Milieuorganisaties kunnen voortaan milieubesluiten van EU-instellingen, die gericht zijn op de lidstaten en hun decentrale overheden, aanvechten. Het Gerecht verklaart in deze zaak dat de voorwaarde (rechtstreeks en individueel geraakt worden) van art. 263 VWEU ook geldt voor maatregelen die niet tot de verzoeker zijn gericht, maar hem wel rechtstreeks raken. Europese milieuregels worden uiteindelijk via nationale wetgeving op decentraal niveau geïmplementeerd. Decentrale overheden moeten in de implementatie van besluiten vanuit de EU rekening houden met het recht dat milieuorganisaties en burgers hebben om besluitvorming van de EU aan te vechten bij de Europese rechter.
1. Gerecht van de EU, 14 juni 2012 Vereniging Milieudefensie/Commissie
Zaak T-396/09.
2. Beleidsdossiers en thematiek
Milieu
Europees recht en beleid decentraal
3. Relevantie beleidsdossier en thematiek voor decentrale overheden
Milieu
Op 28 juni 2007 is de Aarhus-verordening van kracht geworden. De verordening bindt instellingen en organen van de EU aan het Verdrag van Aarhus. Het doel van het verdrag is het waarborgen van het recht op toegang van burgers en organisaties tot milieu-informatie, het recht op inspraak in de besluitvorming en de toegang tot de rechter bij milieuaangelegenheden. In Nederland is het verdrag geïmplementeerd middels de Uitvoeringswet Verdrag van Aarhus. Overheden zijn verplicht om hun burgers voor te lichten over de rechten die zij kunnen ontlenen aan de Wet milieubeheer en de Wet openbaarheid bestuur.
Europees recht algemeen
EU-burgers en organisaties kunnen onder artikel 263 VWEU in beroep gaan tegen handelingen die een EU-instelling neemt, als deze handelingen gericht zijn tot burgers en organisaties of hen rechtstreeks en individueel raken. In alle andere gevallen kunnen burgers en organisaties alleen besluiten aanvechten bij de nationale rechter, die vervolgens prejudiciële vragen kan stellen aan het Hof.
4. Korte samenvatting feiten en rechtsvraag
De Europese Commissie heeft in 2009 uitstel verleend aan Nederland om te voldoen aan richtlijn 2008/50/EG. Deze richtlijn schrijft normen op het gebied van stikstofdioxide en fijnstof voor. De Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht hebben deze beslissing van de Commissie aangevochten. Volgens de Commissie kunnen deze milieuorganisaties als non-gouvernementele partijen de richtlijn niet aanvechten en zij verklaart daarom de partijen niet-ontvankelijk. De milieuorganisaties vragen vervolgens de Europese rechter om de beschikking van de Commissie nietig te verklaren. Zij willen dat de Commissie inhoudelijk naar hun bezwaar kijkt.
De Commissie baseert haar beschikking op de volgende redenering:
Wanneer een niet-gouvernementele organisatie een administratieve handeling over milieurecht heeft verricht, kan deze een instelling van de EU (hier de Commissie) verzoeken haar besluit te herzien. ‘Administratieve handeling’ wordt uitgelegd als een maatregel van individuele strekking. Een algemene (milieu)maatregel kan dus niet aangevochten worden, een individuele maatregel wel. Volgens de Commissie gaat het hier om een maatregel van algemene strekking. Het verzoek van de partijen wordt afgewezen.
De milieuorganisaties stappen naar de Europese rechter en stellen:
1. Dat het hier wel gaat om een individuele maatregel, en;
2. Dat het begrip ‘handelen’ moet worden uitgelegd zoals het staat in het Verdrag van Aarhus.
De Commissie stelt:
3. Dat het hier om een maatregel van algemene strekking gaat.
De Raad van de Europese Unie ondersteunt de Commissie en voegt als opmerking toe:
4. Dat de partijen deze zaak voor de nationale rechter hadden moeten brengen in plaats van voor de Europese rechter. Het Gerecht toetst bovenstaande punten aan het Verdrag van Aarhus, de Aarhus-verordening, richtlijn 2008/50 en art. 263 VWEU.
