Onze gemeente streeft ernaar om in het kader van de circulaire economie meer afvalstoffen in de lokale afvalverwerking te hergebruiken. Er zijn echter strikte Europeesrechtelijke kaders omtrent afvalverwerking, die hergebruik niet altijd mogelijk maken. Met welke Europese regels omtrent milieu en afvalstoffenbeheer moet rekening worden gehouden bij het hergebruik van afvalstoffen?
Antwoord in het kort
Bij het hergebruik van afval is het met name van belang rekening te houden met de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen uit 2008. De Kaderrichtlijn biedt een raamwerk waarin bepaalde stoffen of voorwerpen beschouwd worden als afval of einde-afval. De status einde-afval maakt hergebruik van stoffen of voorwerpen eenvoudiger. In 2018 is de Kaderrichtlijn gewijzigd waarmee ook de einde-afvalregels zijn aangepast.
Actieplan circulaire economie: Maak de cirkel rond
De Europese Commissie heeft in december 2015 een ambitieus actieplan omtrent de circulaire economie aangenomen, genaamd ‘Maak de cirkel rond’. Met dit actieplan beoogt de Commissie de overgang naar een circulaire economie binnen de EU te bevorderen. Een circulaire economie kan onder meer bijdragen aan het voorkomen van schaarste van hulpbronnen en instabiele grondstofprijzen. Bijvoorbeeld door afvalstoffen zo veel mogelijk te hergebruiken als grondstoffen voor nieuwe producten. Met name gemeenten hebben een grote rol bij het afvalbeheer. Zij kunnen binnen de kaders van de landelijke en Europese regels hun eigen afvalbeleid ontwikkelen. Zij kunnen dan ook een substantiële bijdrage leveren aan het realiseren van een circulaire economie.
Voordat bruikbare grondstoffen uit afval kunnen worden gewonnen en hergebruikt, is het belangrijk rekening te houden met een aantal relevante Europeesrechtelijke kaders. Binnen deze kaders is het mogelijk, onder voorwaarden, om afvalstoffen te beschouwen als zogenaamd einde-afval (end-of-waste), waardoor deze eenvoudig kunnen worden hergebruikt als grondstof voor nieuwe producten. Deze einde-afvalregels zijn recentelijk gewijzigd door de herziening van de voornaamste Europese afvalrichtlijnen in 2018 en moeten voor 5 juli 2020 geïmplementeerd worden.
De Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen
Eén van de belangrijke Europeesrechtelijke kaders als het om afvalstoffen gaat, is de Kaderrichtlijn afvalstoffen uit 2008, die is herzien in 2018. Deze Kaderrichtlijn heeft tot doel om het milieu en de menselijke gezondheid te beschermen door middel van:
- preventie of beperking van de negatieve gevolgen van de productie en het beheer van afvalstoffen;
- de beperking van de gevolgen van het gebruik van hulpbronnen;
- het efficiënter gebruiken van hulpbronnen;
- het bijdragen aan de realisatie van een Europese circulaire economie.
Deze richtlijn is ook van toepassing op decentrale overheden die zich (zoals de gemeente in deze Praktijkvraag) bezighouden met afvalbeheer.
Het begrip ‘afval’ in de Kaderrichtlijn afvalstoffen
De Kaderrichtlijn vormt een raamwerk waaruit duidelijk wordt wanneer een stof of voorwerp beschouwd moet worden als afvalstof. Dit is belangrijk, omdat specifieke regels en vergunningsprocedures gelden voor de verwerking, het vervoer en verdere toepassing wanneer er sprake is van een afvalstof. Deze regels zijn (in het verlengde van de Europese KRA) vastgelegd in de Nederlandse Wet milieubeheer en het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP). Zo kan een afvalstof niet zonder meer hergebruikt worden als nieuwe grondstof, omdat de Wet Milieubeheer dit kan verbieden of strenge voorwaarden kan stellen aan hergebruik.
Een concreet voorbeeld hiervan is het hergebruik van biomassa. Wanneer biomassa is te kwalificeren als afval, dan kan dit niet zonder vergunning gebruikt worden als biobrandstof. Biomassa dat binnen de Kaderrichtlijn niet als afval wordt beschouwd, kan wel zonder vergunning worden gebruikt als biobrandstof.
