Onze gemeente heeft een bedrag ontvangen van de Rijksoverheid in het kader van de specifieke uitkering fondsen. We willen dit bedrag aan een wooncorporatie verstrekken voor het isoleren van de huurwoningen en het plaatsen van zonnepanelen. Is het volgens de staatssteunregels toegestaan om de SPUK-gelden door te sturen naar de wooncorporaties?
Antwoord in het kort
Geregeld stelt het Rijk middelen ter beschikking in de vorm van zogenoemde SPUK-regelingen aan gemeenten en provincies. De bedoeling is dat die daarmee Rijksbeleid tot stand brengen, zoals verduurzaming, het voorkomen van leerachterstanden of ter promotie van sport. De middelen worden dan in eerste instantie ter beschikking gesteld aan gemeenten, provincies en waterschappen, maar zijn bedoeld om vervolgens te worden doorgegeven aan derde partijen. Het kan gaan om particulieren, ondernemers, onderwijsinstellingen of bijvoorbeeld sportclubs. Decentrale overheden zijn hierbij zelf verantwoordelijk voor het uitgeven van de specifieke uitkeringen die ze van de centrale overheid ontvangen. Zij moeten daarom ook zelf controleren of de specifieke uitkering die later aan een derde partij wordt doorgegeven voldoet aan de voorwaarden die het staatssteunrecht hieraan stelt.
Wat is een SPUK?
Specifieke uitkeringen zijn fondsen die door het Rijk worden verstrekt aan gemeenten en provincies op basis van hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet. Zij zijn bedoeld om bepaald beleid van de Rijksoverheid uit te voeren op lokaal en regionaal niveau. De voorwaarden kunnen verschillen per uitkering, waarbij het bijvoorbeeld voor kan komen dat er een onderbouwde aanvraag moet worden gedaan, zoals recent bij bijvoorbeeld de RegioDeals, of de Startbouwimpuls. Vervolgens moeten zij vaak de middelen verderverstrekken aan de beoogde doelgroep(en). Dit dient doelmatig te gebeuren zodat het bereiken van de beleidsdoelen van het Rijk geborgd is. De middelen worden eerst verworven door gemeentes of provincies vanuit het Rijk. Dat is geen transactie in het handelsverkeer waar het staatssteunrecht van toepassing is. Het zijn de gemeenten en provincies die vervolgens verantwoordelijk voor de besteding van het geld. Ook de verantwoordelijkheid om te voldoen aan het staatssteunrecht ligt daarmee op hun bord, wanneer dit met zich meebrengt dat er geld aan ondernemingen wordt uitgekeerd.
Voorheen werden gelden, ook voor specifieke projecten of doelstellingen, vaak uitgekeerd via een zogenaamde decentralisatie-uitkering. Een SPUK verschilt van een decentralisatie-uitkering in die zin dat dat een decentralisatie-uitkering binnen de algemene middelen van de decentrale overheid komt te vallen. Hierdoor valt zij formeel onder de begrotingsbevoegdheid van de gemeenteraad of provinciale staten. Een SPUK is geoormerkt voor het behalen van een specifiek omschreven doel, de middelen kunnen niet zonder meer door bijvoorbeeld de gemeenteraad voor iets anders worden aangewend. De ontvangende overheden zijn verplicht om te rapporteren aan het Rijk over de uitgaven die zij doen. Het kan zijn dat het Rijk bij het niet doelmatig en rechtmatig uitgeven van de SPUK de gemeente of provincie daarop aanspreekt. Daarnaast is het mogelijk dat de uitgaven binnen een bepaalde termijn gedaan moeten zijn. Na het verlopen van die termijn moet het niet uitgegeven budget in de regel worden teruggestort.
Geen sprake van staatssteun bij verstrekking door Rijk aan gemeente of provincie
Wanneer het Rijk een specifieke uitkering aan een gemeente of provincie verstrekt, is er geen sprake van staatssteun in de zin van artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De reden hiervoor is dat decentrale overheden als ontvangers van de uitkering, handelen binnen het kader van hun openbaar gezag en daarmee geen economische activiteiten ontplooien. Bij het doorverstrekken ten bate van het bestemmingsdoeleinde moet in principe wel worden opgelet. Ook hier zijn echter gevallen waarbij de doorverstrekking niet kwalificeert als staatssteun. Te denken is aan gevallen waarbij de gemeente of provincie klassieke overheidstaken uitvoert en zelf daarvoor de SPUK aanwendt. Zo zijn er SPUKs waarbij er geld wordt verstrekt voor het inhuren van (tijdelijke)medewerkers voor ambtelijke ondersteuning, of van extra toezichthouders.
Wanneer is er sprake van staatssteun?
In de context van staatssteun moeten decentrale overheden meer oplettend zijn wanneer de specifieke uitkering die zij ontvangen, wordt doorgegeven aan ondernemingen. Bij veel voorstellen om een probleem op te lossen zal een gemeente of provincie samen met een particuliere partner willen werken. Een interessant voorbeeld is de specifieke uitkering waarmee een subsidie verstrekt wordt aan een woningcorporatie voor het isoleren van huurwoningen en het plaatsen van zonnepanelen. De vraag moet dan gesteld te worden of deze subsidie staatssteunproof is. Hieronder wordt aan de hand van dit voorbeeld bekeken of de SPUK-regeling aan de ‘uitgavenkant’ van de gemeente of provincie als staatssteun aan te merken is.
