Introductie
Richtlijn 2000/78/EG stelt als doel om een gelijke behandeling in arbeid en beroep te verwezenlijken in de Europese Unie. Artikel 1 van deze Richtlijn legt daarom met zoveel woorden een verbod neer op de discriminatie op basis van, onder andere, godsdienst of overtuiging.
In de zaak C-148/22, ECLI:EU:C:2023:924 OP tegen Gemeente Ans, krijgt het Hof de kans om te verduidelijken op welke wijze de belangenafweging voor overheden dient plaats te vinden tussen het commerciële belang van een bedrijf, tegenover het recht van een werknemer op gelijke behandeling.
Zaak
HvJ EU 28 november 2023, C-148/22, ECLI:EU:C:2023:924 OP tegen Gemeente Ans
Beleidsdossier en thematiek
Werkgelegenheid en sociaal beleid
Feiten
De verzoekster is een werknemer van een gemeente in België. Zij verzocht haar werkgever om toestemming om een hoofddoek te mogen dragen tijdens haar werk. Zij heeft een rol in de zogenaamde backoffice, waardoor ze amper tot geen contact zou hebben met bewoners in haar dagelijkse werkzaamheden.
De gemeente had in het voorafgaande jaar een besluit genomen om een zogenaamde exclusieve neutraliteit op te nemen in het arbeidsreglement. Dit houdt een verbod in voor alle werknemers om op het werk een zichtbare uiting van een religie of overtuiging te dragen. Dit is ongeacht de positie die de werknemer inneemt in de organisatie, ook medewerkers die geen contact hebben met het publiek dienen zich hieraan te conformeren. Het arbeidsreglement maakt duidelijk dat het hier niet alleen gaat om religieuze uitingen, maar ook om levensbeschouwelijke of politieke uitingen.
Toen op grond van dit reglement het verzoek tot het dragen van een hoofddoek werd afgewezen, startte de verzoekster verschillende procedures omdat zij van mening was dat haar vrijheid van het belijden van haar geloof werd aangetast. Zij was van mening dat ze werd gediscrimineerd op basis van haar godsdienst. Mede omdat het arbeidsreglement voor iedere medewerker geldt, ongeacht de basis van de uiting, besloot de arbeidsrechtbank Luik de volgende vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof):
1) Kan artikel 2, lid 2, onder a) en b), van richtlijn [2000/78] aldus worden uitgelegd dat het toelaat dat een overheidsdienst een volkomen neutrale overheidsomgeving creëert en derhalve alle personeelsleden, ongeacht of zij in direct contact komen met het publiek, verbiedt om tekens [te dragen waaruit hun religieuze overtuiging kan blijken]?
2) Kan artikel 2, lid 2, onder a) en b), van richtlijn [2000/78] aldus worden uitgelegd dat het toelaat dat een overheidsdienst een volkomen neutrale overheidsomgeving creëert en derhalve alle personeelsleden, ongeacht of zij in direct contact komen met het publiek, verbiedt om tekens [te dragen waaruit hun religieuze overtuiging kan blijken], ook al lijkt dit neutrale verbod in meerderheid vrouwen te raken en is het dus mogelijk een verkapte discriminatie op grond van geslacht?”
Conclusie van de Advocaat Generaal
Door rechtspraak zijn een al groot aantal punten verduidelijkt. In eerste instantie gaan deze zaken over de private sector, waardoor deze niet altijd even goed naar analogie zijn toe te passen op de vraagstukken waar de verwijzende rechter meer worstelt. In de Conclusie trachtte Advocaat Generaal Collins deze rechtspraak in lijn te brengen en toe te passen op de publieke sector.
De eerste zaak die de A-G aanhaalt over kledingvoorschriften is de zgn. G4S zaak. Hierin werd, kort samengevat, de vraag gesteld of een werkgever zichtbare politieke, filosofische of religieuze symbolen op het werk mag verbieden. Het Hof stelde hier dat in principe dit geen directe discriminatie, dus schending van de Richtlijn oplevert, als deze eis daadwerkelijk aan iedere werknemer wordt gesteld. Indirecte discriminatie zou volgens het Hof alsnog mogelijk zijn als een dergelijke eis feitelijk een onredelijk grote last met zich meebrengt voor (een minderheid van) personen van een bepaalde religie. Daarnaast, in vervolgzaken herhaald, heeft het een mogelijk indirect discriminerend effect op vrouwen. Zij hebben vaak de meest in het oog springende religieuze kledij (een hoofddoek bijvoorbeeld), waar de mannelijke geloofsuiting van (bijvoorbeeld) een baard niet verboden zal zijn. Het kledingvoorschrift kan daarom, alhoewel op iedereen van toepassing, een schending opleveren van de Richtlijn. Wanneer deze eis van neutraliteit een objectief gerechtvaardigd belang van de werkgever vertegenwoordigt, en de kledingeis geschikt en noodzakelijk is, dan kan deze eis evenwel blijven bestaan.
