Mag onze gemeente een aanvraag voor een PGB weigeren omdat de hulp of zorg in een ander EU-land wordt genoten?

In onze grensgemeente hebben twee inwoners een aanvraag gedaan voor een persoonsgebonden budget, een PGB. Een van de twee deed dat op grond van de Jeugdwet, de ander op grond van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Beiden willen met dat budget diensten afnemen van buitenlandse aanbieders. De bedoeling is dat met het PGB op grond van de Jeugdwet in Vlaanderen een jongere tien maanden lang intensieve psychiatrische begeleiding krijgt van een Vlaamse aanbieder. De inwoner die een PGB heeft aangevraagd op grond van de WMO wil huishoudelijke hulp in Nederland, maar van een Vlaamse aanbieder. Onze gemeente heeft echter langlopende contracten voor dit soort hulp en zorg. Mag onze gemeente een aanvraag voor een PGB weigeren omdat de hulp of zorg in een ander EU-land wordt genoten of wordt afgenomen van een aanbieder uit een ander EU-land?

Antwoord in het kort

Nee, een aanvraag voor een PGB voor hulp of zorg mag niet zomaar door een gemeente worden afgewezen omdat er diensten in een ander EU-land worden afgenomen. Maar ook niet als daarmee diensten van een aanbieder uit een ander EU-land worden ingekocht. Er zijn echter wel rechtvaardigingsgronden op grond waarvan, onder omstandigheden en met de juiste argumenten, een aanvraag voor een PGB mag worden geweigerd in deze omstandigheden. Een eerste reden is dat er overcapaciteit kan ontstaan in het Nederlandse zorgstelsel, een tweede is dat de financierbaarheid van de zorg in het gedrang kan komen. Ook als die argumenten gelden, dan mag de belemmering niet discriminatoir zijn en moet die noodzakelijk en proportioneel zijn. In het algemeen is het geen goede reden voor weigering dat er geen toezicht kan worden gehouden op de juiste besteding van het PGB. Daarvoor kunnen EU-lidstaten namelijk onderling afspraken maken.

De Patiëntenrichtlijn en Verordening 883/2004

Het is mogelijk dat op het jeugdzorgtraject uit het voorbeeld de Patiëntenrichtlijn van toepassing is. Die Richtlijn (Richtlijn 2011/24) is namelijk van toepassing op alle vormen van gezondheidszorg, zo blijkt uit artikel 1 lid 2 daarvan. Daarin wordt de Richtlijn van toepassing verklaard op “[…] de verlening van gezondheidszorg aan patiënten, ongeacht de wijze van organisatie, verstrekking of financiering.” Op huishoudelijke hulp die veel wordt aangevraagd op grond van de WMO, is de Richtlijn echter niet van toepassing. Artikel 1 lid 3 daarvan bepaalt dat diensten op het gebied van langdurige zorg die “[…] tot doel hebben om hulpbehoevenden te ondersteunen bij de uitvoering van dagelijkse routinetaken […]” buiten het toepassingsbereik van de Richtlijn vallen.

De Richtlijn verplicht het de lidstaten, dus ook gemeenten, om de kosten van mensen die rechten kunnen ontlenen aan socialezekerheidsstelsels volgens Verordening 883/2004, en die grensoverschrijdende gezondheidszorg ontvangen, te vergoeden. Maar dat geldt alleen als de betrokken zorg deel uitmaakt van de prestaties waarop de verzekerde uit hoofde van de wetgeving van de lidstaat van aansluiting (Nederland in ons voorbeeld) recht heeft. Zorg op grond van de Jeugdwet valt daar dus in ieder geval onder; de vraag is dus wel of de zorg die de Vlaamse aanbieder kan verzorgen, vergelijkbaar is met de zorg waarop de betrokken jongere recht zou hebben in Nederland.

Artikel 56 VWEU

Maar wat geldt nu met betrekking tot het PGB op grond van de WMO, op basis waarvan huishoudelijke hulp en ondersteuning zou moeten worden ingeschakeld? Daarvoor geldt alsnog het vrije verkeer van diensten, ongeacht de vraag of het PGB voor hulp of zorg wordt gebruikt. De Centrale Raad van Beroep zei er in zijn uitspraak van 16 april 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:970) het volgende over:

In het midden kan worden gelaten of de Patiëntenrichtlijn op de aan de orde zijnde zorg van toepassing is. Deze zorg moet immers, zelfs als het zwaartepunt ervan niet op intensieve zorg en begeleiding […] maar op medische behandeling zou liggen, in ieder geval worden beschouwd als een dienst in de zin van artikel 56 van het VWEU.

Dat betekent dus dat artikel 56 VWEU, dat belemmeringen op het vrije verkeer van diensten tussen EU-lidstaten verbiedt, zowel kan worden toepast op diensten met een medisch karakter, zorg dus, als op diensten met een hulpkarakter, zoals ondersteuning in het huishouden. Een verbod om in het buitenland hulp of zorg in te kopen schrikt degene die behoefte heeft aan hulp of zorg af om zich te wenden tot dienstverrichters die gevestigd zijn in andere EU-lidstaten of die hun diensten aanbieden in of vanuit een andere lidstaat dan Nederland. Daarmee vormt een beperking op de toekenning van PGB’s zowel voor aanvragers als voor de dienstverrichters een belemmering van het vrij verrichten van diensten. In principe is de weigering om een PGB te verlenen voor hulp of zorg in of uit het buitenland dus een belemmering die verboden is, maar gerechtvaardigd kan worden.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan een nationale maatregel die het verrichten van diensten belemmert of minder aantrekkelijk maakt, alleen worden gerechtvaardigd als die maatregel zonder discriminatie wordt toegepast. Verder moet die beantwoorden aan een of meer dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mag die niet verder gaan dan nodig is om dit doel te bereiken. Kan de gemeente een rechtvaardigingsgrond inroepen en zo ja, welke?