De steun wordt verleend aan een onderneming die een economische activiteit verricht
De activiteiten van wooncorporaties en verhuurders in de particuliere sector voor de verhuur van woningen zijn van economische aard en daarom moeten zij met betrekking tot die activiteiten als ondernemingen worden beschouwd. Ook zijn wooncorporaties onder de Woningwet slechts vrijgesteld ten aanzien van staatssteun voor zover zij hun primaire taak uitvoeren: het verwezenlijken van sociale woningbouw. Het isoleren en verduurzamen van dit woningbestand valt daarmee niet onder de ruimte die er wordt geboden door de Woningwet. Wees daarom voorzichtig met (indirecte) staatssteun aan woningcorporaties. Meer informatie hierover vindt u onder het kopje ‘economisch voordeel’ verderop op deze pagina. In ieder geval moet worden opgelet met het doorverstrekken van SPUK-gelden aan wooncorporaties en andere verhuurders van onroerend goed, want hun activiteiten zijn in principe economisch van aard.
De steun wordt door staatsmiddelen bekostigd
SPUK-gelden zijn vrijwel per definitie aan te merken als steunmaatregelen die afkomstig zijn van de staat. Zij omvatten staatsmiddelen die door de bevoegde minister zijn verstrekt en kunnen dus in de meeste gevallen worden toegerekend aan de staat. Door voorwaarden te stellen aan de verstrekking ervan (zowel in eerste instantie als bij doorverstrekking) oefenen diverse overheidsorganisaties ook daadwerkelijk invloed uit op die middelen, bij toekenning maar ook bij eventuele terugvordering. Daarom wordt in principe elke verstrekking van SPUK-middelen die de gemeente of provincie aan een onderneming geeft, beschouwd als door staatsmiddelen bekostigde steun.
Deze staatsmiddelen verschaffen een economisch voordeel dat niet via normale commerciële weg zou zijn verkregen (non-marktconformiteit)
Wanneer een onderneming een economisch voordeel ontvangt dat onder normale marktvoorwaarden, dus zonder overheidsingrijpen, niet zou zijn verkregen, is er sprake van een economisch voordeel. Subsidies geven ondernemingen typisch een economisch voordeel en vormen een eenzijdig voordeel dat door de staat wordt verstrekt zonder dat de ontvanger verplicht is om iets terug te betalen of een prestatie te leveren aan de verstrekker. Het verduurzamen van huizen tegen een lager tarief dan gangbaar is in de markt kan in dit voorbeeld dan ook worden beschouwd als een economisch voordeel.
Denk hierbij ook aan scenario’s waarbij er sprake kan zijn van een indirect voordeel voor bedrijven. Als huurders met steun van gemeentelijke subsidies zonnepanelen installeren op het dak van een huurwoning die eigendom is van een wooncorporatie, kan dit indirecte staatssteun opleveren. Voor bepaalde (vooraf geselecteerde) leveranciers of installateurs, of aan de eigenaren van de woningen.
De maatregel is selectief
Om aan dit criterium te voldoen, moet een overheidsmaatregel ‘bepaalde ondernemingen of bepaalde producties’ begunstigen. Zolang de steun niet aan alle woningcorporaties in de regio wordt verstrekt, maar alleen aan enkelen onder hen, bestaat er een element van steun. Maar ook als er juist alleen steun wordt verstrekt aan corporaties of andere eigenaren in een bepaalde regio is de SPUK-regeling als selectief. Vergelijkbare partijen buiten de regio komen daar immers niet voor in aanmerking, waardoor partijen binnen de regio een selectief voordeel kunnen hebben.
Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer in de EU
Steunmaatregelen van decentrale overheden leveren alleen verboden staatssteun op, indien er sprake is van grensoverschrijdend effect. Voor meer informatie over dit criterium kunt u onze website bezoeken. Een SPUK-regeling voor verduurzaming zal in de regel invloed kunnen hebben op de interstatelijke handel omdat alle betrokken markten , de markten voor onroerend goed en de markt voor producten voor verduurzaming (zonnepanelen, isolatiemateriaal en montage), in principe markten zijn waarop internationale spelers actief zijn een waarop investeringen kunnen worden gedaan over grenzen heen.
Conclusie
Decentrale overheden zijn en blijven de verantwoordelijke entiteiten bij steunverstrekking aan bedrijven. Bij de doorverstrekking van een toegekende SPUK-uitkering moet een decentrale overheid dan ook op consistente manier beoordelen of er sprake is van een staatssteunsituatie. Zoals dit voorbeeld illustreert, kan een SPUK-regeling met als doel het verbeteren van de duurzaamheid van de (sociale) woningvoorraad een staatssteunprobleem opleveren. Een probleem dat overigens hoogstwaarschijnlijk opgelost kan worden door correcte gebruikmaking van uitzonderingsmogelijkheden. Te denken is aan de mogelijkheden die de AGVV biedt, maar ook te denken is aan de minimissteun en steun voor diensten van algemeen economisch belang. KED helpt decentrale overheden graag bij het bekijken van de oplossingsmogelijkheden.
Meer informatie
Specifieke uitkeringen gemeenten en provincies, Rijksoverheid
Staatssteun in het kader van Regio Deals: alles wat u moet weten!, Kenniscentrum Europa Decentraal
Algemene Groepsvrijstellingsverordening, Kenniscentrum Europa Decentraal
De-minimisverordeningen, Kenniscentrum Europa Decentraal
Diensten van algemeen economisch belang (DAEB), Kenniscentrum Europa Decentraal