Deze rechtspraak heeft zich verder ontwikkeld door een verduidelijking te geven van de plicht die op de werkgever berust in het vaststellen van een gerechtvaardigd belang van neutraliteit, en de eisen van geschiktheid en noodzakelijkheid. In een tweetal arresten, gevoegde zaken C‑804/18 en C‑341/19 enerzijds en zaak C‑344/20 anderzijds, is het duidelijk geworden dat er een bewijslast ligt bij de werkgever. Deze moet duidelijk kunnen maken waarom het van belang is dat neutraliteit het uitgangspunt is van de kledingvoorschriften. Dat kan niet zonder meer op basis van overtuiging. Voor ondernemingen geldt dat ze duidelijk moeten maken dat ze schade lijden zonder een dergelijke eis. Ook dient het voorschrift consistent te worden toegepast, waarbij er geen (onuitgesproken) uitzonderingen worden gemaakt voor minder opvallende geloofsuitingen. Ten slotte dient te worden gekeken naar hoe ver de maatregel gaat ten aanzien van het doel. Immers, wanneer een werknemer nooit in contact komt met klanten, is het misschien niet noodzakelijk om ook deze persoon een strenge neutrale kledingeis op te leggen.
Wederom benadrukt het Hof hierbij specifiek dat het veelal een onevenredige last legt bij vrouwelijke islamitische werknemers, die op geen enkele wijze door zulke voorschriften een uiting kunnen geven aan hun geloof, waar veel andere gelovigen dat wel kunnen blijven doen. Hierbij, zo stelt het Hof, is het niet mogelijk om enkel neutraliteit omwille van neutraliteit na te streven, omdat de Richtlijn (en de waarden en doelstellingen van de EU in het algemeen) tolerantie van, respect voor, en acceptatie van elkaar nastreeft. Het kan dan niet dat het argument van neutraliteit wordt misbruikt, omdat dit altijd tot het gevolg zal hebben dat sommige gelovige burgers buitensporig door de beperking worden getroffen. Terzijde dient opgemerkt te worden dat, alhoewel de zaken vaak over religieuze uitingen gaan, het Hof deze bescherming ook voorziet voor filosofische, politieke en atheïstische overtuigingen.
De bovenstaande jurisprudentie is niet altijd makkelijk toe te passen op de publieke zaak, omdat het voor de overheid feitelijk niet aan te tonen is dat ze schade oploopt, doordat een ambtenaar een burger met een verzoek, niet neutraal kan helpen in een transactie. De A-G brengt deze jurisprudentie vervolgens in lijn met het publieke belang dat wordt gediend door een overheidsorgaan. Een belangrijk punt dat anders kan zijn in het uitvoeren van de publieke taak, is het feit dat een lidstaat inherent in haar grondwet een bepaalde identiteit probeert te beschermen. Wanneer er een (grond)wettelijk voorschrift duidelijk maakt dat een bepaalde overtuiging bescherming geniet, kan dit op grond van artikel 4(2) VEU (t.a.v. de bescherming van de nationale, constitutionele, identiteit) een reden zijn om een streng kledingvoorschrift te hanteren dat niet in strijd is met Richtlijn 2000/78.
Buiten een dergelijke argumentatie op basis van nationale identiteit, is het volgens de A-G nog steeds mogelijk om, net als bij private partijen, te stellen dat er een legitieme noodzaak is voor een overheid om een kledingvoorschrift te stellen dat neutraliteit vereist. Dat hoeft in dit geval niet op basis van mogelijke schade die anders wordt opgelopen, maar bijvoorbeeld omdat de overheid bij het uitvoeren van bepaalde taken dient uit te stralen dat elke burger gelijk behandeld wordt, ongeacht geloof of afkomst (zie punt 64 van de Conclusie). Alhoewel er een legitiem doel kan zijn (een neutrale uitstraling van de overheid), dient dit objectief gerechtvaardigd te worden. Is er enig geboekstaafd onderzoek of is er een feitelijke onderbouwing waaruit de noodzaak blijkt voor, in dit geval, een kledingeis die alle uitingen van religie uitsluit? Wanneer dit het geval is, dient de gekozen maatregel, de kledingeis, ook geschikt te zijn voor het nastreven van dit doel. Als de overheid het doel nastreeft om eenieder gelijk te behandelen, is het dan zo dat dat men ongelijke behandeling wordt door een vrouwelijke politieagente die een in uniformkleuren geverfde hoofddoek draagt, zodra zij een boete uitschrijft?
