Onze gemeente overweegt een stuk grond dat zij in eigendom heeft te verkopen aan een geïnteresseerde marktpartij. De gemeente wil de grond verkopen onder de marktconforme prijs ter ondersteuning van het lokaal beleid omtrent cultuur. Echter, doordat de verkoopprijs niet gelijk is aan de marktprijs, is er mogelijk sprake van staatssteun. Zijn er mogelijkheden om een dergelijke transactie ‘staatssteunproof’ in te richten, bijvoorbeeld door gebruik te maken van de AGVV?
Antwoord in het kort
Ja, er zijn mogelijkheden om een transactie van grond, waarbij de verkoopprijs niet gelijk is aan de marktprijs, ‘staatssteunproof’ in te richten door gebruik te maken van Algemene Groepsvrijstellingsverordening. Voordat de gemeente overweegt een vrijstelling binnen de AGVV te gebruiken is het nuttig om eerst na te gaan of de transactie mogelijk niet als staatssteun kan worden gekwalificeerd of dat de de-minimisverordening wellicht een oplossing biedt. Indien deze mogelijkheden geen uitkomst bieden, kan eventueel de AGVV worden overwogen. Bij gebruik van de AGVV bij grondtransacties dient de gemeente rekening te houden met de specifieke voorwaarden van de AGVV omtrent ‘steunmaatregelen in de vorm van materiële activa’.
Is er sprake van staatssteun?
Bij verkoop van gronden tegen een niet-marktconforme prijs kan er mogelijk sprake zijn van staatssteun. Het is van belang dat de gemeente voorafgaand aan de verkoop nagaat of hier sprake van is, zodat deze ‘staatssteunproof’ kan worden ingericht. In de Praktijkvraag: Te koop: niet-marktconforme grond deel I wordt hierop verder ingegaan.
De-minimisverordening
De de-minimisverordening werd in de bovenstaande praktijkvraag al voorgedragen als geschikt instrument om de transactie ‘staatssteunproof’ in te richten, mits ook rekening wordt gehouden met de Wet Markt en Overheid. Echter, wanneer het bruto-subsidie equivalent (BSE), of wel het steunelement, van de niet-marktconforme grondtransactie, het de-minimisplafond van € 300.000 overschrijdt, kan geen gebruik worden gemaakt van de de-minimisverordening. Dit is ook het geval wanneer in de afgelopen drie belastingjaren het maximum aan de-minimissteun al is verleend aan de begunstigde. De gemeente zal dan naar andere instrumenten moeten kijken. Een voorbeeld waarbij dit mogelijk noodzakelijk is, is wanneer de gemeente grond in haar bezit kosteloos wil overdragen, waardoor overschrijding van het de-minimisplafond van 300.000 euro waarschijnlijk is. Een alternatief instrument om steunmaatregelen dan toch nog ‘staatssteunproof’ in te richten is de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV).
Algemene Groepsvrijstellingsverordening
Tot voor kort waren niet-marktconforme grondtransacties niet expliciet opgenomen als toegestaan steuninstrument in de AGVV. Met de recente wijziging van de AGVV zijn materiële activa wel toegestaan als steuninstrument. Hierbij is het van belang dat er rekening wordt gehouden met de algemene voorwaarden voor gebruik van de AGVV en met de vraag of de activiteiten van de begunstigde binnen de specifieke vrijstellingen van de AGVV passen. Hieronder zal nader worden ingegaan op de specifieke vereisten voor het gebruik van een niet-marktconforme grondtransactie als steuninstrument.
Transparantie van steun (art.5 AGVV)
Eén belangrijke algemene voorwaarde uit de AGVV is dat de steun die wordt vrijgesteld ‘transparant’ is. Dit betekent dat het bruto-subsidie equivalent voorafgaand aan de steunverlening precies kan worden berekend (artikel 5 lid 1 AGVV). Verkoop óf verhuur van materiële activa (in dit geval dus grond) onder de marktprijs wordt in de gewijzigde AGVV gezien als transparante steun, mits ‘’de waarde is vastgesteld door een taxatie van een onafhankelijke deskundige vóór de transactie of aan de hand van een publiek beschikbare, regelmatig bijgewerkte en algemeen aanvaarde benchmark’’ (artikel 5 lid 2 sub k).
De gemeente zal dus voorafgaand aan de grondverkoop het BSE dienen te berekenen wanneer gebruikt wordt gemaakt van een vrijstelling binnen de AGVV. Om het BSE vast te stellen zal de marktconforme prijs moeten worden bepaald. Als nadere toelichting op de Europese staatssteunregels heeft de Europese Commissie in 2016 de Mededeling betreffende het begrip staatssteun (hierna de Mededeling) gepubliceerd. In deze mededeling worden een viertal methoden benoemd waarmee een marktconforme (grond)prijs kan worden berekend of vastgesteld. Echter, in de gewijzigde AGVV zijn de beschikbare methoden om de marktconforme prijs van materiele activa te berekenen (bij gebruik van een vrijstelling binnen de AGVV) beperkt tot taxatie en benchmarking.
