Onze gemeente wil een financiële tegemoetkoming geven aan een middelbare school in de vorm van een subsidie. Moet een school worden gezien als een onderneming? Is hier sprake van ongeoorloofde staatssteun?
Antwoord in het kort
Nee, in de regel zijn de onderwijsactiviteiten van een middelbare school niet economisch van aard, waardoor de school niet wordt aangemerkt als een onderneming. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie vervult de overheid via het nationaal onderwijs zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak voor de bevolking. Wel moet worden onderzocht of een onderwijsinstelling naast het aanbieden van openbaar onderwijs ook economische activiteiten verricht.
Onderneming
De vraag van de gemeente ziet op het eerste criterium van het verbod op staatssteun in artikel 107, lid 1 van het Verdrag van de Werking van de Europese Unie (VWEU): er moet sprake moet zijn van een onderneming die een economische activiteit uitvoert. Het Europees Hof van Justitie (Hof) heeft het begrip ‘onderneming’ ingevuld; iedere eenheid die een economische activiteit uitvoert, ongeacht de rechtsvorm en wijze van financiering, is te kwalificeren als een onderneming. Een economische activiteit omschrijft het Hof als ‘iedere activiteit waarbij goederen of diensten worden aangeboden op de markt’. Normaal gesproken kan iedere eenheid zowel niet-economische als economische activiteiten uitvoeren, waardoor het van belang is om iedere activiteit afzonderlijk te beoordelen.
Openbaar onderwijs
Het nationaal onderwijsstelsel wordt (zo goed als) volledig door de overheid bekostigd. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft een nationaal onderwijsstelsel niet als doel om tegen vergoeding werkzaamheden te verrichten voor ouders en leerlingen. De overheid vervult via het nationaal onderwijs een sociale, culturele en opvoedkundige taak voor de bevolking. Dit kunt u teruglezen in paragraaf 2.5 van de Mededeling betreffende het begrip ‘staatssteun’ van de Europese Commissie. Hiermee is onderwijs, wanneer het deel uitmaakt van een nationaal onderwijsstelsel, geen economische activiteit. De bekostiging daarvan valt niet onder staatssteun.
Economische activiteit
Het is echter niet uitgesloten dat een school een economische activiteit kan uitvoeren. Te denken valt aan activiteiten, zoals horeca of onderwijsdiensten. In paragraaf 2.5 van de Mededeling betreffende het begrip ‘staatssteun’ legt de Europese Commissie uit dat de activiteiten economisch van aard zijn, wanneer onderwijsdiensten worden bekostigd door ouders of leerlingen of uit commerciële inkomsten. De school handelt dan met betrekking tot die economische activiteit als onderneming en steun die de school daarvoor ontvangt kan aan te merken zijn als staatssteun. Het komt echter voor dat studenten of hun ouders collegegeld of inschrijvingsgeld moeten betalen om de exploitatiekosten van het systeem te helpen dekken. Deze financiële bijdragen vormen meestal slechts een klein deel van de werkelijke kosten van de dienst en kunnen dus niet worden beschouwd als compensatie voor de aangeboden dienst. Bijgevolg hebben deze bijdragen geen invloed op de niet-economische aard van een algemene onderwijsdienst die hoofdzakelijk met overheidsmiddelen wordt gefinancierd.
Het Hof van Justitie van de Europese Unie geeft in het arrest in de zaak C-74/16 op verzoek van een Spaanse rechter uitleg over de scheiding tussen economische en niet-economische activiteiten van een school. Het betrof de activiteiten van een religieuze instelling, die onder andere openbaar onderwijs aanbiedt. De instelling biedt daarnaast ook voorschoolse, buitenschoolse en niet-verplicht onderwijs aan. Ook worden aanvullende diensten aangeboden aan leerlingen, zoals maaltijden en vervoer. Het Hof geeft aan dat deze activiteiten mogelijk economisch van aard zijn, maar het uiteindelijke oordeel daarover wordt overgelaten aan de Spaanse rechter. Vervolgens geeft het Hof aan dat de Spaanse rechter dient te beoordelen in hoeverre het economische voordeel ten goede komt aan niet-economische dan wel economische activiteiten. Economisch voordeel voor economische activiteiten levert dus mogelijk wel staatssteun op.
Onderwijs tegen betaling
Dat onderwijsactiviteiten tegen betaling ook economische activiteiten kunnen zijn, werd bevestigd door het Hof van Justitie van de Europese Unie in de gevoegde zaken C-164/12 en C-318/21. In deze zaak concludeerde het Hof van Justitie naar aanleiding van vragen van Letse rechters dat een privaatrechtelijke entiteit kán worden aangemerkt als ‘organisatie voor onderzoek en kennisverspreiding’, ook al worden de inkomsten grotendeels verkregen uit economische activiteiten, waaronder het aanbieden van onderwijsdiensten tegen betaling. In dit EUrrest van Kenniscentrum Europa Decentraal leest u meer over de overwegingen van het Hof.
Verboden staatssteun kan mogelijk beperkt worden door een duidelijke scheiding in de boekhouding van de economische en niet-economische activiteiten. Daarmee kan aangetoond worden dat de steun voor niet-economische activiteiten niet ten goede komt aan de economische activiteiten van de school.
Staatssteun, en dan?
Als de steunmaatregel aan de vijf staatssteuncriteria voldoet, is er sprake van staatssteun. De basisregel van het staatssteunrecht is dat een steunmaatregel dan in principe door de overheidsorganisatie gemeld moet worden bij de Europese Commissie, tenzij één van de vrijstellingsverordeningen, bijvoorbeeld de reguliere de-minimisverordening of de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV), van de Europese Commissie van toepassing is. In dat geval hoeft niet gemeld te worden bij de Europese Commissie, maar gelden wel nadere verplichtingen over de uitvoering, transparantie en verslaglegging van de steun.
