Onze gemeente heeft momenteel twee coffeeshops. Voor het exploiteren van een coffeeshop zijn zowel een horecavergunning als een gedoogverklaring benodigd. In onze plaatselijke horecaverordening wordt het aantal horecavergunningen beperkt tot maximaal 45. Daarnaast hebben wij een beleidsregel op basis van artikel 13b van de Opiumwet, een lokaal gedoog- en handhavingsarrangement. Daarin hebben wij vastgelegd dat er, onder voorwaarden, maximaal twee gedoogverklaringen door onze gemeente worden afgegeven. Gedoogverklaringen worden alleen afgegeven in combinatie met een horecavergunning. Is op deze handelwijze de Dienstenwet van toepassing?
Antwoord in het kort
Op een combinatie van een horecavergunning en een gedoogverklaring is de Dienstenwet gewoon van toepassing. Bij de beoordeling van de vergunningverlening kan een burgemeester rekening houden met het karakter van de straat en buurt waarin de horecagelegenheid zich bevindt of zal bevinden, de aard van de horecagelegenheid, etc. Zo wordt ook rekening gehouden met het feit dat een horecavergunning een coffeeshop betreft. Aangezien de Dienstenwet van toepassing is op schaarse vergunningen zoals horecavergunningen, is die ook van toepassing op deze situatie, maar wellicht niet op alle aspecten van de gedoogverklaring. Een gedoogverklaring op zich is immers geen vergunning in de zin van de Dienstenwet.
Inleiding
Onze gemeente heeft momenteel twee coffeeshops. De gemeente wil haar beleid voor coffeeshops als volgt vormgeven. Voor het exploiteren van een coffeeshop zijn zowel een horecavergunning als een gedoogverklaring benodigd. In onze Horecaverordening wordt het aantal horecavergunningen beperkt tot maximaal 45. Daarnaast hebben wij een beleidsregel op basis van artikel 13b van de Opiumwet, een lokaal gedoog- en handhavingsarrangement. Daarin hebben wij vastgelegd dat er, onder voorwaarden, maximaal twee gedoogverklaringen door onze gemeente worden afgegeven. Op die basis wordt, onder voorwaarden, gedoogd wordt dat een exploitant van een coffeeshop een handelsvoorraad van 500 gram cannabis voorhanden mag hebben.
Dienstenwet
Artikel 11 van de Dienstenrichtlijn, dat de rechtsgronden bevat op grond waarvan het aantal en de geldigheidsduur van vergunningen beperkt kan worden, is in Nederland omgezet in de Dienstenwet. Volgens artikel 33 eerste lid, sub b van die Wet kan een bevoegd bestuursorgaan het aantal vergunningen beperken door een dwingende reden van algemeen belang. Met betrekking tot de vraag of een bestuursorgaan verplicht is de geldigheidsduur van een vergunning te beperken als dit schaars is gemaakt door het aantal vergunningen te beperken door dwingende reden van algemeen belang, heeft het Europese Hof het volgende geantwoord in de zaak Trijber (C-340/14):
‘’Hieruit volgt dat wanneer het aantal beschikbare vergunningen om een dergelijke dwingende reden van algemeen belang beperkt is, deze vergunningen evenwel een beperkte geldigheidsduur moeten hebben.’’
Verder kan uit artikel 33 eerste lid, sub c van de Dienstenwet worden afgeleid dat de geldigheidsduur van vergunningen kan worden beperkt door een dwingende reden van algemeen belang zoals woon-en leefklimaat, bescherming van de openbare orde en de openbare veiligheid. Ook aan horecavergunningen kunnen om deze redenen dus beperkingen worden verbonden door gemeenten. Denk aan vrees voor parkeeroverlast, maar ook aan geluidshinder en vrees voor teveel of een eenzijdig winkelaanbod.
Opiumwet en gedoogverklaring
Artikel 3 van de Opiumwet verbiedt de verkoop van softdrugs. Op grond van artikel 13b van de Opiumwet zijn burgemeesters bevoegd om een last onder bestuursdwang op te leggen, met name om bijvoorbeeld een pand te sluiten, als daar verdovende middelen in de zin van de Opiumwet worden verhandeld. Gedoogverklaringen voor coffeeshops zijn gebaseerd op deze bepaling: onder voorwaarden kan een burgemeester afzien van de bevoegdheid om op te treden op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Veel gemeenten hebben een beleidsregel waarin zij die voorwaarden vorm geven In die beleidsregel wordt het hebben van een gedoogverklaring verplicht gesteld: coffeeshophouders moet die dan aanvragen bij de gemeente en voldoen aan de voorwaarden die in de beleidsregel en de verklaring worden gesteld.