De Kaderrichtlijn definieert een afvalstof breed en beschouwt ‘elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen’ (art 3 lid 1) als een afvalstof. Er zijn echter een aantal uitzonderingen waardoor een stof of voorwerp niet binnen het toepassingsbereik van de Kaderrichtlijn valt. Ook zijn er mogelijkheden waardoor een stof of voorwerp niet (meer) als afvalstof kan worden beschouwd.
Afvalstoffen buiten toepassingsgebied Kaderrichtlijn afvalstoffen
Niet van toepassing
Er zijn een aantal stoffen en voorwerpen die buiten het toepassingsbereik van de richtlijn vallen. Voorbeelden hiervan zijn niet-verontreinigde grond en niet-gevaarlijk materiaal afkomstig uit de land- of bosbouw. Artikel 2 lid 1 van de Kaderrichtlijn somt deze stoffen of voorwerpen op.
Uitgesloten
Tevens zijn er diverse stoffen en voorwerpen uitgesloten van het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn. Dit zijn stoffen en voorwerpen die vallen onder het toepassingsbereik van andere relevante Europese regels die ook voorschriften geven over afvalbeheer en mogelijk hergebruik. Dit zijn bijvoorbeeld: afvalwater, kadavers van dieren die niet door slachting zijn gestorven en afvalstoffen die ontstaan bij het winnen van delfstoffen. Dierlijke bijproducten worden bijvoorbeeld uitgesloten van de Kaderrichtlijn, omdat regulering van dit type stoffen al is vastgelegd in de Dierlijke Bijproducten Verordening (EG) nr. 1069/2009. Artikel 2 lid 2 van de Kaderrichtlijn somt de stoffen of voorwerpen op waarvoor specifieke Europese regelgeving bestaat.
Afvalstoffen binnen het toepassingsgebied Kaderrichtlijn afvalstoffen maar géén afvalstof
Het is ook mogelijk dat een bepaalde stof wel binnen het toepasgebied van de Kaderrichtlijn valt, maar een aparte categorie bijproduct betreft en daarom niet als afvalstof binnen de Kaderrichtlijn wordt gezien.
Bijproduct
Wanneer een stof of voorwerp wél binnen het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn valt en kan worden gekwalificeerd als bijproduct van een productieproces, dan is er géén sprake van een afvalstof in de zin van de Kaderrichtlijn. De Kaderrichtlijn verbindt in artikel 5 de volgende cumulatieve voorwaarden aan de kwalificatie bijproduct:
- het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt;
- de stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder verder behandeling;
- de stof of het voorwerp wordt geproduceerd als onderdeel van een productieproces;
- het gebruik van de stof of het voorwerp voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming.
De Europese Commissie heeft de mogelijkheid nadere criteria op te stellen om bepaalde reststoffen of voorwerpen te kwalificeren als bijproduct op basis van deze voorwaarden. Dit was op grond van de richtlijn uit 2008 nog niet gebeurd. Naar aanleiding van de wijziging van de Kaderrichtlijn in 2018 is bepaald dat lidstaten vanaf 5 juli 2020 (de inwerkingtredingsdatum van de herziene KRl) passende maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat bijproducten niet als afvalstof worden beschouwd. De Rijksoverheid heeft inmiddels verdere kwalificatiecriteria voor bijproducten opgesteld door middel van een ministeriële regeling.
Einde-afval
Wanneer een stof of voorwerp binnen het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn valt én kan worden gekwalificeerd als afvalstof, dan is het in bepaalde gevallen toch nog mogelijk om deze niet langer als afvalstof in de zin van de Kaderrichtlijn te beschouwen. Dit kan wanneer een afvalstof een zogenaamde ‘behandeling voor nuttige toepassing’ heeft ondergaan én voldoet aan criteria opgesteld door de Commissie. Deze criteria kunnen verschillen per afvalstof (art. 6 lid 1 Kaderrichtlijn). Ze zijn opgesteld met inachtneming van de volgende voorwaarden:
- de stof of het voorwerp is bestemd om te worden gebruikt voor specifieke doelen;
- er bestaat een markt of er is vraag naar de stof of het voorwerp;
- de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften, geldende wetgeving en normen van de beoogde specifieke doelen;
- het gebruik van de stof of het voorwerp heeft algeheel geen ongunstige consequenties voor het milieu of de menselijke gezondheid.
Vanaf de inwerkingtreding van de recente wijziging van de Kaderrichtlijn (5 juli 2020) moeten lidstaten passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat afval dat een behandeling voor nuttige toepassing heeft ondergaan, zoals bijvoorbeeld recycling, niet langer wordt beschouwd als afval. Hierbij moet uiteraard wel voldaan worden aan de bovengenoemde voorwaarden.