5. Samenvatting uitspraak
Algemene versus individuele maatregel (punt 1 en 3)
Het Gerecht geeft de milieuorganisaties in het eerste punt ongelijk en stelt dat om een algemene maatregel gaat. Deze kan niet worden eschouwd als een administratieve handeling, zoals de Commissie redeneert (punt drie).
5.1.Handeling in het Verdrag van Aarhus versus handeling in de verordening (punt 2)
Het Gerecht geeft de milieuorganisaties in het tweede punt gelijk. Het Verdrag van Aarhus heeft voorrang op de richtlijn. In de richtlijn wordt een handeling uitgelegd als administratieve handeling, waar alleen individuele maatregelen mee worden bedoeld. De richtlijn verwijst rechtstreeks naar het Verdrag van Aarhus, waarin het begrip handelen niet expliciet wordt uitgelegd. Het begrip moet dus door de rechter worden gelezen in het licht van de doelstellingen van dit verdrag. Hieruit volgt dat het begrip ‘handeling’ niet alleen betrekking heeft op maatregelen van individuele strekking, maar ook op handelingen van algemene strekking.
5.2.Nationale rechter versus Europese rechter (punt 4)
Een niet-gouvernementele organisatie kan alleen indirect een maatregel van de Commissie aanvechten, door naar de nationale rechter te stappen. Volgens de Aarhus-verordening kan de rechter vervolgens een prejudiciële vraag stellen aan de Europese rechter. Ook art. 263 VWEU geeft aan dat burgers en organisaties beslissingen van EU-instellingen alleen kunnen aanvechten als zij rechtstreeks of individueel worden geraakt of als de maatregel tot hen gericht is. Volgens de Raad en het Parlement moet het begrip ‘handelen’ uit het Verdrag van Aarhus worden beperkt tot maatregelen van individuele strekking, zoals de bedoeling is van de eisen uit het beroep tot nietigverklaring, artikel 263 VWEU. Uit dit artikel volgt dat de verzoeker door de bestreden handeling individueel en rechtstreeks moet worden geraakt.
Het Gerecht geeft de Raad hierin geen gelijk, om de volgende redenen:
– EU-instellingen moeten art. 263 VWEU in acht nemen. Of de strekking van de maatregel individueel of algemeen is, maakt hierbij niet uit. Door het begrip ‘handelen’ te beperken tot individuele strekking, wordt niet gewaarborgd dat aan de voorwaarden van art. 263 VWEU wordt voldaan;
– Niet elke richtlijn heeft op elk gebied een nationale uitvoeringsmaatregel, die aangevochten kan worden. Als er geen nationale uitvoeringsmaatregel is, is er geen mogelijkheid om de richtlijn aan te vechten bij de nationale rechter. De Raad heeft ook niet aangetoond hoe de milieuorganisaties deze zaak bij de nationale rechter hadden kunnen aanvechten.
6. Uitlichting decentrale relevantie uitspraak
Milieuorganisaties kunnen voortaan milieubesluiten van EU-instellingen die gericht zijn op lidstaten en hun decentrale overheden aanvechten. Het Gerecht verklaart in deze zaak dat de voorwaarde van art. 263 VWEU (rechtstreeks en individueel geraakt worden) ook geldt voor maatregelen die niet tot de verzoeker zijn gericht, maar hem wel rechtstreeks raken. Europese milieuregels worden via nationale wetgeving op decentraal niveau geïmplementeerd. Decentrale overheden moeten in de implementatie van besluiten vanuit de EU rekening houden met het recht dat milieuorganisaties en burgers hebben om besluitvorming van de EU aan te vechten bij de Europese rechter. De Europese rechter toetst de rechtmatigheid van een bepaling uit een verordening of richtlijn aan een internationaal verdrag, wanneer die verordening of richtlijn bedoeld is om de verplichtingen uit dat internationale verdrag te implementeren.
Meer informatie
Milieuinformatie
Richtlijn 2008/50/EG, luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa
Verdrag van Aarhus
Praktische gids, over toegang tot informatie, inspraak en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op communautair niveau
Aarhus-verordening
Handreiking, over de verplichtingen die voor nationale en regionale overheden voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus
