De rechtspraak over de correcte toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn blijft volop in ontwikkeling. Sinds de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen (‘Appingedam’) is er een groeiende behoefte aan verduidelijking van de Dienstenrichtlijn. Zowel de Europese als de nationale rechter hebben onlangs verduidelijkt in welke situaties decentrale overheden de Dienstenrichtlijn moeten toepassen. Zo zijn er recent een aantal uitspraken verschenen waarin het toepassingsbereik van de richtlijn voor de praktijk wordt verduidelijkt door de Nederlandse rechter. In welke situaties moeten decentrale overheden zich houden aan de regels van de Dienstenrichtlijn naar aanleiding van deze uitspraken?
Europese Dienstenrichtlijn
De Europese Dienstenrichtlijn zorgt ervoor dat dienstverleners in de EU zich in een andere EU-lidstaat kunnen vestigen of tijdelijk diensten kunnen verrichten. In Nederland is deze richtlijn omgezet in de Dienstenwet. Gemeenten kunnen in aanraking komen met de toepassing van deze Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet in situaties waarin bijvoorbeeld een exploitatievergunning wordt aangevraagd, of wanneer er een ontheffing van een parkeerverbod wordt aangevraagd.
Vergunningenstelsels
Uitgangspunt van de Dienstenrichtlijn is de vrijheid van dienstverrichters om zich in de EU te vestigen. De toegang en uitoefening van een dienstenactiviteit dient niet afhankelijk te worden gesteld van een vergunningenstelsel (artikel 9 Dienstenrichtlijn). Wordt er toch een vergunningenstelsel gebruikt, dan dient deze te voldoen aan bepaalde voorwaarden. In artikel 10 Dienstenrichtlijn is een aantal criteria opgesomd waar de bevoegde instanties die oordelen over een vergunning, zoals decentrale overheden, zich aan dienen te houden met betrekking tot hun beoordelingsbevoegdheid. Bij het uitoefenen van een vergunningenstelsel kan rechtstreeks een beroep worden gedaan op artikelen 9 en 10 Dienstenrichtlijn. De Nederlandse wetgever heeft bepaald dat omzetting in nationaal recht niet noodzakelijk is.
Beoordeling van vergunningsvoorwaarden: ‘slecht levensgedrag’
Uit de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie volgt dat het voor een dienstenverrichter duidelijk moet zijn onder welke omstandigheden aan een bepaalde vergunningsvoorwaarde is voldaan. In een Utrechtse zaak (ECLI:NL:RBMNE:2018:6217) speelde het criterium ‘niet van slecht levensgedrag mogen zijn’ bij de intrekking van een exploitatievergunning voor een horecaonderneming. De gemeente Utrecht besloot namelijk om op basis van dit criterium een eerder verleende vergunning in te trekken, omdat de leidinggevende van de onderneming veroordeeld was voor verkeersovertredingen en het beledigen van een ambtenaar in functie. De ABRvS oordeelde dat er geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten en omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Dit betekent dat het bestuursorgaan een grote vrijheid heeft wat betreft de feiten en omstandigheden die het mag betrekken bij de beoordeling. Echter dient het voor de dienstenverrichter duidelijk te zijn hoe deze feiten en omstandigheden gekwalificeerd moeten worden. Bij de horecaonderneming in Utrecht was dit niet het geval. Dit leidde tot een uitspraak van de voorzieningenrechter tot schorsing van de intrekking van de exploitatievergunning.
Ontheffing of vergunning van rechtswege verlenen (lex silencio positivo)
In artikel 13 lid 4 Dienstenrichtlijn (artikel 28 Dienstenwet) is vastgelegd dat bij uitblijven van een antwoord op de aanvraag van een vergunning of een ontheffing binnen de vastgelegde termijn, de vergunning of ontheffing van rechtswege is verleend. Dat wordt de lex silencio positivo genoemd. Deze regel kwam aan bod in een Haarlemse zaak, waarbij het ging om de wijziging van de tenaamstelling van een terrasvergunning (ECLI:NL:RVS:2019:13). De gemeente Haarlem had niet op tijd gereageerd op de aanvraag van een terrasvergunning op de middenberm, wat leidt tot het automatisch verlenen van deze vergunning als het is aan te merken als een dienstenvergunning. De ontheffing van rechtswege kwam aan bod in een Rotterdamse zaak over een parkeerverbod in de Spaanse Polder (ECLI:NL:RVS:2019:35). In deze zaak werd het voor een autoschadebedrijf onmogelijk gemaakt om meer dan twee voertuigen op een parkeerterrein te parkeren, wat ongunstig was voor de bedrijfsvoering van dit bedrijf.
Om te beoordelen of een vergunning of ontheffing van rechtswege is verleend, dient er allereerst te worden gekeken naar het toepassingsbereik van de Dienstenwet. Daarvoor geldt dat er sprake moet zijn van een vergunning in de zin van de Dienstenwet. Een vergunning is een beslissing, uitdrukkelijk of stilzwijgend, over de toegang tot of de uitoefening van een dienst.
Voor de beoordeling of een bepaalde verplichting of voorwaarde (‘eis’) de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, is mede van belang of deze verplichting enkel gericht is tot de personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Om te beoordelen of dus een ontheffing van een verbod kan worden aangemerkt als een vergunning in de zin van de Dienstenwet, dient er te worden gekeken of het verbod een eis is in de zin van de Dienstenwet- en richtlijn.