Einde-afvalcriteria
Afvalstoffen met criteria opgesteld door de Commissie
De achterliggende gedachte bij het einde-afval principe is dat het recyclen en hergebruiken van afvalstoffen bijdraagt aan een circulaire economie waarbij een verspilling van grondstoffen wordt beperkt. De Europese einde-afvalcriteria moeten erop toezien dat het milieu en de menselijke gezondheid beschermd worden en dat er op een circulaire manier wordt omgegaan met grondstoffen. Deze vereisten hebben betrekking op:
- toegestaan afvalmateriaal;
- toegelaten verwerkingsprocessen en -technieken;
- kwaliteitscriteria voor einde-afvalmaterialen gebaseerd op de toepasselijke productnormen en eventueel grenswaarden voor verontreinigende stoffen;
- vereisten voor beheerssystemen (kwaliteitscontrole, interne controle en accreditatie);
- een vereiste inzake een conformiteitsverklaring.
De Commissie heeft einde-afvalcriteria opgesteld voor: ijzer-, staal- en aluminiumschroot (Verordening (EU) nr. 333/2011), kringloopglas (Verordening (EU) nr. 1179/2012) en koperschroot (Verordening (EU) nr. 715/2013). Ook worden er einde-afvalcriteria overwogen voor granulaten, papier, banden en textiel. Verder is bepaald dat regels inzake einde-afval kunnen worden vastgelegd in productspecifieke wetgeving. Zo zijn er in 2019 einde-afval regels voor bemestingsproducten opgenomen in Verordening (EU) 2019/1009.
Einde-afvalstoffen opgesteld door lidstaten
Voor andere afvalstoffen waarvoor de Commissie nog geen specifieke einde-afval criteria heeft opgesteld, biedt de Kaderrichtlijn in artikel 6 lid 3 de mogelijkheid voor lidstaten om zelf op nationaal niveau criteria op te stellen. Dit betekent dat het bijvoorbeeld mogelijk is dat een afvalstof na behandeling voor nuttige toepassing wel door lidstaat X wordt erkend als einde-afval maar niet in lidstaat Y. Nederland heeft dit vastgesteld in artikel 1.1 lid 6 Wet milieubeheer. Er zijn tot nu toe alleen voor steenachtige afvalstoffen in korrelvorm specifieke einde-afval criteria opgesteld. (Regeling nr. IENM/BSK-2015/18222).
Einde-afvalstoffen zonder opgestelde criteria
Alle andere afvalstoffen kunnen mogelijk toch nog als einde-afval worden beschouwd ingevolge artikel 6 lid 4 van de Kaderrichtlijn. Een lidstaat kan namelijk op het moment dat er geen criteria op EU of nationaal niveau zijn opgesteld per geval besluiten dat bepaalde afvalstoffen niet langer afval zijn. Deze (nationale) besluiten moeten uiteraard wel in overeenstemming zijn met de hierboven opgesomde voorwaarden en vereisten.
Ten slotte is het van belang te vermelden dat de rechtspersoon die een einde-afvalmateriaal voor de eerste maal gebruikt of in de handel brengt nadat het geen afval meer is erop moet toezien dat het materiaal aan de geldende chemische en productwetgeving voldoet, ingevolge artikel 6 lid 5 van de Kaderrichtlijn. Uiteraard moet dan wel eerst zijn voldaan aan de eerder genoemde voorwaarden voor het kwalificeren als ‘einde-afval’ uit artikel 6 lid 1 van de Kaderrichtlijn.
Het ministerie van Infrastructuur en Milieu biedt een webtoets aan waarmee – ook door decentrale overheden – een indicatie kan worden verkregen of een stof of voorwerp moet worden beschouwd als afvalstof of mogelijk als einde-afval binnen de Kaderrichtlijn Afvalstoffen.
Meer informatie:
Wat betekent de Kaderrichtlijn Afvalstoffen voor ons gemeentelijk afvalbeheer?, Praktijkvraag Kenniscentrum Europa Decentraal
Wat zijn de Europese plannen voor circulaire economie?, Praktijkvraag Kenniscentrum Europa Decentraal
Thema: circulaire economie, Kenniscentrum Europa Decentraal
EU action plan Circular Economy, Europese Commissie
Kenniscentrum InfoMil, Rijksoverheid
