Onze gemeente heeft in het kader van een vergunningsprocedure milieu-informatie verkregen over emissies van een bedrijf gevestigd in de gemeente. Een derde partij heeft deze informatie opgevraagd bij de gemeente. Mag de gemeente weigeren deze informatie te verstrekken?”
Antwoord in het kort
Onder Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie bestaat een vergaande verplichting tot het verstrekken van milieu-informatie. Artikel 1 van de richtlijn stelt dat het recht van toegang tot milieu-informatie de regel is. Overheidsinstanties zijn verplicht om de milieu-informatie waarover zij beschikken aan elke aanvrager beschikbaar te stellen, zonder dat deze aanvrager een belang hoeft aan te voeren (artikel 3 lid 1). Alleen in bepaalde, welomschreven gevallen (zie artikel 4 lid 1 en 2) hebben overheidsinstanties de mogelijkheid om een verzoek om milieu-informatie te weigeren.
Het begrip milieu-informatie
Ten eerste is het van belang om vast te stellen wat het begrip ‘milieu-informatie’ precies inhoudt. Volgens Richtlijn 2003/4/EG (artikel 2, lid 1) omvat het begrip milieu-informatie alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
- De toestand van elementen van het milieu. Denk hierbij aan: lucht en de atmosfeer, water, bodem, land en landschap, natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, alle levende plant-en diersoorten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze voornoemde elementen (sub a);
- Factoren die bovenstaande elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. Hierbij wordt gedoeld op stoffen, energie, geluid, straling of afval (ook radioactief afval), emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen (sub b);
- Maatregelen. Dit omvat beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieu-akkoorden en activiteiten die op bovengenoemde elementen en factoren een uitwerking hebben of kunnen hebben (sub c);
- Verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving (sub d);
- Kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de hierboven genoemde maatregelen en activiteiten (sub e);
- De toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens. Denk hierbij aan de verontreiniging van de voedselketen of waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voor zover zij aangetast kunnen worden door de hierboven bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door het genoemde onder sub b of sub c (sub f).
Wet- en regelgeving van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie
Decentrale overheden beschikken over veel informatie op het gebied van milieu en ruimte. Zij zijn daarmee bronhouder van informatie met een ruimtelijke component (geo-informatie) en informatie met betrekking tot het milieu. De volgende wet- en regelgeving is van belang voor deze overheidsinstanties:
- Verdrag van Aarhus over de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden
- Europese implementatie van het Verdrag van Aarhus door middel van Richtlijn 2003/4/EG over de toegang van het publiek tot milieu-informatie
In Nederland is het recht op milieu-informatie zoals vastgelegd in het Verdrag van Aarhus en richtlijn 2003/4/EG vastgelegd in de Wet milieubeheer, (hoofdstuk 19, Openbaarheid van milieu-informatie) en de Wet open overheid.
Reikwijdte van het recht op milieu-informatie
Het uitgangspunt van het recht op milieu-informatie, zoals vastgelegd in overweging 16) van Richtlijn 2003/4/EG, is:
“Het recht op informatie houdt in dat bekendmaking van de informatie de regel moet zijn en dat overheidsinstanties uitsluitend in bepaalde, welomschreven gevallen de mogelijkheid hebben een verzoek om milieu-informatie te weigeren. Redenen voor weigering moeten restrictief geïnterpreteerd worden, waarbij het algemene belang, dat is gediend met openbaarmaking, dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang, dat is gediend met de weigering om openbaar te maken.”
De uitzonderingen op het recht op milieu-informatie zijn uitputtend opgesomd in artikel 4, in de leden 1 en 2. Artikel 4 lid 1 bevat een aantal uitzonderingen op de verplichting van overheidsinstanties om informatie te verstrekken in het geval er gebreken bestaan in het verzoek zelf, bijvoorbeeld wanneer het verzoek is geadresseerd aan de verkeerde instantie, of wanneer het verzoek te algemeen is geformuleerd. Van inhoudelijk belang is de volgende uitzondering:
1.”De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien:
…
e) het verzoek interne mededelingen betreft, rekening houdend met het openbaar belang dat met bekendmaking wordt gediend.”