Parkeerverbod
Een algemeen parkeerverbod is in beginsel geen eis die een beperking is van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten, omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelt of daarop specifiek van invloed is.
Een parkeerverbod dat geen betrekking heeft op particulieren, is dus wel te kwalificeren als een eis in de zin van de Dienstenwet en -richtlijn. Een beslissing over een aanvraag voor een ontheffing van het parkeerverbod is daarmee een beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienst in de zin van de Dienstenwet. Wanneer een parkeerverbod een vergunning is in de zin van de Dienstenwet, geldt dat artikel 28 Dienstenwet van toepassing is. Het niet tijdig beslissen op een aanvraag tot ontheffing, heeft dus ook in de zaak die speelde in Rotterdam geleid tot verlening van een ontheffing van het parkeerverbod van rechtswege.
Uitzondering
Uit artikel 13 lid 4 Dienstenrichtlijn volgt dat dwingende redenen van algemeen belang kunnen rechtvaardigen dat er wordt afgeweken van regelingen die stellen dat een beschikking van rechtswege is verleend, wanneer er niet tijdig wordt beslist op een aanvraag. Er kunnen dus andere regelingen worden vastgesteld, waarbij een rechtmatig belang van een derde partij wordt meegerekend.
In de Dienstenrichtlijn en Dienstenwet vinden we welke dwingende redenen worden gezien als zijnde van algemeen belang. Onder meer de bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, tevens van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening, zijn aan te merken als dwingende redenen van algemeen belang. Uit eerdere jurisprudentie van de ABRvS blijkt dat ook verkeersveiligheid wordt gezien als een dwingende reden van algemeen belang. In de Haarlemse zaak over een vergunning voor een terras op de middenberm, was op basis van de verkeersveiligheid daarom voldaan aan de uitzonderingsregel voor het automatisch verlenen van dienstenvergunningen.
Toegang tot een dienstenactiviteit
In artikel 15 Dienstenrichtlijn staat dat lidstaten moeten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk is van een aantal niet-discriminerende eisen. Deze niet-discriminerende eisen moeten voldoen aan de voorwaarden van noodzakelijkheid, evenredigheid en het discriminatieverbod. Dit artikel en de toepassing ervan speelden een rol in een uitspraak van de ABRvS waarin werd gesteld dat een bepaalde gebruikswijzigingsverbod in strijd was met artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn. Dit was het geval in de situatie van Amsterdam Cheese Company (ECLI:NL:RVS:2018:4173), een kaaswinkel dat aangemerkt moest worden als een ‘toeristenwinkel’. Wat we in deze uitspraak zien, is dat de rechter het gebruikswijzigingsverbod toetst aan de drie eisen uit artikel 15 lid 3.
De Amsterdam Cheese Company voerde aan dat er een ongerechtvaardigd onderscheid werd gemaakt tussen winkels met Engelstalig personeel en winkels met Nederlandstalig personeel. Daarover oordeelde de rechter dat het gebruik van de Engelse taal niet direct een onderscheid naar nationaliteit hoeft te betekenen. Er was in dat geval dus geen sprake van discriminatie. Verder oordeelde de rechter over de noodzakelijkheid en evenredigheid. Bij de noodzakelijkheidstoets, keek de rechter naar dwingende redenen van algemeen belang. Bij de toets van evenredigheid keek de rechter naar de geschiktheid van de maatregel, of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen minder beperkende maatregel mogelijk is. De conclusie luidde dat het gebruikswijzigingsverbod niet in strijd was met artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn. Uiteindelijk oordeelde de rechter toch dat het besluit op bezwaar van de gemeente Amsterdam vernietigd moest worden, waarbij het nationale evenredigheidsbeginsel de doorslag gaf.
Toepassing
Wat we uit deze uitspraken van de ABRvS kunnen opmerken, is dat de toepassing van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet, waar decentrale overheden in Nederland sinds 2010 mee te maken hebben, nog altijd aan veranderingen en nieuwe interpretaties onderhevig is. De uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen (‘Appingedam’) genereerde vorig jaar hernieuwde aandacht voor het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn. Hoewel de einduitspraak van de ABRvS in die zaak nog wordt afgewacht, kijken decentrale overheden al wel scherper naar de mogelijke gevolgen voor hun vergunningenbeleid.
De hierboven besproken uitspraken schetsen een beeld van de wijze waarop de ABRvS oordeelt over de interpretatie van de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet. Daardoor wordt ook voor decentrale overheden steeds duidelijker hoe bepalingen uit de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet moeten worden toegepast. Wilt u meer weten over rechtspraak en de toepassing van de Dienstenrichtlijn? Bekijk dan ook het factsheet Rechtspraak over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn van kenniscentrum Europa decentraal en de handreiking Schaarse vergunningen van de VNG.
Bronnen
Rb. Midden-Nederland 14 december 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:6217
ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4173
ABRvS 2 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:13
ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35
Meer informatie
Dienstenrichtlijn, kenniscentrum Europa decentraal
Rechtspraak over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn, factsheet Kenniscentrum Europa Decentraal
Schaarse vergunningen, factsheet VNG
Kleine detailhandel buiten het stadscentrum verbieden – Mag dat zomaar?, Kenniscentrum Europa Decentraal
Is het verbieden van kleine detailhandel buiten het stadscentrum in een bestemmingsplan toegestaan onder de Dienstenrichtlijn?, EUrrest Kenniscentrum Europa Decentraal