Is de Dienstenwet van toepassing?
Op de horecavergunning is de Dienstenwet hoe dan ook van toepassing. Op de gedoogverklaring in principe niet, sinds het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (in de zaak-Josemans (HvJ EU 16 december 2010, ECLI:EU:C:2010:774). Daarin bepaalde het Hof dat de verkoop van softdrugs als zodanig verboden is en het vrij verkeer van diensten daarop niet van toepassing is. Maar volgens een recente uitspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2023:3482)houdt dat echter niet direct in dat een gemeente bij toekenning van een horecavergunning niet mag kijken naar de aard van diensten die er zullen worden verricht. Als de gedoogverklaring en de horecavergunning alleen samen en in één procedure te verkrijgen zijn, dan mag in de horecavergunning rekening worden gehouden met het feit die vergunning voor de exploitatie van een coffeeshop wordt verstrekt. Aangezien de Dienstenwet van toepassing is op schaarse vergunningen, is die ook van toepassing op deze situatie, maar wellicht niet op alle aspecten van de gedoogverklaring.
De Raad van State liet zich nog niet over de vraag in hoeverre de Dienstenwet van toepassing is en op welke onderdelen, maar de volgende zaken zijn al wel duidelijk. Met een horecavergunning verkrijgt een exploitant het recht om een horecabedrijf uit te baten. Op grond van overwegingen van openbare orde of het lokale woon- en leefklimaat kan een gemeente daarbij rekening houden met de aard van de activiteiten die zullen plaatsvinden, dus ook als er sprake is van verkoop van cannabis. Om zulke redenen mogen dan ook beperkingen worden opgelegd ten aanzien van openingstijden, wie toegang heeft tot de voorziening (geen minderjarigen bijvoorbeeld) en een maximum aantal mensen dat aanwezig mag zijn. In lokale regelgeving, een APV of mag invulling worden gegeven aan de specifieke eisen, waarbij mag worden meegewogen dat een horecavergunning wordt verstrek voor exploitatie van een coffeeshop.
Het opleggen van beperkingen op zowel het aantal als de geldigheidsduur van vergunningen kan, maar in principe moeten zulke beperkingen dan voldoen aan artikel 33 van de Dienstenwet. Een beperking moet geschikt, noodzakelijk en evenredig zijn om een publiek belang te dienen. De gemeente moet een dergelijke beslissing om beperkingen op te leggen motiveren en de vergunningen moeten worden verstrekt op basis van een transparante procedure. Als het aantal horecavergunningen voor coffeeshops wordt beperkt door een maximum aantal vergunningen in te stellen, moet de geldigheidsduur van de vergunningen ook beperkt worden, zo is bepaald in artikel 33 lid 1 onder b van de Dienstenwet. Dat betekent ook dat een gemeente moet bij de verdeling van vergunningen en andere schaarse rechten ook toegang moet bieden aan andere aanvragers. Doel van artikel 33 van de Dienstenwet is immers om, als er beperkingen worden opgelegd aan markttoetreders, ook nieuwkomers op enig moment een kans te geven om hun diensten aan te gaan bieden.
Conclusie
Schaarse vergunningen dienen als een effectief mechanisme voor gemeenten om hun beleid na een bepaalde tijd opnieuw te evalueren in het belang van de openbare orde en veiligheid. Hoewel de Opiumwet de regulering van de verkoop van softdrugs verbiedt, staat dit niet in de weg dat gemeenten hun beleid met betrekking tot horecavergunningen, ook die van coffeeshops, reguleren. Als een gemeente op grond van bijvoorbeeld de openbare orde of het lokale leefklimaat een beperking oplegt aan het maximum aantal coffeeshops binnen haar gebied en daarbij het aantal vergunningen en hun geldigheidsduur beperkt, moet ze dat transparant doen. Nieuwkomers moet de kans worden gegeven om de markt te betreden in overeenstemming met de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet.
Meer informatie
Raad van State 13-09-2023, 202102871/1/A3, Gst. 2024/13 (met noot A. Drahmann, D.K. Jongkind)
Geldigheidsduur vergunning, Kenniscentrum Europa Decentraal
Mag een gemeente een schaarse vergunning voor onbepaalde tijd verlenen?, Kenniscentrum Europa Decentraal
Valt het coffeeshopbeleid onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn?, Kenniscentrum Europa Decentraal