Artikel 4 lid 2 bevat een aantal uitzonderingen voor die gevallen wanneer openbaarmaking van milieu-informatie niet wenselijk is vanwege bescherming van bijvoorbeeld internationale betrekkingen, openbare veiligheid, de rechtsgang, en de bescherming van intellectueel eigendom of milieu. De eerste in lid 2 genoemde uitzondering betreft het vertrouwelijk karakter van het handelen van de overheid zelf:
2. “De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:
a) Het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, indien deze vertrouwelijkheid bij wet is voorzien;
…”
Artikel 4 bepaalt verder onder andere nog het volgende met betrekking tot de uitzonderingsgronden:
“De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.”
De uitzondering die bestaat op de verplichting tot openbaarmaking van milieu-informatie over emissies in het milieu is dus wel van toepassing wanneer het gaat om interne mededelingen ‘zoals bedoeld in artikel 4 lid 1 sub e), maar niet wanneer het gaat om een handeling van een overheidsinstantie, zoals bedoeld in artikel 4 lid 2 sub a). In het geval van een ‘handelingen van overheidsinstanties” is openbaarmaking dus altijd verplicht voor zover zij betrekking hebben op “emissies in het milieu”. De overheid kan zich dan niet beroepen op de vertrouwelijkheid van de handeling. Wat precies het onderscheid is tussen een interne mededeling en een handeling van een overheidsinstantie is onlangs verduidelijkt in een arrest van het Hof dat hierna wordt besproken.
Interne mededelingen en handelingen van overheidsinstanties
Op het gebied van de toegang van het publiek tot milieu-informatie is onlangs een arrest van het Hof gewezen. Het gaat om het arrest van het Hof van 23 november 2023 in de zaak C-84/22 (Right to Know CLG v An Taoiseach) waarin het Hof een aantal prejudiciële vragen van het Ierse High Court (de verwijzende rechter) beantwoordt. De vragen rezen in een geding van een Ierse non-profit organisatie, Right to Know CLG, tegen de minister-president van Ierland over een aan de Ierse regering gericht verzoek om toegang tot alle verslagen van kabinetsvergaderingen over broeikasgasemissies, gehouden tussen 2002 en 2016.
De prejudiciële vragen hadden onder andere betrekking op het onderscheid tussen de in artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e) van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzondering voor “interne mededelingen” en de in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a) van de richtlijn vastgelegde uitzondering voor “handelingen van overheidsinstanties”.
Het verzoek van Right to know was afgewezen na een administratieve procedure, waarna deze belangenorganisatie de zaak aanhangig maakte bij het Ierse High Court. Bij vonnis van 1 juni 2018 oordeelde het High Court dat de vergaderingen van de Ierse regering gelijkgesteld moesten worden met ‘interne mededelingen’ en het verzoek terug verwezen naar An Taoiseach voor heroverweging. Vervolgens had de An Taoiseach het verzoek gedeeltelijk ingewilligd, waarop Right to Know ook dit nieuwe besluit aanvocht bij het Hight Court, met het argument dat de gevraagde documenten vielen onder de uitzondering voor vertrouwelijke ‘handelingen’ van een overheidsinstantie als bedoeld in Artikel 4 lid 2 onder a) en niet gekwalificeerd moesten worden als ‘interne mededelingen’ zoals bedoeld in artikel 4 lid 1 onder e) van de richtlijn.
