Is het vaststellen van inkoop- en aanbestedingsbeleid een taak/bevoegdheid van het college of van de gemeenteraad?
Praktijkvraag van de VNG
Antwoord
Als een nota inkoop- en aanbestedingsbeleid een kaderstellend karakter heeft, dient (gelet op de dualisering) de nota te worden vastgesteld door de gemeenteraad. Dat de raad de nota vaststelt is ook door de VNG recent verwoord in de “Checklist voor inkopen en aanbesteden”. In een dergelijke nota kunnen de kaders gesteld worden waarbinnen het college het aanbestedingsbeleid (bijvoorbeeld de besluitvorming aangaande inkoop of aanbesteding in een concrete situatie) moet uitvoeren. Daarnaast kan de raad zich in de nota bijvoorbeeld uitspreken over de mate waarin het gewenst is dat de gemeente het uitgangspunt ‘duurzaam aanbesteden’ gaat hanteren. Verder kan in de nota worden geregeld hoe het college zich verantwoord aan de gemeenteraad over de uitvoering van het aanbestedingsbeleid.
Verhouding raad en college
Met de dualisering zijn de begrotingsuitvoering, het bewaken van de financiële positie en de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding grotendeels taken van het college geworden. Het organiseren van de bedrijfsvoering is een taak van het college. Dat geldt ook voor de inrichting van de ambtelijke organisatie en voor de administratieve systemen die noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van de financiële functie. Het is ook zo dat het college binnen het aanbesteden gerechtigd is om privaatrechtelijke rechtshandelingen te doen.
Inkoopreglement
Het college werkt een en ander doorgaans uit in interne regels (inkoopreglement) waarin de ambtelijke regels en procedures voor de inkoop en de aanbesteding van werken, leveringen en diensten worden vastgelegd. Hiermee is tevens voor het aanbestedingsbeleid invulling gegeven aan artikel 160 Gemeentewet (zie hieronder). Alle privaatrechtelijke rechtshandelingen in het aanbestedingsproces worden vervolgens door of namens het college gedaan. Bij de uitoefening van deze taak dient het college wel de algemene kaders in acht nemen die de Raad stelt.
Artikel 212 Gemeentewet geeft in belangrijke mate de taakverdeling tussen de Raad en het college weer. Artikel 212, eerste lid van de Gemeentewet stelt: “De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.”
In de verordening ex artikel 212 Gemeentewet bepaalt de Raad dus de uitgangspunten voor het financiële beleid, het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie. Zo wordt in de verordening bepaald waaraan de begroting en de jaarstukken moeten voldoen en de frequentie van de tussentijdse rapportage. Het college zal aan deze uitgangspunten een nadere (beheersmatige) uitwerking moeten geven. Met de verordening wordt tevens invulling gegeven aan artikel 169 van de Gemeentewet (zie hieronder).
Artikel 27 van de VNG-modelverordening ex artikel 212 Gemeentewet stelt: “Het college draagt zorg voor en legt (bij besluit) vast de interne regels (protocol) voor de inkoop en aanbesteding van leveringen, werken en diensten. De regels waarborgen dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels ter zake van de Europese Unie.”
Dit artikel is zo geformuleerd omdat het college binnen het aanbesteden gerechtigd is om privaatrechtelijke rechtshandelingen te doen. Daartoe dient het college interne regels vast te stellen. Hiermee is tevens voor het aanbestedingsbeleid invulling gegeven aan artikel 160 Gemeentewet (zie hieronder). Alle privaatrechtelijke rechtshandelingen in het aanbestedingsproces worden vervolgens door of namens het college gedaan.
Het vaststellen van de nota aanbestedingsbeleid
Feitelijk komt het er op neer dat het college zorg draagt voor de Nota Aanbestedingsbeleid waarin de beleidsuitgangspunten met betrekking tot de inkoop en de aanbesteding van werken en de levering van diensten worden vastgelegd. Deze uitgangspunten waarborgen dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels ter zake van de Europese Unie. De nota wordt ter vaststelling aan de Raad aangeboden. Het college werkt vervolgens de Nota Aanbestedingsbeleid uit in interne regels (protocol) waarin de ambtelijke regels en procedures voor de inkoop en de aanbesteding van werken, leveringen en diensten worden vastgelegd.
In de praktijk is te constateren dat in toenemende mate de gemeenten hun inkoop- en aanbestedingsbeleid door de raad vast laten stellen. Dit laat dus onverlet de verplichting van het college om interne regels of een protocol vast te leggen over hoe om te gaan met aanbesteden. Soms is de nota niet alleen kaderstellend, maar zijn tevens de interne regels in de nota opgenomen. De nota heeft dan een tweezijdige functie. Dan ligt het voor de hand dat de nota zowel door de raad als het college wordt vastgesteld. Een en ander laat dus onverlet dat het college op grond van artikel 160 Gemeentewet eindverantwoordelijk is (en gerechtigd tot) voor het doen of uitvoeren van privaatrechtelijke rechtshandelingen.
_____________________________
Artikel 160 Gemeentewet
1. Het college is in ieder geval bevoegd:
a. het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren, voor zover niet bij of krachtens de wet de raad of de burgemeester hiermee is belast;
b. beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren, tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast;
c. regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente, met uitzondering van de organisatie van de griffie;
d. ambtenaren, niet zijnde de griffier en de op de griffie werkzame ambtenaren, te benoemen, te schorsen en te ontslaan;
e. tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente te besluiten;
f. te besluiten namens de gemeente, het college of de raad rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist;
g. ten aanzien van de voorbereiding van de civiele verdediging;
h. jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen.
2. Het college besluit slechts tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.
3. Een besluit als bedoeld in het tweede lid behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten. De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
4. Het college neemt, ook alvorens is besloten tot het voeren van een rechtsgeding, alle conservatoire maatregelen en doet wat nodig is ter voorkoming van verjaring of verlies van recht of bezit.
NB: de bevoegdheid te besluiten tot daadwerkelijke gunning van een aanbesteding van een opdracht is dus een beslissing die op grond van art. 160 van de Gemeentewet aan het college is voorbehouden. Bij de ondertekening van een uiteindelijke overeenkomst wordt de gemeente in en buiten rechte vertegenwoordigd door de burgemeester (ingevolge artikel 171 van de Gemeentewet). Via mandaat, volmacht dan wel machtiging kunnen deze zaken binnen de gemeente desgewenst worden overgedragen aan nader aan te wijzen gemeentefunctionarissen.
Artikel 169 Gemeentewet
1. Het college en elk van zijn leden afzonderlijk zijn aan de raad verantwoording schuldig over het door het college gevoerde bestuur.
2. Zij geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.
3. Zij geven de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang.
4. Zij geven de raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder e, f, g en h, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.
5. Indien de uitoefening van de bevoegdheid, bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder f, geen uitstel kan lijden, geven zij in afwijking van het vierde lid de raad zo spoedig mogelijk inlichtingen over de uitoefening van deze bevoegdheid en het ter zake genomen besluit.
