Op 29 mei deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) haar langverwachte einduitspraak in de PAS-zaak. Hoewel het Europese Hof eerder oordeelde dat vergunningverlening op basis van een programma niet per definitie in strijd is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn, stelde de Afdeling dat een programma zoals het PAS zich moeilijk laat verenigen met dit artikel.
Programma Aanpak Stikstof (PAS)
Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) is een programma dat onderdeel uitmaakt van het Nederlandse beleid om stikstof terug te dringen. Het PAS geeft een beoordelingskader voor activiteiten die een stikstofneerslag kunnen veroorzaken in beschermde gebieden (de Natura2000-gebieden). Wanneer een activiteit op grond van het PAS goedkeuring krijgt, betekent dit dat de natuur in het beschermde gebied niet bedreigd wordt door de activiteit. Het PAS is hierdoor een belangrijke factor bij de verlening van vele vergunningen, zoals voor de uitbreiding van veehouderijen.
Uitspraak Europese Hof
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) stelde een jaar geleden, in mei 2018, een aantal prejudiciële vragen met betrekking tot het PAS en de Europese Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG). Er bestond enige twijfel over de verenigbaarheid van het PAS met de Habitatrichtlijn. Het PAS geeft namelijk een algemeen beoordelingskader, terwijl in de Habitatrichtlijn in artikel 6 lid 2 en 3 gesproken wordt over een ‘passende beoordeling’ en dit dus een individuele beoordeling lijkt te vereisen. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vervolgens (kort samengevat) de volgende vragen aan het Europese Hof van Justitie gesteld:
- Mag het PAS als algemeen toestemmingskader worden gebruikt voor het verlenen van natuurvergunningen zonder individuele beoordeling?
- Mogen bepaalde activiteiten, zoals grondbemesting en het weiden van vee, worden toegestaan zonder vergunning?
In november 2018 oordeelde het Europese Hof dat alleen onder strenge voorwaarden het PAS verenigbaar is met de Habitatrichtlijn, waarbij de nationale rechter een grondige toetsing van de wetenschappelijke kwaliteit van een beoordeling dient toe te passen.
Kamerbrief Nederlandse standpunt PAS
Naar aanleiding van de antwoorden van het Europese Hof verscheen er een Kamerbrief met het Nederlandse standpunt ten aanzien van de voortzetting van het PAS. Uit deze Kamerbrief volgde dat de provincies en de ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hadden vastgesteld dat het verlenen van toestemming onder het kader van PAS kon worden voortgezet. Het standpunt was dat de uitspraak van het Europese Hof zich hier niet tegen verzette. Tevens volgde uit de Europese uitspraak het belang van de uitvoering van bron- en herstelmaatregelen. Ook die onderdelen van het PAS konden worden voortgezet, zo bleek uit de Kamerbrief.
Uitspraak ABRvS
Na de beantwoording van de vragen door het Hof hield de Raad van State op 14 februari 2019 een zitting waarbij de partijen opnieuw aan het woord kwamen en de antwoorden van het Europese Hof uitvoerig werden besproken. De conclusie van de Afdeling luidt in het kort dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die het Europese Hof daaraan heeft gesteld waaronder eisen betreffende wetenschappelijke deugdelijkheid van de beoordeling. De verwachte voordelen van de herstelmaatregelen, de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen stonden namelijk niet vast ten tijde van de passende beoordeling en konden daarom niet worden betrokken bij deze beoordeling.
Gevolgen van de uitspraak
De Afdeling zet vervolgens de gevolgen van deze uitspraak uiteen voor besluiten en regelgeving waar de passende beoordeling van het PAS aan ten grondslag ligt. Zo stelt de Afdeling dat vergunningen die zijn verleend met toepassing van het beoordelingskader van het PAS en die in rechte onaantastbaar zijn geworden, nog steeds gelden. Activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken en zonder vergunning zijn uitgevoerd zijn echter nog wel vergunningsplichtig. Ten aanzien van bestemmingsplannen stelt de Afdeling dat haar uitspraak mogelijk gevolgen heeft wanneer de beroepsprocedure nog niet is afgerond, wanneer er gronden naar voren zijn gebracht over de toepassing van artikel 19j Nbw/artikel 2.8 Wnb en waarbij is afgezien van het maken van een passende beoordeling.
Voor de vergunningen die aan de orde zijn in deze zaak geldt dat bij de verlening ervan geen verwijzing naar de passende beoordeling gemaakt kon worden. Het college van gedeputeerde staten dient daarom nieuwe besluiten op de aanvragen te nemen. Hierbij dienen de gevolgen van de activiteiten opnieuw in kaart te worden gebracht en moet er opnieuw gekeken worden of een passende beoordeling vereist is.
Bron
Arrest van de ABRvS, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1764, Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
Meer informatie
Europees Hof van Justitie: PAS alleen onder strenge voorwaarden verenigbaar met de Habitatrichtlijn, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa Decentraal
Is het Programma Aanpak Stikstof (PAS) verenigbaar met de Habitatrichtlijn? A-G Kokott uit twijfels in conclusie, EUrrest Kenniscentrum Europa Decentraal
