In tijden waarin we te maken hebben met COVID-19, klimaatverandering en technologische ontwikkelingen is de aanbesteding van busvervoer geen gemakkelijke zaak. Na ruim een decennium openbaar busvervoer op basis van twee concessies (concessie Fryslân Noord-Zuid-West en concessie Zuidoost Fryslân en Wadden) is het bij de provincie Fryslân aan projectleider Fedde Moedt en jurist Jelmer Hiemstra om, samen met de andere medewerkers van het aanbestedingsteam, deze klus te klaren. Ditmaal gebeurt dat met een aanbesteding van één concessie voor het openbaar busvervoer voor de gehele provincie. We spraken met hen over hun ervaringen en de lessen die zij hierbij geleerd hebben.
De nieuwe aanbesteding voor busvervoer staat open voor de aankomende tien jaar; wat ging hier aan vooraf?
Hiemstra: De vorige concessies liepen af in 2022. De aanbesteding van een concessie van openbaar busvervoer voor het gehele grondgebied van de provincie was vanaf eind 2019 intern al in voorbereiding toen COVID-19 vervolgens roet in het eten gooide. Vervoerders gaven toen aan dat er te veel onduidelijkheid was om zich in te schrijven voor een deze aanbesteding. Wij hebben er toen voor gekozen om, net als in enkele andere provincies is gebeurd, gebruik te maken van een noodconcessie voor de duur van twee jaar, die dus afloopt eind 2024. Deze noodconcessie overbrugt de periode tot de aanbestedingsprocedure rond is en de nieuwe concessie in werking treedt.
Wat zijn jullie ervaringen met deze overbruggingsovereenkomst?
Moedt: In eerste instantie waren we vooral teleurgesteld dat we in 2020 geen nieuwe aanbesteding konden doen. Aanbesteden is hét moment om echt veranderingen door te voeren, dus het was nogal een tegenvaller dat we dit moesten uitstellen. Gezien de omstandigheden was het wel nodig, dus uiteindelijk was het vooral fijn dat de mogelijkheid van een noodconcessie er was. Met de totstandkoming ervan in afstemming met de vervoerder hebben we dan ook weinig problemen gehad, al was het redelijk intensief. Staatssteunrechtelijk was er wel veel onduidelijk, maar door middel van goede samenwerking met andere provincies is ook dat uiteindelijk gelukt.
Aanbesteden is hét moment om echt veranderingen door te voeren
Wat zijn specifiek jullie ervaringen met het Europees aanbestedingsrecht?
Hiemstra: De aanbesteding die wij houden valt precies onder de PSO-verordening. Deze bevat regels over de gunning van dit soort overheidsopdrachten. Daarom is het vooral belangrijk dat we hier goed mee uit de voeten kunnen. Onze concessie is tien jaar, wat de PSO-verordening in de basis ook als maximum stelt. Dit past goed in ons beleid, omdat het aan de ene kant ruimte biedt voor flexibiliteit tijdens de concessie en er aan de andere kant voor zorgt dat je niet blijft hangen in wat je al had.
Zijn er nog lessen getrokken uit de coronaperiode die bij de nieuwe concessie worden doorgevoerd?
Moedt: Eén les springt er uit: we moeten flexibel kunnen meebewegen met de ontwikkelingen. Van oudsher sloten we contracten die vrij star waren. Er was één soort aanbod, met alleen tijdens de vakanties een iets aangepaste dienstregeling. Tijdens de pandemie moesten we voortdurend meebewegen met de verschillende lockdowns en constateerden we dat we dat veel eerder hadden moeten doen. In het geval van krimpgemeenten of een school die zijn deuren sluit, bijvoorbeeld, is het handig om aanpassingen te kunnen doen in de dienstregeling. Deze flexibiliteit zat al wel in het contract maar willen we nu nog wat explicieter in de stukken zetten, zodat we er ook echt gebruik van kunnen maken.
De tweede les is dat we tijdens deze aanbesteding de vervoerders vragen om veel meer informatie te verschaffen wat betreft de financieel economische onderbouwing. Tijdens de pandemie hebben we veel discussies gehad met de vervoerder over kosten en baten en wat ze precies moesten laten zien. Nu stellen vervoerders veel meer financiële informatie ter beschikking die dient als uitgangspunt voor de volgende tien jaar om dat ‘getouwtrek’ te voorkomen.
We moeten flexibel kunnen meebewegen met wat er gebeurt
Wat doen jullie ditmaal anders ten opzichte van de afgelopen concessie?
Hiemstra: Iets wat wij beleidsmatig al langer willen is een goede balans tussen de bediening van het platteland en het vergroten van de efficiëntie van de drukkere trajecten. Wanneer ga je zo snel mogelijk van A naar B en wanneer leg je de route door dorpen heen? Hierin hebben we al veel veranderd tijdens de noodconcessie, maar we willen dit netwerk in de nieuwe concessie nog verder optimaliseren. Verder moet in deze concessie absoluut verduurzaming plaatsvinden. In de bestuursakkoorden is vastgelegd dat het busvervoer in 2030 emissievrij moet zijn, dus dit kan niet langer uitgesteld worden.
Hoe is deze nadruk op duurzaamheid vormgegeven in de nieuwe aanbesteding?
Moedt: Een paar jaar geleden wilden we dit als belangrijk gunningscriterium gebruiken: hoe zuiniger en hoe sneller de transitie kon plaatsvinden, hoe meer punten. De afgelopen paar jaar is het elektriciteitsnet echter helemaal volgestroomd, dus hebben we onze aanpak moeten veranderen. Als we er wel op zouden gunnen dan biedt de vervoerder mogelijk dingen die hij niet kan waarmaken. Dat willen we met deze aanpak voorkomen.
Vanwege de netoverbelasting?
Moedt: Ja, precies. In principe schrijft de nieuwe concessie niet voor hoe precies emissievrij moet worden gereden, dus de vervoerder kan er ook voor kiezen om waterstofbussen te gebruiken; dat sluit ik niet uit. De ontwikkelingen op het gebied van elektrische bussen gaan echter snel, dus ik verwacht dat de vervoerders daar op in zullen zetten, ondanks de netcongestie. We moeten in de provincie dan ook echt aan de slag met lokale opslag en opwekking om het rijden met elektrische bussen te faciliteren.
Aangezien dit een aanbesteding is voor een periode van tien jaar kan er veel veranderen op het transportgebied. Is er ruimte binnen de concessie voor technische innovatie?
Moedt: Dit is ook een reden waarom er flexibiliteit in het contract zit. Zo kunnen we delen uit de concessie halen en andere toevoegen. De vraag is ook of wij beleidsmatig actief willen inzetten om dat soort initiatieven te helpen.
Tot slot: jullie zijn natuurlijk nog niet bij de eindstreep, maar hebben jullie al tips om te delen met andere aanbestedende diensten?
Moedt: Bij dit soort concessies moet je goed op de hoogte zijn van de risico’s die het contract met zich meebrengt en afwegen in hoeverre deze aanvaardbaar zijn. Het is daarbij ook belangrijk om deze risico’s goed te verdelen over markt en overheid.
Hiemstra: De gesprekken die we gevoerd hebben met de vervoerders waren in dat opzicht ontzettend nuttig. In dit geval ging dat niet alleen om marktconsultatie of de aanbesteding zelf, maar ook juist op voorzieningsniveau. Daarnaast is het van belang om van te voren te inventariseren wat er nodig is aan expertise en wat je zelf al in huis hebt. Voor dit soort aanbestedingen heb je hele specifieke kennis nodig, waarbij ervaring ontzettend waardevol kan zijn. Doe het vooral samen.
