Introductie
In deze zaak heeft het Hof van Justitie van de EU vier vragen beantwoord over de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- en rustplaatsen van de Cricetus cricetus , de veldhamster. De verwijzende rechter in deze zaak vroeg onder andere meer uitleg over het begrip “voortplantingsplaats” uit artikel 12, lid 1 van de Habitatrichtlijn. Voor welke periode moet een dergelijke plaats beschermd worden en wanneer is er sprake van beschadiging of vernieling van deze plaats?
Zaak
HvJEU 28 oktober 2021, C-357/20, ECLI:EU:C:2021:881 (IE/Magistrat der Stadt Wien)
Beleidsdossier en thematiek
Feiten
Deze zaak betreft een geschil tussen een projectmedewerker, IE, en het stadsbestuur van Wenen over het beschadigen en vernielen van de rust- en voortplantingsplaatsen van de Cricetus cricetus, de veldhamster. De veldhamster is aangemerkt als beschermde diersoort in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn, Richtlijn 92/43/EEG van de Raad. Volgens artikel 12, lid 1 van de Habitatrichtlijn dienen lidstaten een systeem van strikte bescherming in te stellen voor de soorten genoemd in bijlage IV, waarbij een verbod geldt op onder andere de beschadiging of de vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen van de aangemerkte diersoorten (sub d).
De werkgever van IE, een projectontwikkelaar, heeft bouwwerkzaamheden verricht op een terrein waar de veldhamster zich gevestigd had. De eigenaar van het betreffende terrein was hiervan op de hoogte en heeft dit kenbaar gemaakt aan de projectontwikkelaar. Vervolgens heeft een milieudeskundige de ingangen van de veldhamsterburchten in kaart gebracht, waarbij ook is gekeken of deze burchten al dan niet bewoond werden.
De projectontwikkelaar heeft vervolgens, voor de start van de bouwwerkzaamheden, een aantal “schadelijke maatregelen” getroffen. Hierbij werden twee burchtingangen vernield. Tevens heeft de projectontwikkelaar niet verzocht om voorafgaande toestemming voor deze maatregelen bij de bevoegde autoriteit.
Het stadsbestuur van Wenen heeft IE aansprakelijk gesteld voor de beschadiging en vernieling van de rust- en voortplantingsplaatsen van de veldhamster. In lijn met het toepasselijke Weense recht is hem daarvoor een geldboete opgelegd die bij niet-betaling kon worden omgezet in een vrijheidsstraf. IE stelde daartoe beroep in bij het Verwaltungsgericht Wien, de bestuursrechter in eerste aanleg. Hij voerde daarbij onder meer aan dat de veldhamster de burchten niet meer bewoonde toen de schadelijke maatregelen getroffen werden.
Verwaltungsgericht Wien, de verwijzende rechter, stelde in 2020 al eerder een aantal vragen over deze kwestie, waarbij het Hof van Justitie van de EU (Hof of HvJEU) al aangaf dat het begrip “rustplaatsen” ook ziet op rustplaatsen die niet meer worden bewoond door de betreffende soort, hier dus de veldhamster. De overige vragen werden als niet-ontvankelijk verklaard omdat een ontoereikend feitelijk en nationaal juridisch kader werd overgelegd bij het stellen van de prejudiciële vraag. Daarna werd een nieuw verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend. De verwijzende rechter vraagt onder andere om uitleg van het begrip “voortplantingsplaats” en om de criteria voor het onderscheid tussen “beschadiging” en “vernieling” van een voortplantings- of rustplaats te bepalen. Volgens de betreffende nationale regeling kunnen er namelijk vier te onderscheiden strafbare feiten zijn die afzonderlijk gestraft kunnen worden.
Rechtsvragen
In dit verband legt het Verwaltungsgericht Wien de volgende vier vragen voor aan het Hof van Justitie van de EU:
- Hoe moet het begrip “voortplantingsplaats” in de zin van de Habitatrichtlijn worden opgevat? En hoe moet een “voortplantingsplaats” ten opzichte van andere plaatsen ruimtelijk worden afgebakend?
- Aan de hand van welke factoren moet worden bepaald of het bestaan van een voortplantingsplaats beperkt is in de tijd? Welke periode moet hierbij in acht worden genomen?
- Aan de hand van welke criteria moet worden vastgesteld of een voortplantingsplaats is beschadigd of vernield door een bepaald handelen of nalaten?
- Aan de hand van welke criteria moet worden vastgesteld of een “rustplaats” in de zin van de Habitatrichtlijn is beschadigd of vernield?
Uitspraak Hof van Justitie EU
Voortplantingsplaats
Met de eerste vraag wil de rechter vernemenof het begrip “voortplantingsplaats” alleen over de burchten van de veldhamster gaat of dat dit zich ook uitstrekt naar de directe omgeving van de ingangen van deze burchten. Het Hof geeft aan dat, alleen gelet op de bewoordingen van artikel 12 lid 1 van de Habitatrichtlijn, niet vastgesteld kan worden dat de bescherming ook strekt tot de directe omgeving van de voortplantingsplaats. Het Hof kijkt echter ook naar de context van de betreffende bepaling. Het Hof geeft aan dat deze bepaling van de Habitatrichtlijn tot doel heeft de belangrijke delen van de habitat van beschermde diersoorten op zo’n manier te waarborgen dat deze dieren onder de vereiste omstandigheden verkeren om zich daar voort te planten.