Taxatie bij grondtransacties
Vastelling van de (marktconforme)prijs van grond aan de hand van een taxatie vooraf is toegestaan binnen de AGVV. In de AGVV zijn geen nadere vereisten of specificaties opgenomen waaraan dergelijke taxaties moet voldoen. In de bovengenoemde Mededeling en in de Europese rechtspraak zijn wel nadere aanwijzingen te vinden. Zo moet de taxatie plaatsvinden op basis van algemeen aanvaarde marktindicaties en taxatiecriteria (paragraaf 103 van de Mededeling). In de Mededeling zijn geen nadere kwalificaties voor taxateurs opgesteld. Uit rechtspraak blijkt dat het Hof van Justitie het van belang vindt dat een taxateur kan worden beschouwd als een onafhankelijke en gekwalificeerde deskundige (arrest T-274/01, Valmont, overweging 72).
Benchmarking bij grondtransacties
Naast taxatie is marktconforme prijs(vast)stelling aan de hand van een benchmark toegestaan binnen de AGVV. De AGVV stelt wel als vereiste voor het gebruik van een benchmark dat deze algemeen aanvaardbaar, publiekelijk beschikbaar en regelmatig bijgewerkt is (art 5 lid 2 sub k).
Bij een benchmark wordt een marktconforme prijs vastgesteld door te kijken naar vergelijkbare (grond)transacties van soortgelijke particuliere partijen in vergelijkbare omstandigheden. Een benchmark bepaalt daarom ook niet één precieze marktwaarde, maar geeft een bandbreedte van marktprijzen van vergelijkbare transacties. Om vervolgens vast te stellen wat een marktconforme prijs is kan volgens de Mededeling onder andere gekeken worden naar de gemiddelde grondprijs van deze reeks transacties binnen de benchmark (paragraaf 100 Mededeling betreffende het begrip staatssteun). Hier kan echter niet automatisch van worden uitgegaan, maar dient als hulpmiddel te worden gezien (zie ook arrest T-228/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale, overweging 251). Het is daarom van belang dat de gemeente bij de benchmark van grondtransacties rekening houdt met economische ontwikkelingen. Het kan bijvoorbeeld voorkomen dat transacties binnen de benchmark niet accuraat de huidige markt weerspiegelen. In dat geval zal de gemeente mogelijkerwijs de benchmark moeten aanpassen om rekening te houden met de specifieke omstandigheden van de voorgenomen grondtransactie en de huidige marktsituatie (paragraaf 99 Mededeling betreffende het begrip staatssteun).
Voorwaarden binnen specifieke vrijstelling van de AGVV
Naast de algemene voorwaarden binnen de AGVV dient ook rekening te worden gehouden met de specifieke voorwaarden van de gekozen vrijstelling binnen de AGVV. Het is met name noodzakelijk rekening te houden met de in aanmerking komende kosten van de gekozen vrijsteling. Niet elke vrijstelling van de AGVV biedt namelijk de mogelijkheid om materiële activa’ (zoals gronden) onder de in aanmerking komende kosten te plaatsen.
Ten aanzien van de vrijstelling voor cultuur binnen de AGVV (art. 53) worden de kosten voor investeringen in materiële activa, zoals de verwerving van culturele infrastructuur, wel gezien als in aanmerking komende kosten van de vrijstelling. Dit is echter alleen mogelijk mits deze infrastructuur voor ten minste 80% van de tijd- of ruimtecapaciteit voor culturele doeleinden wordt gebruikt (art 53 lid 4 sub a AGVV).
Wanneer een andere vrijstelling binnen de AGVV wordt overwogen, zal de gemeente moeten nagaan of deze vrijstelling ook de mogelijkheid biedt om de verwerving van gronden als in aanmerking komende kosten te zien.
MEER INFORMATIE
Praktijkvraag: Te koop: niet-marktconforme grond deel I, Kenniscentrum Europa Decentraal
Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV)., Kenniscentrum Europa Decentraal
Algemene voorwaarden AGVV, Kenniscentrum Europa Decentraal
Wijziging AGVV, Kenniscentrum Europa Decentraal
Praktijkvraag: Grondtransacties en Europese staatssteunregels. Wat is er mogelijk?, Kenniscentrum Europa Decentraal
Staatssteun, Kenniscentrum Europa Decentraal
De Mededeling betreffende het begrip staatssteun, Europese Commissie