De A-G geeft ten slotte aan dat voor de uitoefening van publieke taken een mogelijke uitzondering ligt in Artikel 4(1) van Richtlijn 2000/78.
“Niettegenstaande artikel 2, leden 1 en 2, kunnen de lidstaten bepalen dat een verschil in behandeling dat op een kenmerk in verband met een van de in artikel 1 genoemde gronden berust, geen discriminatie vormt, indien een dergelijk kenmerk, vanwege de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteiten of de context waarin deze worden uitgevoerd, een wezenlijke en bepalende beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem en het vereiste evenredig aan dat doel is.”
Hij merkt hierbij echter op dat de preambule onder noemer 23 stelt dat deze bepaling bijzonder eng geïnterpreteerd dient te worden, en dat de vereisten die het artikel stelt overeenkomen met datgene wat al uit bovengenoemde rechtspraak volgt.
Beantwoording van de vragen door het Hof
Het Hof verwijst in haar beantwoording van de vragen naar dezelfde jurisprudentie die de A-G aanhaalt en bewandelt een pad dat door A-G Collins wordt geduid. Het bevestigt namelijk dat het voor de Belgische (decentrale) overheid mogelijk is om volledige neutraliteit van haar medewerkers na te streven, mede door het bestaan van artikelen 10 en 11 van de Belgische Grondwet. Deze leggen, zo stelt het Hof, het onpartijdigheidsbeginsel en het beginsel van staatsneutraliteit vast. Hiermee is een duidelijke objectieve grond vastgesteld, op basis waarvan de “exclusieve neutraliteit” kan worden gebaseerd.
Alhoewel het Hof duidelijk maakt dat de uiteindelijke afweging over de geschiktheid van de aangevochten maatregel door de verwijzende rechter dient plaats te vinden, geeft het Hof duiding over de wijze waarop de exclusieve neutraliteit verdedigd dient te worden. Hierbij haalt het Hof de genoemde punten van de A-G aan, waarbij het Hof de aandacht vestigt op de indirecte discriminatie die kan plaatsvinden. Het Hof herhaalt dat er van deze indirecte discriminatie geen sprake is wanneer daar een objectieve rechtvaardiging toe bestaat (hier, de neutraliteit van de staat zoals vastgelegd in de grondwet) en dat dit doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.
Vervolgens moet worden opgemerkt dat het legitieme doel om een volkomen neutrale overheidsomgeving te verzekeren […], alleen doeltreffend kan worden nagestreefd indien bij contacten tussen werknemers en gebruikers van de openbare dienst of tussen werknemers onderling geen enkele zichtbare uiting van met name levensbeschouwelijke of religieuze overtuigingen is toegestaan; elk teken – zelfs een klein – ondermijnt de geschiktheid van de maatregel om het vermeende doel te bereiken en daarmee de coherentie van dat beleid.
Anders dan de A-G, stelt het Hof ten aanzien van de tweede vraag van de verwijzende rechter, dat het hier in feite gaat om indirecte discriminatie tussen man en vrouw, welke buiten Richtlijn 2000/78/EG valt, maar door Richtlijn 2006/54/EG wordt verboden.
Decentrale Relevantie
Het is mogelijk om in bepaalde omstandigheden van overheidsmedewerkers te verlangen dat zij neutraal gekleed zijn en geen politieke, levensbeschouwelijke of religieuze uitingen vertonen. Deze eis dient gerechtvaardigd te worden door een objectief vast te stellen belang, waarbij de eisen aan de kleding proportioneel zijn aan dit belang. Zo kan van een medewerker die niet in contact komt met burgers gevraagd worden om geen geloofsuitingen te dragen. Daarnaast dient het beleid coherent en systematisch te worden uitgevoerd. Het is, voor het nastreven van een neutrale overheid, niet mogelijk om ook maar de kleinste uitzondering te maken, omdat dit niet in lijn is met het doel, noch in verhouding staat tot de belangen van de werknemer.