Mede gelet op het doel van de Habitatrichtlijn, namelijk de ecologische functionaliteit van voortplantingsplaatsen veilig stellen, geeft het het Hof aan dat de “voortplantingsplaats” zo moet worden opgevat dat het zich uitstrekt tot alle gebieden die noodzakelijk zijn om de betrokken diersoort in staat te stellen zich met succes voort te planten. Daaronder valt ook de directe omgeving van de voortplantingsplaats. Daarbij benoemt het Hof ook nog dat het nuttig effect van de beschermingsbepaling van de voortplantingsplaatsen zou ontbreken wanneer menselijke activiteiten in de directe omgeving van de voortplantingsplaats worden verricht, waardoorde betreffende diersoort de voortplantingsplaats mogelijk niet langer bezoekt.
Beschermingsbepaling beperkt in tijd?
De tweede vraag van de verwijzende rechter ziet ook op de beschermingsbepaling van de voortplantingsplaatsen en of deze bepaling beperkt is in de tijd. Voor welke periode geldt de bescherming van de voortplantingsplaats van de veldhamster? Is dit alleen gedurende de periode dat de burchten daadwerkelijk bewoond worden door het dier? Of moet er ook gekeken worden naar de periode daarna, dus de tijd dat de jongen van het dier nodig hebben om zelfstandig te worden of de periode van eventuele afhankelijkheid van de jongen van de veldhamster?
In dit verband wijst het Hof op wat het al eerder in 2020 vaststelde over het begrip “rustplaatsen”. Voor voortplantingsplaatsen van een beschermde diersoort geldt ook dat deze moeten worden beschermd zolang dit noodzakelijk is om deze diersoort in staat te stellen zich met succes voort te planten. De bescherming dient zich dan dus ook uit te strekken tot voortplantingsplaatsen die niet meer worden bewoond, wanneer de kans voldoende groot is dat de betrokken diersoort naar die plaatsen zal terugkeren. De bescherming van een voortplantingsplaats van een beschermde diersoort is dus niet beperkt tot de periode van concrete en daadwerkelijke bewoning of tot de draagtijd en de periode van eventuele afhankelijkheid van de jongen van deze soort.
Beschadiging en vernieling
De laatste twee vragen van de verwijzende rechter zien op de begrippen “beschadiging” en “vernieling”. Het Hof stelt vast dat de Habitatrichtlijn geen definitie kent van deze begrippen. Deze woorden moeten dus worden uitgelegd aan de hand van de betekenis die in de omgangstaal gebruikelijk is. Hierbij moet rekening worden gehouden met de context waarin deze woorden gebruikt worden en met de doelstellingen van de regeling waarin deze woorden voorkomen.
In de richtsnoeren voor de door Habitatrichtlijn 92/43/EEG voorgeschreven strikte bescherming van diersoorten van communautair belang (definitieve versie, februari 2007) van de Europese Commissie wordt “beschadiging” omschreven als “de fysieke achteruitgang van een habitat, voortplantingsgebied of rustplaats, die – anders dan vernieling – geleidelijk kan verlopen en geleidelijk afbreuk kan doen aan de ecologische functionaliteit van de plaats in kwestie, zodat die achteruitgang niet onmiddellijk hoeft te leiden tot een verlies van functionaliteit maar de functionaliteit kwalitatief of kwantitatief zal aantasten en na verloop van tijd tot de volledige teloorgang ervan kan leiden.”
Het Hof geeft aan dat “ […] gelet op dit systeem van strikte bescherming moet worden geoordeeld dat de mate waarin de ecologische functionaliteit van de voortplantings- of rustplaats wordt aangetast – ongeacht of deze aantasting opzettelijk is – het beslissende criterium vormt om een onderscheid te maken tussen enerzijds een handeling die leidt tot beschadiging van die voortplantings- of rustplaats, en anderzijds een handeling die de vernieling ervan teweegbrengt”.
Het Hof beschrijft het begrip ‘beschadiging’ dan ook als “de geleidelijke vermindering van de ecologische functionaliteit van een voortplantings- of rustplaats van een beschermde diersoort”. Van ‘vernieling’ is sprake in het geval van “het volledige verlies van de functionaliteit van een voortplantings- of rustplaats, ongeacht of dergelijke aantastingen opzettelijk zijn”.
Decentrale relevantie
De Habitatrichtlijn is in Nederlandse wetgeving geïmplementeerd met de Wet natuurbescherming. In artikel 3.5 vinden we het systeem van strikte bescherming uit artikel 12 van de Habitatrichtlijn terug. De gemeenten en provincies spelen een belangrijke rol in de wettelijke bescherming van plant- en diersoorten. Zo kijkt de gemeente of een aanvraag van een omgevingsvergunning voldoet aan de Wet natuurbescherming. De provincies zijn verantwoordelijk voor de bescherming van de natuur en de diersoorten op hun grondgebied. Het is ook mogelijk om direct bij de provincie een vergunning of ontheffing natuur aan te vragen. Zo zijn op grond van artikel 3.8, lid 1 van de Wet natuurbescherming Gedeputeerde Staten bevoegd om ontheffing te verlenen van een of meer van de verboden uit artikel 3.5. Deze uitspraak van het HvJEU, waarbij meer duiding wordt gegeven aan de begrippen uit artikel 12, lid 1 van de Habitatrichtlijn, is dus ook relevant voor de decentrale praktijk, onder andere voor provincies wanneer zij te maken krijgen met het beschermingsregime van de in de Habitatrichtlijn aangewezen soorten.
