikel 2, punt 83 AGVV noch uit de Kaderregeling O&O&I volgt dat een entiteit alleen als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding kan worden aangemerkt, indien deze de inkomsten uit haar hoofdactiviteit herinvesteert in dezelfde activiteit. Een dergelijke vereiste bestond wel onder de voorganger van de huidige groepsvrijstellingsverordening.
Ten slotte stellen de Europese rechters vast dat de rechtsvorm van de leden en de aandeelhouders van een entiteit en het eventuele winstoogmerk van de door hen uitgeoefende activiteiten en nagestreefde doelstellingen, geen doorslaggevende criteria vormen voor de kwalificatie van die entiteit als organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding. Artikel 2, punt 83 AGVV bepaalt namelijk uitdrukkelijk dat de rechtsvorm en de financieringswijze van de entiteit niet relevant zijn voor een dergelijke kwalificatie.
Decentrale relevantie
Decentrale overheden kennen regelmatig financiële steun toe aan onderzoeksinstellingen. Deze steun kan soms worden vrijgesteld op basis van, bijvoorbeeld artikel 25 AGVV. Hierbij speelt doorgaans de vraag of die onderzoeksinstellingen tevens economische activiteiten verrichten, zoals het verrichten van onderwijsdiensten tegen betaling. Deze zojuist besproken uitspraak schept meer duidelijkheid over de toepassing van de AGVV dergelijke entiteiten en dus de mogelijkheid van decentrale overheden, om staatssteun EU-recht conform te verlenen. Door dit arrest is duidelijk dat de begunstigde onderzoeksinstelling meerdere doelen kan nastreven en verschillende soorten activiteiten kan verrichten. Voorwaarde hiervoor is dat onder die verschillende doelen, het onafhankelijk verrichten van onderzoek of het breed verspreiden van de resultaten van die activiteiten het hoofddoel vormt. Dat een entiteit meer dan de helft van haar inkomsten uit economische activiteiten haalt impliceert hierbij niet noodzakelijkerwijs dat geen sprake is van een organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding.