Rechtvaardigingsgronden: kosten van hulp en zorg, beschikbaarheid en controleerbaarheid

Kosten van hulp en zorg

Kan de gemeente in het voorbeeld zich dan beroepen op de rechtvaardigingsgrond dat de kosten van een intensief psychiatrisch traject in België te hoog zijn en dat zij daarom het PGB mag weigeren? Het feit dat het kostbare, langdurige zorg zou betreffen is op zich niet voldoende omdat er mogelijk ook hoge kosten zouden worden gemaakt als de zorg zou worden ontvangen in de vorm van zorg in natura in Nederland of als het PGB in Nederland zou worden gebruikt voor het inkopen van zorg. Specifiek zou moeten worden beargumenteerd dat de kosten van de begeleiding disproportioneel hoog zijn en een gevaar zouden vormen voor het financiële evenwicht van het aanwezige zorgstelsel. Bij het andere voorbeeld, de WMO-ondersteuning geldt dit ook: is de Vlaamse hulp in de huishouding goedkoper of even duur als die in Nederland, bekostigd met een PGB of op basis van zorg in natura, dan is er geen reden om een PGB te weigeren. Maar zelfs als de zorg of hulp over de grens duurder is, dan is een weigering om een PGB toe te kennen mogelijk ook niet gerechtvaardigd: een inwoner kan immers genoegen nemen met het bedrag waarvoor in Nederland dezelfde diensten zouden kunnen worden ingekocht en het verschil in kosten kunnen willen bijpassen. In dat geval is een weigering waarschijnlijk disproportioneel.

Beschikbaarheid

Er kan ook sprake zijn van een andere rechtvaardigingsgrond. Als er een redelijk compleet zorgaanbod is in Nederland, dan is het wellicht een verspilling om aanvullend ook nog zorg in het buitenland in te kopen met een PGB, waardoor de instandhouding van het zorgaanbod in Nederland in gevaar komt. Ook de planbaarheid kan in het geding komen als mensen steeds naar eigen inzicht kunnen uitwijken naar aanbieders over de grens. Voor ons voorbeeld is ten eerste van belang dat Nederlandse regelgeving voor de aanvrager die beschikt over een indicatie voor WMO-hulp of -zorg of Jeugdzorg al de mogelijkheid bevat om binnen Nederland te kiezen voor zorg in natura of voor het inkopen van zorg met een PGB. Artikel 2.3.6 van de WMO en artikel 8.1.1 van de Jeugdwet regelen dat.

Daardoor is het al mogelijk voor behoevenden om naar eigen inzicht zelf zorg of hulp in te kopen en te betalen uit een PGB. Voor een geslaagd beroep op de rechtvaardiginggrond moet men gegevens hebben waaruit kan worden afgeleid dat de belangen van planning en financierbaarheid van hulp of zorg wezenlijk worden aangetast. Bijvoorbeeld door de mogelijkheid dat de besteding van het PGB zal worden uitgebreid met vormen van hulp of zorg die in een andere lidstaat aanvullend worden ingekocht en daar worden ontvangen. Dat ligt in ons voorbeeld minder voor de hand bij de WMO-hulp, maar is niet uitgesloten bij de intensieve psychiatrische begeleiding in Vlaanderen. Sowieso is het lastig om deze rechtvaardigingsgrond in te roepen als in Nederland sprake is van (onredelijk) lange wachttijden. Dat kan juist een reden zijn voor mensen om een PGB aan te vragen en sneller hulp of zorg te ontvangen in het buitenland of van een buitenlandse aanbieder.

Controleerbaarheid

De derde eventuele rechtvaardigingsgrond voor een weigering kan luiden dat besteding of gebruik van een PGB buiten Nederland zou leiden tot problemen van administratieve aard. Te denken is dan aan de mogelijkheid dat controle op rechtmatige besteding niet of minder goed mogelijk is. Dat moet dan wel blijken. In principe zijn de lidstaten elkaar ondersteuning verschuldigd bij het uitvoeren van controles op het gebied van sociale zekerheid en kunnen zij daarover op grond van Verordening 987/2009 nadere afspraken maken. Er zou dan moeten blijken dat dergelijke afspraken er niet zijn en ook niet voorzienbaar of mogelijk zijn.

Conclusie

Een gemeente mag niet zonder meer weigeren om een PGB op grond van de Jeugdwet of de WMO toe te kennen, op de enkele grond dat hulp of zorg in het buitenland wordt afgenomen. Dat kan alleen als er voldoende rechtvaardiging is voor die weigering. De rechtvaardiging kan bestaan uit de hoogte van de kosten die voor de te betrekken hulp of zorg moet worden gemaakt of uit de mogelijkheid dat de planbaarheid of het vaste aanbod van hulp en zorg in Nederland in gevaar komt. In dat geval moet de ingreep van de gemeente geschikt, noodzakelijk en proportioneel zijn en moeten er concrete aanwijzingen zijn dat de belangen waarvan de gemeente meent dat die worden geschaad naar waarschijnlijkheid zullen worden aangetast.