Bij de beantwoording van de prejudiciële vragen benadrukt het Hof eerst weer dat het vaste rechtspraak is dat het recht op toegang tot milieu -informatie betekent dat openbaarmaking van zulke informatie de hoofdregel is en dat de uitzonderingen op deze regel restrictief moeten worden uitgelegd, waarbij het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking, moet worden afgewogen tegen het belang dat is gediend met de weigering tot het openbaar maken van de informatie. Vervolgens komt het Hof tot de volgende omschrijving van de twee begrippen:
– “de in artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e), van richtlijn 2003/4 vastgelegde uitzondering voor ‘interne mededelingen’ de informatie omvat die binnen een overheidsinstantie circuleert en die op het tijdstip van de indiening van het verzoek om toegang tot deze informatie niet buiten de muren van die instantie is terechtgekomen, in voorkomend geval nadat deze instantie de informatie heeft ontvangen en voor zover de informatie daarvóór niet beschikbaar was voor het publiek of niet aan het publiek beschikbaar had moeten worden gesteld;
– de in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn vastgelegde uitzondering voor ‘handelingen van overheidsinstanties’ alleen informatie omvat die is uitgewisseld in het kader van het eindstadium van besluitvormingsprocessen van overheidsinstanties die in het nationale recht duidelijk zijn aangeduid als handelingen en ten aanzien waarvan dit recht een wettelijke vertrouwelijkheidsplicht heeft vastgesteld”
Over de verhouding tussen de twee begrippen zegt het Hof dat artikel 4 lid 2 onder a) beschouwd moet worden als een lex specialis ten opzichte van artikel 4, lid 1 onder e). Wanneer er wordt voldaan aan de voorwaarden voor de meer specifieke uitzondering voor ‘handelingen van overheidsinstanties’, dan heeft de toepassing daarvan voorrang op de toepassing van de uitzondering voor ‘interne mededelingen’, die een meer algemene strekking heeft:
-“de uitzonderingen op het recht op toegang in respectievelijk artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e), en artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), van die richtlijn niet cumulatief kunnen worden toegepast omdat die tweede bepaling, die betrekking heeft op de bescherming van ‘handelingen van overheidsinstanties’, voorrang heeft boven die eerste bepaling, die betrekking heeft op de bescherming van ‘interne mededelingen’.”
Het Hof stelt dat het in het geval van interne mededelingen gaat om een zeer ruime uitzondering die het mogelijk maakt voor overheidsinstanties om binnen een beschermde ruimte vertrouwelijk intern te overleggen, daarvoor schriftelijke stukken op te stellen en die intern te delen. Daarentegen gaat het bij overheidshandelingen om informatie die betrekking heeft op het eindstadium van besluitvormingsprocessen, een stadium van besluitvorming waarin hoe dan ook het (feitelijk) handelen van het betrokken overheidsorgaan bekend wordt of zal worden in de buitenwereld, en is daarom de reikwijdte van de uitzondering in deze gevallen beperkt.
Decentrale relevantie
Iedereen kan een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie indienen bij een decentrale overheid, zonder daarbij een belang te hoeven aantonen. Wanneer er een verzoek tot openbaarmaking van milieu-informatie binnenkomt bij een decentrale overheid, dan is de overheidsinstantie in principe verplicht tot openbaarmaking van de gevraagde milieu-informatie, tenzij één van de uitzonderingen zoals opgesomd in artikel 4 lid 1 of 2 van toepassing is.
Gaat het om milieu-informatie in het kader van ‘interne mededelingen’, dan moet de betreffende overheid een belangenafweging maken tussen het belang van het openbaar maken van de informatie en de belangen die gediend worden met het weigeren daarvan. Dit zien we terug in de Nederlandse implementatie van Richtlijn 2003/4/EG onder de Wet Open Overheid (WOO), waar in Artikel 5.2 de ruimte wordt gegarandeerd voor “Persoonlijke Beleidsopvattingen”, oftewel: “ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad”. Het vierde lid van dit artikel stelt, in lijn met de Richtlijn, strengere eisen aan persoonlijke beleidsopvattingen wanneer deze betrekking hebben op milieu-informatie. Op grond van deze uitzondering kan een gemeente nog steeds de afweging maken dat de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking ervan. De uitspraak van het Hof vat een groot aantal van de eerdere uitspraken hierin samen, om dit principe te onderstrepen.
Betreft het echter een ‘handeling’ van een overheidsinstantie, dan is de reikwijdte van de uitzondering beperkter. Wanneer het, in de woorden van het arrest, “het eindstadium van een besluitvormingsproces dat naar Nederlands recht als een “handeling“ is aan te merken”, dan dient de overheid, wanneer het gaat om milieu-informatie die geen betrekking heeft op emissies, een gelijksoortige belangenafweging te maken. Zij kan zich daarbij beperken tot de informatie die daadwerkelijk tot de handeling heeft geleid en deze heeft onderbouwd. Ten slotte benadrukt het Hof dat in het geval van milieu-informatie die wel betrekking heeft op emissies, de (decentrale) overheid zich echter niet meer kan beroepen op het vertrouwelijk karakter van de handeling. In dat geval is de decentrale overheid verplicht om alle data die aan de besluitvorming ten grondslag ligt, inclusief persoonlijke beleidsopvattingen, openbaar te maken.
Meer informatie
Milieu-informatie, Kenniscentrum Europa Decentraal
Milieubeheer, Kenniscentrum Europa Decentraal
